База знаний студента. Реферат, курсовая, контрольная, диплом на заказ

B.C. Четвериков

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Рекомендовано Учебно-методическим советом

Союза негосударственных вузов Москвы и Московской области

в качестве учебно-методического пособия

для студентов юридических специальностей

Москва

Московский государственный социальный университет

Ростов-на-Дону

«ФЕНИКС»

2004

ББК 67

Ч 52

Рецензенты:

Кафедра конституционного и административного права Московско­го государственного социального университета;

Заместитель заведующего кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы, доктор юридических наук, профессор В.А. Прокошин (Российская академия государственной службы при Президенте РФ);

Профессор кафедры финансового и административного права, док­тор юридических наук, профессор Х.А. Андриашин (Всероссийская го­сударственная налоговая академия МНС России).

Четвериков B.C.

52   Административное право. Серия «Высшее образова­ние». Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. - 512 с.

Учебное пособие подготовлен в соответствии с государственным стан­дартом по курсу «Административное право» для высших учебных заведе­ний по специальности юриспруденция. Особое внимание уделяется ос­новным понятиям управления, социального управления, государственно­го управления, деятельности органов исполнительной власти, положени­ям и институтам административного права, его роли и месте в системе Российского права. Рассмотрены основные понятия, положения, инсти­туты, правовой статус физических и юридических лиц как субъектов административного права, правовой статус органов исполнительной вла­сти (государственной и местного самоуправления), государственного уп­равления, их должностных лиц, государственных, муниципальных слу­жащих и других субъектов административного права; проведен анализ деятельности механизма административно-правового регулирования в сфе­ре управленческих отношений, административной юрисдикции, админи­стративного процесса в процессе осуществления различных видов адми­нистративных производств, основные вопросы организации государствен­ного управления и административно-правового регулирования управлен­ческих отношений в экономике, материальном производстве, отраслевой, межотраслевой, административно-политической и социально-культур­ных сферах.

Для студентов различных форм обучения, аспирантов, преподавате­лей юридических вузов и факультетов, а также для депутатов, государ­ственных и муниципальных служащих, интересующихся проблемами го­сударственного управления и административно-правового регулирования управленческих отношений.

ISBN 5-222-04740-7

ББК 67

> Четвериков B.C., 2004

¹ Оформление: Изд-во «Феникс», 2004

Жизнь без труда — воровство,

труд без науки — варварство.

Чевист

Введение

Курс «Административное право» представляет собой одну из профилирующих дисциплин в процессе подготовки юриста высшей квалификации и предусматривает изучение органи­чески сочетающихся административно-правовых норм и регу­лируемых ими специфических (управленческих) общественных отношений, прежде всего, в сфере деятельности органов ис­полнительной власти, государственного управления. Админи­стративное право является наиболее объемной отраслью рос­сийского права, отличается высокой динамичностью и комп­лексностью предмета регулирования.

Административно-правовые нормы как один из основных институтов отрасли публичного права регулируют все жизнен­но важные управленческие отношения, возникающие между физическими и юридическими лицами с одной стороны, и го­сударством в лице его органов исполнительной власти, госу­дарственного управления — с другой, а также регулируют ад­министративно-договорные отношения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами исполнительной влас­ти и гражданами, например, заключение договора о контракт­ной военной службе.

Цель учебного пособия — оказать помощь студентам, слу­шателям и лицам, самостоятельно изучающим эту дисципли­ну, в усвоении основных понятий, категорий, положений и институтов административного права на современном этапе раз­вития и становления нашего государства.

В условиях радикальных политических и социально-эконо­мических реформ, связанных с развитием и становлением ры­ночных отношениях, роль административного права становит­ся наиболее значительной, так как его нормами регламентиру­ются и охраняются значительная часть управленческих отно­шений, возникающих между государственными органами ис­полнительной власти, государственного управления их долж­ностными лицами с одной стороны и физическими и юриди­ческими лицами - с другой, в процессе реализации последни-

ми своих прав, свобод и законных интересов во всех сферах жизнедеятельности.

Кризис деятельности исполнительной власти в последние десятилетия отмечен в мировом масштабе, особенно негатив­ные последствия он получил в нашей стране. Искусственное вытеснение из законодательства терминов «государственное управление», «орган государственного управления», «государ­ственные функции» породило массу проблем в реализации внут­ренних и внешних функций и задач государственного управ­ления и, в первую очередь, при решении задач социально-эко­номической защиты населения и осуществления правоохрани­тельной деятельности. Функциональная нечеткость и неста­бильность организационной структуры федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), ее частое и необоснованное изменение породили в широких масштабах коррупцию и дру­гие экономические преступления, но, самое главное, негатив­но повлияли на управляемость в государстве. ФОИВ в виду отсутствия их типологии, функциональной обусловленности не осуществляют необходимое государственное управление, а в большинстве своем оказывают платные административные ус­луги физическим и юридическим лицам, что вообще недопус­тимо для органов государственной власти. В связи с этим фун­кции государственного управления были необоснованно вытес­нены одной из его функцией, так называемого правового регу­лирования в форме регистрации, лицензирования, сертифика­ции, аккредитации, квотирования, фискальной, контрольной и др., что негативно сказалось на осуществлении основных функ­ций государственного управления, а именно социальной эконо­мической защите населения, правоохранительной, прородоох-ранной как основы обеспечения жизнедеятельности общества.

Отсутствие целостного государственного контроля за экви­валентным обменом «товар, услуги - деньги», неоправданно огромный разрыв в оплате за качество и количество труда в государственной и иной форме собственности, отсутствие зако­нодательно установленной ренты от доходов за использование природных ресурсов (что широко практикуется за рубежом) — все это актуальные проблемы административно-правового ре­гулирования отношений в процессе осуществления функций и задач государственного управления, качество которого нега­тивно влияет на социально-экономическое положение наших граждан.

Органы исполнительной власти в такой правовой ситуации не в состоянии обеспечить гармоничное и полноценное разви­тие всех отраслей и сфер жизнедеятельности государства и общества вне зависимости от их рентабельности (доходности), т.к. исполнительную власть больше устраивает романтическая идея, что «рынок расставит все местам».

Рыночные отношения, не регулируемые государством, не могут быть вообще основой для разработки и реализации дол­госрочных федеральных и региональных программ социально-экономического развития страны, так как они являются чув­ствительным механизмом регулирования конъюнктуры спро­са и предложения. Кроме того, российская конкуренция (ско­рее борьба без правил) за контроль над высокодоходными сфе­рами экономической деятельности стала основной целью дея­тельности преступных сообществ, организованных по нацио­нальному признаку. Решение задачи социально-экономиче­ской защиты большинства малоимущих граждан нашей стра­ны практически невозможно с нынешними неконтролируемы­ми рыночными отношениями. На расширенном заседании в Генеральной прокуратуре России Президент РФ В.В. Путин отметил, что без эффективного осуществления правоохрани­тельной деятельности многие социально-экономические про­блемы не будут разрешены (КПД2 февраля 2002 г.).

Организованные преступные сообщества практически вы­теснили органы исполнительной власти, государственного уп­равления из всех высокодоходных отраслей и сфер хозяйствен­ной жизни. Ярким примером является открытая конкуренция между органами исполнительной власти и криминальными структурами за контроль над производством и реализацией алкогольных напитков, рыбным и икорным промыслом, опе­рациями с драгоценными металлами, автомобильным, нефте­газовым бизнесом и др.

Вопрос открытых границ усугубляет все эти проблемы по реализации основных функций жизнедеятельности государства, обеспечения его экономического суверенитета и национальной безопасности. Примером тому служит публикация в «Российс_: кой газете» за 20 марта 2002 г., когда правоохранительные органы страны, именуемые в науке и законодательстве «систе­мой правоохранительных органов», такие как: МВД РФ, ГТК России и Генеральная прокуратура не могут решить основные задачи по борьбе с различными таможенными преступления­ми, наносящими миллиардный ущерб нашему государству.

В связи с этим административно-правовое регулирование приобретает чрезвычайно актуальное значение, так как с его помощью должна закрепляться и развиваться федеральная система органов исполнительной власти, что позволит, в свою очередь, обеспечить реализацию конституционного принципа целостности и единства системы государственной власти, а не «разделения властей», как пишут многие авторы в научной и учебной литературе по административному праву, да и иногда в ФКЗ и ФЗ.

Государственная власть России в единстве системы госу­дарственной власти (ч. 3 ст. 5), а в ст. 10 Конституции РФ закреплено функциональное разделение власти (единой по при­роде) на законодательную, исполнительную и судебную, ко­торые самостоятельны по предметам ведения и в объеме ком­петенции в соответствии с идеей Д. Лока и Ш. Монтескье равномерном распределении государственной власти во избе­жание авторитаризма, т.е. концентрации власти в одних ру­ках.

По-прежнему велика роль административно-правового ре­гулирования на уровне местного самоуправления, так как в соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции РФ «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными госу­дарственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализа­ция переданных полномочий подконтрольна государству». Органы исполнительной власти МСУ, являются органами пуб­личной власти, не входя при этом в систему органов государ­ственной власти (ст. 12 Конституции РФ), однако они входят в систему государственных органов, т.к. их решения обеспечи­ваются государственными методами принуждения.

Для более глубокого изучения предмета и системы курса следует усвоить основные определения (дефиниции), понятия и институты отрасли, науки, дисциплины административного права и уделить особое внимание изучению нормативных пра­вовых актов, указанных в работе, а также ответить на вопро­сы, поставленные в конце каждой главы, с целью самоконтро­ля и более глубокого усвоения материала.

Принятые сокращения по тексту:

АПК РФ — Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации;

6

ВВС (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Верховного Совета, Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, РСФСР, РФ;

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации;

ГПК РФ — Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации;

КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об администра­тивных правонарушениях;

НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации;

ТК РФ - Таможенный кодекс Российской Федерации;

Тр.К РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации;

СЗ РФ - Сборник законодательства РФ;

САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации;

СФКЗ и ФЗ - Сборник федеральных конституционных за­конов и федеральных законов;

РГ — Российская газета;

КП — газета «Комсомольская правда»

ФОИВ — федеральные органы исполнительной власти

Ссылки (1 — номер источника; 2 — стр.)

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ,

ПОЛОЖЕНИЯ  И ИНСТИТУТЫ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Раздел 1

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Надо не только читать, но и думать читая.

Чевист

Глава 1. УПРАВЛЕНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ, ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

1.1. Управление: основные понятия,

система управления, ее признаки, принципы организации деятельности

Прежде чем приступить к изучению основных понятий, положений и институтов административного права как одной из основных отраслей публичного права следует осмыслить сам термин «административный», означающий в переводе с латин­ского языка «управленческий или руководящий», то есть име­ющий государственный, властный характер. По своей сути, административное право это не что иное, как государственное управленческое право, реализующее публичный правовой ин-,' терес большинства граждан, для чего субъекты управления' наделяются юридически властными полномочиями. Следова­тельно, предметом и объектом действия юридических норм являются управленческие отношения (точнее поведение), воз­никающие между субъектом управления (управляющим) и объектами управления (управляемыми). Эти управленческие отношения бывают как внутриорганизационными, так и вне­шними для осуществления функций и задач, стоящих перед

8

органами власти, государством и обществом в целом. Поэтому прежде чем приступить к изучению правовых норм регулиру­ющих управленческие отношения, следует уяснить смысл и значение этих отношений и таких основных терминов, как «управление», «системауправления», «государственное управ­ление» и «исполнительная власть».

Общее понятие управления выработано кибернетикой — наукой, обобщающей закономерности всякого вида управле­ния, происходящего в живой природе, в человеческом обще­стве, в механических системах.

Кибернетика как термин (в переводе с греческого) «управ­ление» определена как упорядочение системы, то есть при­ведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной внешней среде, поэтому рассмотрение понятия управление невозможно без рассмотрения понятия системы, которую мы желаем сознательно упорядочить в соот­ветствии с выявленными условиями и действием факторов внешней среды.

Системы управления в основном классифицируются по ви­дам: социальные (государственные и общественные), биологи­ческие и технические. Мы рассматриваем понятие социальной системы управления, а точнее государственной, тесно взаимо­действующей с общественными системами управления.

Под системой управления понимается совокупность двух и более элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимо­зависимых между собой и образующих целостное единство. Система управления характеризуется своими специфически­ми признаками.

Первый признак системы управления. Она имеет два и бо­лее элементов (подсистем), то есть управляющий элемент (субъект управления) и управляемый элемент системы (объект управления). Как правило, система конкретного органа управ­ления является одновременно управляющей системой по отно­шению к нижестоящей управляемой подсистеме и управляе­мой по отношению к вышестоящей управляющей системе уп­равления.

Второй признак системы управления — это взаимосвязь и взаимозависимость, которая регламентирована как социальны­ми нормами (традициями, обычаями, моралью и др.), эти уп­равленческие отношения имеет общественно-властный харак­тер, так и правовыми. В отличие от управленческих отноше­ний, возникающих в негосударственной сфере, отношения вза­имосвязи и взаимозависимости, возникающие между управля-

ющей и управляемой системой государственной формы соб­ственности, муниципальной или смешанной, регламентирова­ны административными правовыми нормами и правилами и имеют государственно-властный характер.

Третий признак системы управления — целостное един­ство системы понимается как интегрированное качество, а не арифметическая сумма качеств функционирования элементов системы. То есть взаимосвязь между элементами одной систе­мы всегда теснее, нежели с элементами внешней среды. На­пример, в пункте 3 ст. 5, пункте 2, ст. 77 Конституции РФ закреплены целостность и единство системы исполнительной власти в РФ. Реализации этих конституционных целей спо­собствуют такие организационно-правовые средства, как со­здание Государственного Совета, реформирование института полномочных представителей Президента РФ в Федеральных округах, приведение законодательства субъектов РФ в единое правовое поле и укрепления вертикали исполнительной влас­ти в Российской Федерации и другие.

Следует различать понятия признак системы и системный признак.

Системный признак означает качественное отличие одной системы управления от других систем управления, так как каждая из этих систем управления имеет свои цели, задачи, функции, формы и методы организации деятельности, то есть многие ФОИВ отличаются между собой по этому признаку.

Необходимо также различать понятия «системный подход» и «системный анализ» в организации и деятельности управле­ния ФОИВ.

Системный подход — это один из основных общенаучных методов познания сложных объектов и процессов управления в обществе и природе, с его помощью выявляются основные типы связей и осуществляется сведение их в единую теорети­ческую модель или схему, позволяющую адекватно характе­ризовать эти объекты и процессы с целью совершенствования их функционирования на практике.

Системный анализ — это совокупность методологических средств и операций, используемых для подготовки и обоснова­ния решений по сложным проблемам исследуемых процессов или объектов общества и природы¹.

Все эти понятие тесно связаны с процессом изучения орга­низации управления социальными (общественными и государ-

¹ БСЭ. М., 1980. С. 1226.

10

ственными) системами, функциями государственного управле­ния, осуществляемыми в большом объеме органами исполни­тельной власти.

Государственное управление — это сознательное и целе­направленное воздействие, осуществляемое специальными упол­номоченными органами государственной власти (в основном исполнительными) в определенной сфере (по предметам веде­ния) и в объеме полномочий на основании и в порядке опреде­ленном законодательством с использованием системы мер убеж­дения и административного принуждения для обеспечения де­мографически обоснованных условий жизни личности, семьи и общества в целом.

Общественное управление делами государства осуществ­ляется, в основном, неформальными методами (через элект­ронные средства массовой информации, печать, методы воспи­тания и убеждения и осуществляется в основном политически­ми партиями, профессиональными союзами, общественными объединениями и иными негосударственными организациями, а также гражданами РФ, которые имеют право участвовать в управлении делами государства (ст. 32, 33 Конституции РФ).

Граждане РФ имеют право участвовать в управлении дела­ми государства как непосредственно, так и через своих пред­ставителей. Это проявляется в следующем.

Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления, а также участвовать в референдуме. Граждане РФ име­ют равный доступ к государственной службе. Граждане имеют право участвовать в отправлении правосудия. Это участие вы­ражается в форме народных заседателей, присяжных заседа­телей и арбитражных заседателей.

Существует ограничение в реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Законом закреплен исчерпывающий перечень подобных ограничений прав граж­дан.

Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Эти два, выше названных вида социального (государствен­ного и общественного) управления, не противопоставляются, а Дополняют друг друга, образуя целостную систему социально­го управления, осуществляемую посредством формальных (пра­вовых и организационно-правовых) методов функционирова­ния социальной системы управления, а также посредством

11

неформальных методов воздействия на волю, сознание и пове­дение участников управленческих отношений.

Рассмотрим основные признаки (черты) социального (госу­дарственного и общественного ) управления.

Первый признак социального управления — это сознатель­ный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он может быть реализован различными методами и формами в соответствии с содержанием системы управления, ее зависимости от влияния различных факторов и условий внешней среды. В государственном управлении, осу­ществляемом органами исполнительной власти, эта воля дол­жна быть отражена в большей мере в законах и подзаконных актах управления.

Вторым признаком социального управления является це­ленаправленность воздействия, так как цель, определяемая на этапе выявления и осмысления актуальной проблемы государ-. ственного управления, имеет не только объективный характер развития общества, но имеет и субъективное преломление, так как отражает интересы определенных классов, социальных групп, или же большинства граждан страны. Например, в за­конах всегда формулируется цель, а акты управления должны быть не только подзаконными, но и работать на цель, зало­женную в законе, то есть приниматься на основании закона и во исполнение целей закона.

В актах управления требование подзаконности сочетается с требованием целесообразности управленческих отношений, так как они ориентированы на экономических результат. На­пример, в федеральных законах должна быть выражена воля большинства народа как «носителя суверенитета и единствен­ного источника власти в Российской Федерации ...» (п. 1, ст. 3 Конституции РФ).

Демократическое содержание (меры или степени народо­властия как цели) сформулировано также и в п. 1, ст. 1 «...Рос­сия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».

Понимая термин «демократия» как власть народа, мы дол­жны осознавать, что речь идет о цели (желаемом результате) большинства народа, сформулированной законодателем в цели и закрепленной в конституционной норме или федеральном законе. То есть, мы должны научиться определять, в какой мере (степени) народовластие отражено в форме народной воли в принятом законе, так как в преамбуле каждого закона сфор­мулированы цель и предмет регулирования норм закона. Да-

12

лее необходимо анализировать правоприменительную практи­ку законов и корректировать их в сторону увеличения веса или роли отражения социально-политического согласия в об­ществе и более эффективного становления и развития демок­ратического федерального правового государства.

Третий признак социального управления — это наличие в системе управления трех элементов управления: 1) субъект управления - начальник; 2) объекты управления - подчинен­ные; 3) прямые связи (приказы, команды, указания и др.); обратные связи (информация, получаемая субъектом управле­ния (руководителем) о результатах работы подчиненных, вклю­чая различные формы контроля).

Компетенция и полномочия органа государственного управ­ления (правовой статус) находят свое отражение и закрепле­ние в Положениях о конкретном органе управления, напри­мер, Положение о МВД РФ, утвержденное указом Президента РФ от 13.01.2001 г. № 31. В Положении о федеральном органе исполнительной власти (МВД РФ) определен предмет ведения и сфера осуществления им государственного управления в объе­ме компетенции (полномочия, права, обязанности, ответствен­ность, задачи, формы и методы их решения). Конкретизация предметов ведения и компетенции нижестоящих звеньев или уровней управления федеральной системы органов исполни­тельной власти может регламентироваться ведомственной ин­струкцией, определяющей предмет ведения и полномочия кон­кретного уровня структуры органа государственного управле­ния (линейного или функционального).

Совершенствование деятельности органов управления име­ет большое значение в настоящее время, когда радикально изменились социально-экономические условия, произошло рез­кое социально-экономическое расслоение нашего общества, повысилась социально-политическая конфронтация, обостри­лись межнациональные конфликты. Все это негативно влияет на правосознание граждан, прежде всего, на подрастающее поколение, а также влияет на рост преступности и криминаль­ного насилия в нашей жизни, что, в свою очередь, затрудняет, а иногда делает невозможным разрешение основных социаль­но-экономических проблем, а это в свою очередь оказывает влияние на рост тенденции убыли населения. По данным Ми­нобразования России, у нас ежегодно уменьшается на один миллион учащихся, в 2002 г. их количество составило около 20 миллионов человек.

13

Четвертым признаком социального управления является правовая регламентация целей, задач и функций в процессе организации управления. Административно-правовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права, обязанности субъектов и объектов управления, способствует повышению ответственности каждого звена системы управления в обще­стве, исключают дублирование и подмену одних органов уп­равления другими, фиксируя разделение функций и задач по предметам ведения и в объеме полномочий конкретного орга­на управления. Административно-правовые нормативные акты закрепляют деятельность органов исполнительной власти, го­сударственного управления, придают им целенаправленность, упорядоченность и согласованность. Осуществляя социальное управление, государство и общество, используя социальные нормы, одновременно выражает свою волю и волю народа (кон­кретно избирателей) в форме юридических норм, применение которых создает правовые отношения, стабилизирующие свя­зи и взаимозависимости между различными подсистемами го­сударства и общества. Механизм правового регулирования со­стоит в том, что правовые нормы, устанавливаемые государ­ством, определяют поведение (действие опосредованное через сознание и волю) участников общественных (управленческих) отношений, предоставляя им соответствующие субъективные права и возлагая на них определенные обязанности. Права субъекта управления всегда корреспондируются с обязаннос­тями объекта управления и наоборот.

Вопросы внутренней и внешней организации управления в обществе находят свое социально-правовое разрешение в опре­делении правового статуса, предмета ведения и компетенции конкретного органа управления.

Особо значение в осуществлении социального (государствен­ного) управления имеет процесс выявления и осмысления ак­туальной проблемы устойчивого и динамического развитии государства и общества в целом.

Проблема - это различие (мера, степень) между действи­тельным состоянием осуществления функций (видов деятель­ности) государства (органа исполнительной власти) и желае­мым состоянием или нормативно требуемым. Проблема может измеряться количественными и качественными отношениями в виде желаемого результата, что ее объединяет с целью и за­дачами. Однако по иерархии (соподчиненности) результатов проблема стоит первой, второй является цель, так как форму­лируется при выявлении и осмыслении проблемы, третьей по

14

иерархии результата являются задачи, так как орган государ­ственного управления, решая поставленные задачи, достигает цели или приближается к ней, а достигая цель, разрешает ос­троту актуальности проблемы в сфере своей деятельности. Очень важно уметь выявить и осмыслить наиболее актуаль­ную проблему, так как ни один орган управления не в состоя­нии разрешить сразу все возникающие в процессе его функци­онирования проблемы, ввиду ограниченности времени, финан­совых, материально-технических, кадровых ресурсов, а также влияния внешней среды.

Актуальность проблемы — это практическая возможность или допустимая степень вероятности разрешения наиболее приоритетной (значимой) проблемы при наличии имеющихся ресурсов (кадровых, финансовых, экономических, материаль­но-технических, временных, информационных и др.).

Актуальность проблемы (ее выявление и осмысление) обу­славливает сформулированную цель и характер постановки за­дач для ее достижения, а также наделение исполнителей соот­ветствующими полномочиями- (функциями государственного властного характера) для решения поставленных задач и дос­тижения или приближения к сформулированной цели (желае­мому или требуемому результату).

Не менее важным после выявления и осмысления актуаль­ной проблемы управления, является процесс формулирования цели. В общей теории социального управления общепринятым является положение о том, что любой процесс управления на­чинается с формулирования целей, то есть определения того результата, такого состояния объекта управления, к достиже­нию которого субъект управления стремится.

Как было отмечено ранее, цели управления в обществе в своей основе объективны, обусловлены требованиями законов экономического и социального развития, а также особенностя­ми влияния внешней среды. Но в то же время цели всегда осознаны, они формулируются людьми. Следовательно, субъек­тивный фактор в процессе формулирования цели имеет боль­шое значение.

Именно люди, составляющие органы управления, олицет­воряющие волю субъекта управления, формулируют цели, оп­ределяют содержание основных видов управленческой деятель­ности (функции), осуществляют выбор методов управления, организационных структур, подбор кадров и т. п.

Гибкость и оперативность управления заключается в уме­нии правильно определить не только долгосрочные, но и бли-

15

жайшие цели, определить очередность задач для достижения сформулированных целей.

Из множества выдвигаемых целей надо уметь выбрать бли­жайшие, определить очередность их реализации с помощью решения поставленных задач в конкретных условиях внеш­ней среды.

Этим обусловлена классификация целей:

• по содержанию (например, экономические, социальные, политические, идеологические, научно-технические);

• по уровням управления (от общегосударственного, от­раслевого, межотраслевого, территориального и до ло­кального).

Все цели находятся в соподчинении друг с другом (иерар­хия целей); общие, стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей (разветвленность целей), одни цели более важны, первостепенны или приоритетны по сравнению с дру­гими (ранжирование целей). Иногда иерархию целей называ­ют «деревом целей». Однако приоритет целей «подвижен», так как зависит от многих факторов действия внешней среды. Поэтому на практике в рациональном управлении имеют чаще дело с приоритетом цели в реальном режиме времени, то есть сформулированная приоритетная цель должна быть адекватна действиям факторов и условиям внешней среды.

Важно уяснить, что метод упорядочения целей имеет не просто теоретическое значение в плане анализа системы уп­равления, но и практическое значение в том, что связан с на­личием или дефицитом ресурсов.

Упорядочение целей — это средство выбора наиболее рацио­нальной, реально достижимой цели в каждый определенный момент. Этим методом должны пользоваться как «ориенти­ром» при установлении очередности достижения целей, кор­ректировки нормативов, распределения ресурсов и т. п.

Именно в этом заключается суть целевого подхода в управ­лении социальными системами: обеспечение органического единства сформулированных целей и проведения организатор­ской работы по их достижению на всех уровнях и во всех зве­ньях системы управления.

Решая, поставленные задачи, мы не всегда достигаем ре­зультата сформулированной цели и, как следствие этого, не разрешаем актуальную проблему полностью. Однако позитив­ность этого непрерывного, циклического процесса решения задач заключается в том, что мы, достигая определенных ре­зультатов, приближаемся к сформулированной цели, при этом

частично разрешаем проблему. Решение поставленных задач зависит также и от объема полномочий органа управления, должностного лица, его правовых и иных специальных зна­ний, квалификации и опыта в плане организации и осуществ­ления функций государственного управления.

Большое значение в процессе осуществления управления имеют функции.

Функция - это деятельность, работа; функции - это виды деятельности, работ, с помощью которых решаются задачи.

Существует различная классификация функций, которые осуществляют органы управления. Наиболее предпочтитель­ная, на наш взгляд, такая классификация:

1)  основные (предметные) функции, для осуществления которых образован соответствующий орган государствен­ного управления;

2) обеспечивающими называют обычно те функции, кото­рые необходимы для успешной реализации предметных функций. Для осуществления обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры,

. обычно они являются структурными подразделениями органа управления, образованного для реализации пред­метных функций.

К обеспечивающим функциям можно отнести: правовые, информационные, внутриорганизационные, кадровые, финан­совые, материально-технические, социальные и другие, созда­ющие благоприятные условия для реализации предметных функций соответствующего органа управления.

По содержанию управление сводится к совокупности цик­лически повторяющихся стадий по осуществлению функций управления, так называемый управленческий цикл. Он мо­жет детализироваться с разной степенью в зависимости от за­дач исследования, а по содержанию управленческий цикл и есть те управленческие отношения, которые регулируются нор­мами административного права.

Итак, управленческий цикл представляет собой повторяю­щуюся совокупность последовательно осуществляемых управ­ленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов (промежуточных или конечных).

О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет единого мнения.

Цикл управления можно представить в следующем виде:

1) выявление и осмысление актуальной проблемы управле­ния;

16

17

2) формулирование целей и постановка задач;

3)  подготовка и принятие управленческих решений и их правовое закрепление;

4) организация исполнения управленческих решений;

5)  коррегирование управленческого решения и регулиро­вание системы управления.¹

Исходя из названного перечня стадий управленческого цик­ла, мы можем выявить место и роль регулирования системы управления как завершающей функции поддержания функ­ционирования системы управления в заданном режиме. Под­мена понятия управления, всех его стадий управленческого цикла только частью, а именно регулированием, то есть под­держанием нормального функционирования системы управле­ния, пока преждевременна по отношению к состоянию эконо­мики в современной России, так следует вначале организовать управление системой, а потом уже ее регулировать, в том чис­ле и правовыми методами, а пока на должном уровне не разра­ботана даже правовая база разработки и регулирования еди­ной системы исполнительной власти РФ.

Государственное управление - это, прежде всего, сознатель­ное (волевое) и целенаправленное воздействие субъекта управ­ления на объекты управления (личность, коллективы и т.п.) для приведения объектов управления в состояние устойчивого и динамического развития. Основная же цель административ­но-правового регулирования - создание стабильности управ­ленческих отношений в уже организованной и упорядоченной системе в целях повышения вероятности реализации знаний, опыта, прав, свобод и законных интересов всех субъектов ад­министративного права. Так как субъект административного права не всегда может выступать в роли субъекта администра­тивно-правовых отношений, правовое регулирование будет да­вать реальный положительный результат только тогда, когда в России будет создана и законодательно закреплена и органи­зована единая система органов исполнительной власти, раз­граничены полномочия ее с Президентом РФ, а организацион­ная структура ФОИВ не будет меняться ежегодно, так как ча­стое изменение не способствует стабилизации и эффективнос­ти осуществления управленческих отношений.

В процессе управления большое значение имеют принципы организации деятельности.

¹ Четвериков B.C. Основы управления ОФД. М., 1989. С. 16.

18

Под принципом обычно понимается основополагающая идея, положение или подход, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе, используемые человеком на основе научных знаний и профессионального опыта с целью оптимизации своей дея­тельности. Принципы отражают наиболее существенные объек­тивные закономерности в организации социального управле­ния. Особое значение имеет понятие принципа организации и деятельности в социальном (государственном) управлении.

Принципы, в основном, имеют объективный характер, но с учетом использования научных познаний и опыта работы люди вносят в их формирование и правовое закрепление субъектив­ное начало. Зависимость принципов от объективной практики управления относительна, т.к. будучи сформулированны, они становятся исходным моментом воздействия на реальную дей­ствительность. Принципы и закономерности различны, т.к. одна закономерность может составлять основу или участвовать в формировании ряда принципов.

Классификация принципов в литературе различна, остано­вимся на следующей классификации принципов: правовые и организационные.

Сейчас мы рассмотрим организационные принципы, а пра­вовые принципы рассмотрим ниже в параграфе 1.3.

Организационные принципы: плановость и прогнозирова­ние, объективность, дифференциация и фиксация функций, научность, рациональность, ответственность, сочетание едино­началия с коллегиальностью, линейный принцип, двойного подчинения, единства и централизации.

Принцип плановости и прогнозирования в организации деятельности органов государственного управления.

Органы государственного управления должны уметь разра­батывать комплексные федеральные программы по осуществ­лению устойчивого и динамического развития общественными процессами на основе познанных объективных законов, зако­номерностей социального управления. Принцип плановости в управлении обществом тесно связан с процессом прогнозиро­вания тех или иных явлений и процессов в обществе и всегда имеет вероятностную оценку. Например, разработка и осуще­ствление федеральных и региональных программ невозможна без научного прогнозирования результатов программ и усло­вий их достижения, а также планирования деятельности орга­нов управления по реализации программ. Прогнозирование и планирование в реальной жизни всегда имеют вероятностный

19

характер и с изменением условий (внутренних и внешних), они должны осуществляться в пределах не ниже расчетных допустимых параметров функционирования системы управле­ния.

Если исходить только из информации, характеризующей систему в данный момент, и не принимать во внимание буду­щие условия ее функционирования, то управление не только будет неоптимальным, но, хуже того, система станет неуправ­ляемой. Поэтому прогнозирование является своеобразной ис­ходной функцией управления, без реализации которой невоз­можно научное управление вообще. Прогнозирование позволя­ет активно воздействовать на будущее в желаемом для обще­ства направлении. Такая возможность предоставляется при практическом использовании прогностических выводов, в час­тности, при планировании деятельности органов управления по предметам ведения. Например, неблагоприятный прогноз преступности может служить основанием для принятия новых нормативных актов, совершенствования правовой пропаганды среди населения, внедрения прогрессивных форм, методов про­филактики правонарушений и т. п. Подобные действия направ­лены на снижение преступности по сравнению с ее прогнози­руемым уровнем.

Прогнозирование требует необходимого информационного обеспечения, использования различных количественных ме­тодов и моделей, применения ЭВМ. Указанные виды деятель­ности, составляющие содержание прогнозирования, осуществ­ляются последовательно.

Планирование есть общая функция управления, предпола­гающая определение целей, задач социальных систем на пред­стоящий период деятельности, средств их достижения и вы­полнения. Оно служит организационным средством обеспече­ния планомерного функционирования социальных систем.

Как функция управления планирование закладывает осно­вы будущей работы с учетом разнообразных факторов разви­тия, как самой системы, так и условий ее деятельности.

Результатом реализации функции планирования являются установочные управленческие решения типа федеральных или региональных программ, директив Президента или Правитель­ства РФ, комплексных планов и т. д. Особенности плана состо­ят: в сложном характере его содержания, представляющего собой совокупность взаимосвязанных отдельных решений; в его специфической форме и четком определении календарных сроков выполнения намеченных мероприятий; в установлен-

20

ной процедуре его выработки и принятия, в использовании для составления плана разнообразных научных методов.

В плане обязательно отражаются: общие цели и задачи си­стемы управления; средства решения задач; ресурсы; конкрет­ные мероприятия с указанием очередности их осуществления; мероприятия на случай непредвиденных обстоятельств; испол­нители намеченных мер; сроки реализации последних; спосо­бы контроля за выполнением отдельных мероприятий и плана в целом. Совокупность указанных элементов, составляющих содержание плана, позволяет рассматривать его как сложное управленческое решение, принятое на основе выбора главного направления развития системы и конкретных практических действий, путей, способов и средств выполнения поставлен­ных задач, достижения намеченных целей.

Принцип объективности тесно связан с плановостью, так как требует анализа и учета фактического состояния и разви­тия состояния процесса управления, его устойчивого и дина­мического развития, а также определение комплексных мер по поддержанию требуемого уровня процесса управления. Если параметры функционирования системы управления опускают­ся ниже допустимого уровня, то вступает в действие система мер правового, организационного, экономического, материаль­но-технического, информационного и иного воздействия с це­лью поддержания функционирования органа управления в до­пустимом режиме, то есть не ниже заданного.

Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из органов управления и их должностных лиц, что крайне важно для правильного подбора и расстановки кадров в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы, а также разработки и совер­шенствования организационных структур управления для ус­пешного осуществления объективный функций и поставлен­ных задач.

Принцип научности в управлении выражается в приме­нении научных методов познания законов и закономерностей процесса управления, их теоретической систематизации и использовании на практике, использовании научных методик и средств сбора, обработки, обобщения и анализа информа­ции о состоянии объекта управления, ее обработки с приме­нением количественных методов на базе ЭВМ, а также выяв­лении и осмысления актуальных проблем, формировании при­оритетных целей по их разрешению, постановки задач, опре­делении эффективных способов и средств их решения. Прин-

21

цип научности тесно связан с принципом объективности ис­следования явлений и процессов в общественной жизни с це­лью выявления объективных тенденций изменения в процес­се управления и выработке мер адекватного воздействия на эти процессы.

Принцип рациональности, так называемый автором, прин­цип буквы «ю», силы и средства определяют результат, то есть целесообразность достижения желаемого результата заключа­ется в том, что цели и задачи организации управления органа­ми должны достигаться при наименьших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, временных ресурсах и др.). Управление должно быть рациональным, особенно в рыноч­ных условиях, так как при осуществлении управленческой деятельности имеет место не только принцип законности, но и целесообразности; они не должны противопоставляться, а до­полнять друг друга. Критериями эффективности рационально­го управления могут быть: время решение задач, различные затраты, сроки окупаемости, минимум негативных издержек и др. Рациональность управления базируется на разработке научно обоснованных вариантов решений, их сравнении и вы­боре из них наилучшего. Основное требование к разработке вариантов решений — это обоснование степени вероятности до­стижения результатов в заданных пределах и персональная ответственность за их достижение.

В тесной связи с принципом рациональности находится принцип ответственности органов управления и их должнос­тных лиц за результаты своей работы в целом. Это обеспечива­ется нормативно-правовым закреплением полномочий, задач, функций, форм и методов работы, например, должностное лицо органа управления может быть привлечено к дисциплинарной ответственности как за невыполнение своих функций, так и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей по реали­зации своих функций, а также должностные лица подлежат административной ответственности за административные пра­вонарушения, связанные с несоблюдением установленных пра­вил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и дру­гих правил, обеспечение выполнения которых входит в их слу­жебные обязанности.

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью. Сочетание единоначалия и коллегиальности заключается в том, что практически во всех органах управления, даже там, где основной принцип единоначалия, существуют коллегии, кото-

22

рые обсуждают многие комплексные и сложные вопросы по предметам ведения и в объеме компетенции органа управле­ния и принимают решения, которые носят рекомендательный характер, а вопросы текущего оперативного управления реша­ются на основе принципа единоначалия.

Принцип линейности обеспечивает руководителю по пред­метам ведения и в пределах компетенции реализовывать все функции и задачи по отношению к своим подчиненным и пер­сонально нести ответственность за их результаты работы орга­на управления.

Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание начал централизации в руководстве с учетом местных усло­вий, например, управление подразделениями милиции обще­ственной безопасности и муниципальной милицией: началь­ник милиции общественной безопасности подчиняется началь­нику органов внутренних дел и местным органам власти. В организации управления подразделениями криминальной ми­лиции этот принцип не приемлем, особенно в организации управления подразделениями по борьбе с организованной пре­ступностью и коррупцией.

Организационный принцип единства и централизации ха­рактерен, для органов внутренних дел, органов ФСБ, ФСНП РФ и др.

Специальные принципы организации деятельности орга­нов управления, которые отражают специфику организации и деятельности отдельных государственных органов управления, например, органы ФСБ России, МВД России используют рег­ламентированные федеральным законом принципы конспира­ции, сочетание гласных и негласных форм деятельности, в борьбе с организованной преступностью и другими особо опас­ными преступлениями.

1.2. Органы государственного управления: понятие, виды и функции

Органы государственного управления, к сожалению, не по­лучили своего должного по статусу закрепления в Конститу­ции РФ, что сказалось отрицательно на качестве реализации функций государственного управления, так как вместо госу­дарственного управления, имеющего приоритетное значение за рубежом, используется в законодательстве и в деятельности государственных органов власти термин правового регулиро­вания. К этому же выводу приходят многие ученые, специа-

23

лизирующиеся в науке административного права. Термин «орган государственного управления» был закреплен в основ­ном в подзаконных актах. Термин государственного управле­ния косвенно отражен в ст. 32 «право граждан участвовать в управлении делами государства» и пункте д), ст. 71 «феде­ральная государственная собственность и управление ею», в пункте г), ст. 114 Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью. В пункте а) ст. 71 сказано о кон­троле за соблюдением Конституции РФ и федеральных зако­нов как функции федеральных органов власти, а в пункте е) ст. 71 в ведении РФ установление основ федеральной поли­тики и федеральные программы в области государственного экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ, то есть федеральные программы — основной инструмент осуществления функций государствен­ного управления во всех основных сферах жизнедеятельности страны. Именно на реализацию этих федеральных программ выделяются средства из федерального бюджета, который по­стоянно является остродефицитным.

К сожалению, многие авторы под системой государственно­го управления понимают только систему органов исполнитель­ной власти (см. 1. С. 484-485), и это суждение строится на том основании, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют по предметам ведения и в объеме своей компе­тенции такие функции государственного управления, как пра­вовое регулирование, государственный (ведомственный) конт­роль, административный надзор, фискальные функции, руко­водство или координацию. Это важные функции государствен­ного управления, но далеко не все, что, в основном, было рас­смотрено выше.

Органы государственного управления по предметам веде­ния и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществ­ляют исполнительно-распорядительные функции. Правовые основы образования и организации деятельности органов госу­дарственного управления регламентированы только в подза­конных актах.

К органам государственного управления относятся практи­чески все линейные и функциональные подразделения орга­нов исполнительной власти, которые осуществляют исполни­тельно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции. Органы государственного управления — это наиболее разветвленная часть государственных органов, осу­ществляющая исполнительно-распорядительные функции по

24

предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладаю­щая функциями исполнительной власти. Исключение (частич­ное), составляют случаи, когда территориальным органам го­сударственного управления может быть передана часть полно­мочий федеральных органов исполнительной власти с правом назначения должностного лица (п. 1, ст. 78 Конституции РФ). Однако это наделение органа государственного управления от­дельными полномочиями исполнительной власти является ис­ключением, а не правилом. Эта передача части функций по существу направлено на повышение эффективности реализа­ции властных полномочий федеральными органами исполни­тельной власти на основании и в порядке, определенном нор­мативно-правовым актом.

К органам государственного управления также относятся многочисленные предприятия, учреждения и организации го­сударственной собственности (или когда государственная соб­ственность составляет 51 процент) в сфере экономики, в адми­нистративно-политической сфере, социально-культурной и от­раслевого и межотраслевого управления, а также администра­ции аппаратов, обслуживающих законодательные, судебные органы власти, ЦИК РФ, Счетную палату, а также учрежде­ния, организации и предприятия системы органов прокурату­ры, органы государственного контроля, органы, осуществляю­щие административный надзор, органы военного управления и другие, которые принимают решения исполнительно-распо­рядительного характера по отношению к своим служащим, работникам, а иногда и к неподчиненным юридическим и фи­зическим лицам (при рассмотрении дел об административных правонарушениях, осуществлении административного надзо­ра за соблюдением правил и норм безопасности и др.).

Как правило, эти органы государственного управления осу­ществляют организацию исполнительно-распорядительной де­ятельности в конкретной области или сфере по предметам ве­дения и в объеме компетенции по решению задач народнохо­зяйственного назначения.

Цели нормотворческой деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления заключаются в сле­дующем:

а)  юридически закрепить соответствующие отношения и обеспечить их правовое регулирование и охрану;

б) обеспечить формирование новых отношений, отсутству­ющих на данном этапе социально-экономического раз-

25

вития, но с учетом факторов и условий, необходимых для решения перспективных задач;

в) устранить поэтапно негативные или отжившие и тормо­зящие развитие новых прогрессивных тенденций отно­шения с помощью методов убеждения, стимулирующих экономических и социально-психологических методов, методов административно-правового принуждения. Применение норм административного права - ответствен­ный социально-политический и правовой процесс, основанный на принципе соблюдения законности и прочной основе госу­дарственной дисциплины, обусловливающий эффективность всего государственного управления.

Рассмотрим сущность и значение термина «организация» управления - это организационно-регулирующая функция уп­равления, которая регламентируется нормами и правилами административного права. Касаясь вопроса сущности, следует иметь в виду, что понятие «организация» трактуется неодноз­начно многими авторами¹. ^х

В одних случаях под данной научной категорией подразу­мевается определенное социальное образование (его внутрен­няя организационная структура):

• государственный или общественный орган, трудовой кол­лектив;

• в других — состояние объекта или субъекта управления, их упорядоченность и целостность в процессе функцио­нирования;

• в третьих, организация может быть представлена как одна из важнейших функций управления, т. е. созна­тельная деятельность, направленная на упорядочение тех или иных управленческих отношений, регулируемых нормами административного права.

Следовательно, между различными аспектами организации существует тесная связь. Организация, выступающая как упо­рядоченное состояние системы (т. е. внутренняя организаци­онная структура), есть одновременно и результат целенаправ­ленного осуществления организаторской функции управления субъектом управления.

Содержание организационной деятельности во многом за­висит от ее конкретной цели, а именно, от интересов конкрет­ного органа государственной власти (субъекта управления), чего он добивается, создания новой системы управления, либо со-

¹ Четвериков B.C. Основы управления ОФД. М., 1989. С. 13-14.

26

вершенствования существующей. Например, постоянное изме­нение структуры ФОИВ, какую из этих целей преследует Пре­зидент РФ? По смыслу, вторую цель — совершенствование су­ществующей структуры ФОИВ, но, на наш взгляд, для реали­зации этой цели слишком часто структура совершенствуется, что невольно приводит к мысли об отсутствии научной обосно­ванности такого рода мероприятий. В органах управления фор­мирование систем чаще всего осуществляется на основе уже сложившихся систем управления, но нуждающихся в улучше­нии, совершенствовании их организации. Однако в любом слу­чае надо в первую очередь четко определить, либо уточнить предназначение создаваемой вновь или совершенствуемой сис­темы управления, а это сопряжено с выявлением и осмыслива­нием самой актуальной проблемы государственного управле­ния: формирования его целей, постановка задач и выявление объективных функций государства на этом этапе развития, типологии органов исполнительной власти в плане реализа­ции ими государственных функций управления.

Общая цель системы органов управления должна быть еди­на для всех ее элементов (подсистем). Вместе с тем фактичес­кие условия деятельности того или иного государственного органа управления обусловливают необходимость уточнения основной цели, конкретизации задач и функций органа уп­равления с учетом социально-экономических, материально-технических, информационных, демографических, миграци­онных и иных особенностей обслуживаемого региона, да и особенностей функционирования самой системы. В результа­те такой конкретизации определяется функциональная струк­тура системы органа исполнительной власти. При этом уточ­няются и нормативно закрепляются объективно необходимые функции, реализация которых органами управления в изме­няющейся обстановке обеспечивает достижение ими соответ­ствующих сформированных целей и решение поставленных задач.

Процесс создания системы управления предполагает фор­мирование организационной структуры. В данном случае глав­ным является определение состава структурных подразделе­ний органа управления в зависимости от выполняемых ими конкретных и объективных функций.

Формирование организационной структуры ФОИВ требу­ет соблюдения следующих правил: каждый элемент системы должен специализироваться на осуществлении одной функции либо группы однородных или тесно взаимосвязанных функ-

27

ций (подфункций). Наряду со строгой специализацией органов п управления здесь следует так обеспечить согласованность их   ' деятельности, чтобы они могли решать и общие задачи. Таким образом, организация системы управления предполагает опре­деление и формирование ее звеньев, разделение труда между ними и создание условий для их согласованных действий (вза­имодействия). Все эти управленческие отношения, в целях повышения эффективности деятельности органа государствен­ного управления, требуют административно-правового регули­рования и юридической ответственности.

Формирование организационной структуры органа управ­ления требует выяснения потребностей системы в штатной численности работников и установления номенклатуры долж­ностей (руководителей, специалистов, технического персона­ла). Большое значение имеет также установление между со­трудниками организационных взаимосвязей, закрепляющих горизонтальные отношения и повышение взаимодействия в системе управления. При этом определяются состав и полно­мочия руководителей органа управления и его отдельных зве­ньев с обязательным учетом нормы управляемости, т. е. числа работников, которыми их непосредственный начальник (субъект управления) может руководить достаточно эффектив­но. Следовательно, формирование организационных связей приводит к наличию различных уровней организации в систе­ме управления и созданию в ней адекватной системы инфор­мационных связей и отношений, закрепляемых и регулируе­мых административно-правовыми нормами.

Для разработки организационной системы необходимо оп­ределить перечень функциональных обязанностей руководи­телей (субъектов управления), их заместителей, всех сотруд­ников органа управления. Здесь фиксируются конкретные функции (виды работ), прав, обязанностей и ответственности, организационные отношения руководства и подчиненных, слу­жебные взаимосвязи сотрудников и др. Все это регламентиру­ется административно-правовыми нормами, в целях повыше­ния эффективности организации управления.

Процесс создания системы управления предполагает обяза­тельное административно-правовое закрепление организацион­ных отношений и связей. В этих целях разрабатывается поло­жение об органе управления определенного уровня, где фикси­руются предмет ведения, компетенция, организационно-штат­ная структура, номенклатура должностей, права, обязанности и ответственность должностных лиц.

28

Как отмечалось, наряду с определением функциональной и организационной структур системы управления, предусматри­вается также организационная работа по подбору и расстанов­ке кадров, формирования коллектива, материально-техничес­кого обеспечения сотрудников помещением, оборудованием, средствами транспорта, связи, организационной и специаль­ной техникой и т. п.

Сложность функций организации, многообразие составля­ющих ее видов деятельности обусловливает создание в относи­тельно высокого уровня в системах государственного управле­ния специализированных служб и подразделений (организаци­онно-штатных, кадровых, материально-технических, финансо­вых, информационных, делопроизводства, социального и меди­цинского обеспечения, а также учебных заведений). Однако это не освобождает руководителей от обязанности реализации дан­ной функции организации. Более того, с повышением уровня управления она занимает все большее место в их работе.

Регулирование (в том числе и правовое регулирование) представляет собой управленческую деятельность, в процессе которой производится своего рода корректировка уже органи­зованной системы управления применительно к изменяющим­ся внешним и внутренним условиям ее функционирования. Изменения условий вызывают отклонения системы от задан­ных параметров. Устранение таких отклонений, обеспечение нормального функционирования системы является главной задачей регулирования функцией управления. Необходимость регулирования определяется постоянными изменениями как, в самой системе, которые приводят к нарушениям, сбоям в ее функционировании, так изменениями факторов и условий воз­действия внешней среды. При этом следует заметить, что от­сутствие изменений или противоречий в развитии системы управления, есть явление совершенно нереальное и даже рег­рессивное. Именно существование противоречий, их устране­ние выступает объективной предпосылкой развития не только отдельных систем управления, но и всех социальных систем, в том числе государства и общества в целом. Одной из целей ад­министративно-правового регулирования и является правовая оценка противоречий (споров) в управлении и их разрешение, что характерно для континентального административного пра­ва. В административном праве Японии, наоборот, создается си­стема норм, предупреждающих эти споры (конфликты).

Например, регулирование внутри системы управления яв­ляется, по существу, организаторской деятельностью (распо-

рядительством) ее субъекта по отношению к объектам управ­ления; это регулирование осуществляют в своей деятельности и органы исполнительной власти в целях упорядоченности и слаженности их функционирования, направленных во внеш­нею сферу по предмету действия и компетенции. Оно заключа­ется в организации оперативного управления, то есть налажи­вании повседневной работы подразделений и сотрудников, вза­имодействия структурных звеньев в конкретных ситуациях, обучения и воспитания кадров. Регулирование конкретизиру­ет управление, способствуя успешному решению оперативно-служебных задач. Поэтому объем работы по выполнению фун­кции регулирования возрастает по мере приближения к ис­полнительскому уровню системы управления.

В настоящее же время правовое регулирование как часть общей функции регулирования осуществляется, в основном, уполномоченными органами исполнительной власти государ­ственного управления, их должностными лицами и направле­на во внешнюю сферу деятельности по предмету ведения и компетенции. Кроме функции правового регулирования орга­ны управления, их уполномоченные должностные лица осу­ществляют и такую функцию управления как контроль. От­сутствие федерального закона о едином государственном конт­роле, по существу, лишает органы государственного власти и управления необходимой обратной связи, то есть получения своевременной, полной и достоверной информации о результа­тах функционирования системы органов исполнительной вла­сти, что ставит под сомнение возможность эффективного уп­равления делами государства, ввиду неполной или искажен­ной информации о процессах, проходящих в государстве и об­ществе.

Контроль как функция управления необходим для посто­янной проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Выступая в качестве одного из эффективных инструментов повышения уровня всей организаторской работы, контроль является одновременно и методом воспитания кадров, сред­ством обеспечения дисциплины в процессе выполнения управ­ленческой деятельности. Как функция управления, он пред­ставляет собой наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, стан­дартам, правилам, приказам и т. п. В процессе контроля выяв­ляются результаты управленческих воздействий, допущенные

отклонения от принципов организации и регулирования, в том числе и правового.

Контроль — своеобразная форма обратной связи, позволяю­щая устанавливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления параметры функционирования системы.

Следовательно, контроль служит двум основным целям.

Во-первых, он позволяет направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посред­ством проверки фактического состояния дел, степени реально­сти осуществления принятых решений.

Во-вторых, он дает возможность совершенствования дея­тельности путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.

Контроль обладает особой целенаправленностью, которая находит отражение в решаемых с его помощью управленче­ских задачах. Ими являются: неуклонное соблюдение норм Конституции РФ и исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных ор­ганов и иных объектов управления; своевременное и качествен­ное выполнение управленческих решений; повышение испол­нительской дисциплины, ответственности за порученное дело; быстрое устранение вскрытых в процессе контроля недостат­ков; оказание соответствующей помощи подчиненным аппара­там и сотрудникам, повышение деловитости и оперативности, сокращение бумажного потока, преодоление кабинетного сти­ля работы, тяги к многочисленным заседаниям и совещаниям. К числу задач контроля также относятся: выявление передо­вого опыта с внедрением его в практику, осуществление пра­вильного подбора и расстановки кадров, своевременное пре­дупреждение их от ошибок в работе.

Контроль, представляя собой сбор и обработку информации о функционировании системы или отдельных ее элементов, однако, не ограничивается фиксацией достигнутых результа­тов. Он обязательно дополняется управленческим воздействи­ем, направленным на устранение выявленных недостатков. Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем, формы и методы дифференцируются с учетом уров­ня соответствующего органа управления, предмета ведения и компетенции. Выше были подробно рассмотрены такие функ­ции государственного управления как регулирование и конт­роль, наиболее используемые в настоящее время органами го­сударственного управления и органами исполнительной влас­ти. Функций же государственного управления гораздо боль-

30

31

ше, их классификация разнообразная. Заслуживает внимание следующая классификация основных функций государствен­ного управления:

• прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления на основе полученной информации о прошлом и настоящем с уче­том всех условий и факторов влияния; например, с уче­том прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы основных направлений госу­дарственной деятельности;

• планирование-деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами управления;

• выявление и осмысливание актуальных проблем, форму­лирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных ко­личественных и качественных показателей и критериев оценки организации управленческой деятельности;

• разработка вариантов, обоснование и принятие рацио­нального решения (в правовой форме) и организация его

исполнения;

• распорядительство (руководство) и координация действий не подчиненных друг другу органов государственного уп­равления в целях улучшения их взаимодействия;

" • правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере государственного управления по предме­там ведения и в объеме компетенции;

• контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, соблюдения пра­вил и норм и принятия мер дисциплинарной ответствен­ности к виновным;

• учет наличия финансовых, кадровых, материально-тех­нических и других ресурсов;

• информационное обеспечение и информационно-анали­тическая работа;

• кадровое, материально-техническое обеспечение, финан­сирование и т. п.

Перечисленные функции являются основными для органов государственного управления и по существу характеризуют содержание их деятельности. Регулирование отношений, свя­занных с реализацией этих функций государственного управ­ления, и является объектом и предметом регулирования норм административного права. 32                                                                                            г

Функции государственного управления реализуют и дру­гие органы государственной власти; например, Государствен­ная Дума России утверждает федеральный бюджет и заслу­шивает отчет об его исполнении, утверждает на должность Председателя Правительства РФ по представлению Президента РФ и др.

Судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственными органами управления правовых актов уп­равления о законности разрешения дел об административных правонарушениях, реализуемых в судебном порядке, и др. При этом все законодательные, исполнительные и судебные орга­ны власти и органы прокуратуры осуществляют внутриорга-низационное управление (регулируемое административными нормами) своими аппаратами в целях повышения эффектив­ности осуществления своих основных (предметных) функций, закрепленных в законодательстве.

1.3. Органы исполнительной власти: понятие, признаки, правовые основы образования и принципы деятельности

Возникновение термина «исполнительная власть» за рубе­жом имеет сравнительно давнюю историю как принцип раз­деление власти и создания системы «сдержек» и «противове­сов»: то есть увеличение объема власти какого-либо государ­ственного органа или должностного лица должно быть адек­ватно увеличению объема ответственности во избежание не­контролируемых видов государственной власти. В нашей стра­не исполнительная власть законодательно впервые была зак­реплена как самостоятельная ветвь государственной власти в ст. 10, 11 и 110 Конституции РФ, принятой на референдуме •12 декабря 1993 г.

В ст. 10 утверждается: «Государственная власть в Российс кой Федерации осуществляется на основе разделения на зако­нодательную, исполнительную и судебную. Органы законода­тельной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» В этой статье следовало бы указать, что самостоятельность вышеназванных ветвей единой государственной власти каса­ется только предметов ведения и объема полномочий, что не очень четко записано далее в п. 2 ст. 11, где сказано, что «раз граничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации...» осуществляется Конституцией

2-Административнос  право

33

РФ (в главе 5 — законодательная власть, главе 6 — исполни­тельная власть, главе - 7 судебная власть), а разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется еще, кроме Конституции РФ, Федеративными и иными договорами.

Следовательно, правовые основы образования и организа­ция деятельности органов исполнительной власти закреплены нормами ст. 10 и 11 Конституции РФ как самостоятельной государственной власти, предмет ведения и полномочия кото­рой закреплены в главе 6 Конституции РФ и в ФКЗ «О Прави­тельстве РФ».

Первый признак органа исполнительной власти РФ состо­ит в том, что его высшим звеном (подсистемой) является Пра­вительство РФ, коллегиальный орган, осуществляющий свои ¹     исполнительно-распорядительные функции, в основном, в фор­ме коллегиального принятия постановлений Правительства РФ, которые являются нормативно-правовыми актами по предме­там ведения и в объеме компетенции Правительства РФ и обя-!   зательны для исполнения на всей территории Российской Фе­дерации. Аналогично правительства и администрации осуще­ствляют свою деятельность на уровне субъектов РФ.

При этом, в ст. 113 также отмечен и принцип единонача­лия в определении основных направлений деятельности Пра­вительства РФ как высшего исполнительного органа государ­ственной власти, определяемых Председателем Правительства РФ; он также организует работу Правительства РФ (ст. 113). Однако способы и пути решения проблем по определенным направлениям принимаются коллегиально в форме норма­тивных постановлений Правительства РФ. Аналогично в це­лом реализуется принцип единоначалия и коллегиальности в государственном управлении и органами исполнительной вла­сти субъектов РФ.

Второй признак органов исполнительной власти, касается предмета ведения, его границ и порядка принятия админист­ративно-правовых актов. В одном случае они принимаются на основании Конституции РФ, федеральных законов, норматив­ных указов Президента РФ (касается системы федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с п. 2, ст. 77 и п. 1,2, ст. 115 Конституции РФ по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ).

В другом случае органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения субъекта РФ в соответствии с ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной вла-

сти и принимают свои решения на основании норм конститу­ций республик в составе России и норм Уставов субъектов РФ, а также иных законов субъектов РФ. При этом, в соответствии п. 6, ст. 76 Конституции РФ, если существуют противоречия (правовая коллизия) между федеральным законом и законом субъекта РФ, то вне пределов ведения РФ (п. 4. ст. 76) дей­ствует нормативно-правовой акт субъекта РФ, что также не способствует укреплению целостности функционирования сис­темы исполнительной власти РФ.

Третий признак касается федеральных органов исполни­тельной власти. Их решения (акты управления) всегда прини­маются на основании законов и указов Президента РФ, то есть являются не только подзаконными актами в сфере управле­ния, но по иерархии актов управления они не должны проти­воречить нормативным указам Президента РФ, которые явля­ются высшими подзаконными актами управления, в случае их противоречия указу, он отменяет эти акты федеральных орга­нов исполнительной власти, исключение составляют решения (акты управления) органов исполнительной власти субъектов РФ. Он своим указом только приостанавливает действие этих решений (актов) в случае противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 2, ст. 85 Конститу­ции РФ). То есть действия актов органов исполнительной вла­сти субъектов РФ не могут быть приостановлены, если они противоречат указу Президента РФ. Здесь даже не оговарива­ется условие ст. 73, когда субъекты РФ обладают всей полно­той государственной власти. Это также является признаком, ослабляющим целостность системы исполнительной власти РФ.

Четвертый признак органов исполнительной власти отра­жен в п. 1 ст. 11 << Государственную власть в Российской Феде­рации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ (исполнительная власть - выделено автором Б.Ч.) и суды РФ», то есть к перечисленным в ст. 10 органам государственной вла­сти дополняется и Президент РФ как глава государства (п. 1 ст. 80 Конституции РФ).

Президент РФ как глава государства обеспечивает согла­сованное функционирование и взаимодействие органов го­сударственной власти (выделено автором - Б.Ч.). Не являясь по Конституции РФ высшим должностным лицом государствен­ных органов исполнительной власти, он не только реализует

34

2-2

35

огромный объем функций органов исполнительной власти (см. Глава 4), что вступает в правовую коллизию с высшей по зна­чению ст. 10 Конституции РФ (см. ст. 16). Актуальный вопрос разграничения компетенции ФКЗ «О Правительстве РФ», при­нятый 17 декабря 1997 г. был практически решен, но приня­тая одновременно обеими палатами Федерального Собрания РФ 31 декабря 1997 г. поправка у ФКЗ проблему разграничения полномочий Президента РФ и Правительства РФ сделала опять наиболее острой, что также ослабляет самостоятельность и це­лостность системы исполнительной власти в РФ.

Пятый признак касается единства системы органов испол­нительной системы по предметам ведения и в объеме компе­тенции. К решениям органов власти (в том числе и к решени­ям исполнительной власти-правительства РФ), принятым им по предметам ведения и в объеме полномочий Президент РФ в соответствии с (п. 2. ст. 80, п. 1. ст. 85) может использовать согласительные процедуры (выделено-автором Б.Ч. ) для разрешения разногласий между органами государственной вла­сти РФ и в случае недостижения согласованного решения пе­редать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Однако Президент РФ, руководствуясь п. 3. ст. 115, от­меняет Постановления и распоряжения Правительства РФ, что вступает в правовую коллизию ст. 10. При этом в соответствии с п. 2 ст. 85 Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным за­конам, международным обязательствам РФ или нарушения прав человека и гражданина до решения этого вопроса соответству­ющим судом.

В соответствии с п. 2 ст. 77 по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ образова­на единая система исполнительной власти РФ, однако уп­равляющая подсистема (субъект управления) подчинена непо­средственно Президенту РФ, так как он назначает Председате­ля Правительства РФ, его заместителей и министров, но, глав­ное, отменяет Постановления Правительства РФ и решает дру­гие вопросы, а по отношению к управляемой подсистеме ис­полнительной власти субъектов РФ, их решения Президент РФ (п. 2 ст. 85) может только приостанавливать до решения этого вопроса соответствующим судом. То есть в результате этого ставится под сомнение само единство системы исполни­тельной власти.

Шестой признак органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти включает три подсистемы.

36

2-4

Управляющая подсистема (высший орган исполнительный вла­сти) — правительство РФ как коллегиальный орган (субъект управления). Управляемая подсистема ФОИВ России и одно­временно управляющая своими одноименными органами на уровне субъектов РФ и территориальными органами исполни­тельной власти, реализующими некоторые функции исполни­тельной власти. Третий уровень подсистемы правительства и администрации субъектов РФ, является управляемой подсис­темой по предметам ведения РФ и совместному ведению РФ и субъектов РФ (в некоторых субъектах РФ функции исполни­тельной власти осуществляет президент как глава исполни­тельной власти), что также усложняет осуществление един­ства и целостности системы исполнительной власти РФ.

Исходя из содержания перечисленных выше признаков ор­ганов исполнительной власти, необходима разработка и при­нятие федерального закона «О целостной системе органов ис­полнительной власти РФ», пока же действует указ Президен­та РФ, принятый от 14 августа 1996 г., который не отвечает требованиям единства и целостности системы исполнительной власти РФ, так как регламентирует деятельность только ФОИВ, а не всей системы исполнительной власти РФ.

При этом в соответствии с пунктом г) ст. 71 «установление системы федеральных органов исполнительной власти» нахо­дится в ведении Российской Федерации, а в соответствии п. 1 ст. 76 по предметам ведения РФ принимаются ФКЗ и ФЗ, име­ющие прямое действие на всей территории РФ.

В случае принятия федерального закона «О целостной сис­теме органов исполнительной власти в РФ», в соответствии с пунктом г), ст. 71 и п. 1, ст. 76 Конституции РФ уже можно не только говорить о единой системе исполнительной власти, но и на практике укреплять исполнительную вертикаль, что по­ложительно скажется на эффективности деятельности всей системы исполнительной власти и укреплении вертикали вла­сти в РФ, что, по существу, и делается в настоящее время, только пока усилиями института полномочных представите­лей Президента РФ в Федеральных округах, что далеко не до­статочно.

Кроме этого, в принятом указе Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «Структура федеральных органов исполнитель­ной власти» юридически некорректно первым пунктом стоит Правительство РФ, когда согласно ст. 10, 11 и 110 Правитель­ство РФ является органом исполнительной власти РФ и не должно входить в структуру федеральных органов исполни­тельной власти.

37

Реализуя исполнительную власть, Правительство РФ осу­ществляет большой объем распорядительных функций, при­нимая постановления и распоряжения по предметам ведения и в объеме компетенции, которые обязательны для исполне­ния федеральными органами власти, органами исполнитель­ной власти субъектов РФ; за исключением ст. 73 и п. 4. ст. 76 исполнительная власть субъектов РФ осуществляет собствен­ное правовое регулирование, а в соответствии с п. 6 ст. 76 в случае противоречия, между федеральным законом и законом субъекта РФ, действует закон субъекта РФ. А так как ст. 73 имеет расширительное толкование, то есть то, что не указано в ст. 71 и 72 относится к исключительному ведению государ­ственной власти субъекта РФ, то это в конечном итоге услож­няет реализацию принципа единства органов исполнительной власти как целостной системы в реализации функций государ­ственной власти.

О большом объеме осуществления исполнительных функ­ций Президента РФ можно судить по многим статьям Консти­туции РФ. Председатель Правительства РФ назначается Пре­зидентом РФ, последний утверждает по предложению Предсе­дателя Правительства РФ структуру федеральных органов вла­сти, заместителей Председателя Правительства РФ и федераль­ных министров (ст. 111-112), определяет основные направле­ния деятельности Правительства РФ и организует его работу, при этом не являясь высшим должностным лицом исполни­тельной власти, как в предыдущей Конституции РФ. На осно­вании и во исполнение Конституции РФ, федеральных зако­нов, нормативных указов Президента РФ, Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их ис­полнение.

Смешивание предметов ведения и полномочий Правитель­ства РФ как самостоятельной ветви государственной власти с предметом ведения и полномочиями федеральных органов ис­полнительной власти не способствует упорядочиванию деятель­ности, приведению в состояние целостного единства всей сис­темы исполнительной власти в России.

К федеральным органам исполнительной власти согласно указу Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 (в текущей ред. указов Президента РФ от 11 марта 2003 г.) относятся:

1) Федеральные министерства;

2) Государственные комитеты;

3) Федеральные комиссии России;

4)  Федеральные службы России;

38

5) Российские агентства;

6) Федеральные надзоры России;

7) Иные федеральные органы исполнительной власти:

а) Главное управление специальных программ Президен-

та РФ;

б)  Государственная техническая комиссия при Прези­денте РФ;

в) Управление делами Президента РФ;

г) Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству

с иностранными государствами;

д) Комитет РФ по финансовому мониторингу.

Особая роль исполнительной власти заключается в том, что в распоряжении ее субъектов находятся все наиболее суще­ственные атрибуты государственной власти (например, финан­сы, средства коммуникации, армия, внутренние войска, мили­ция, службы внутренней и внешней безопасности и т. п. ).

Исполнительная власть по своей природе не тождествен­на административной власти, так как административная власть — это, прежде всего, реализация внесудебного, то есть административного принуждения.

Особое значение в осуществлении функций исполнитель­ной власти отводится конституционным принципам организа­ции деятельности исполнительной власти.

К конституционным следует отнести такие принципы: народовластие, социальная справедливость, демократизм, вер­ховенство закона, разграничения предметов ведения, функ­циональная самостоятельность ветвей власти, законность, при­оритет прав человека и гражданина, легитимность, гласность, централизация и децентрализация, федерализм и объектив­ный учет национальных интересов больших и малых наро­дов.

Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конститу­ции РФ, означает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, он реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти и органы местного само­управления. Контроль за деятельностью органов исполнитель­ной власти должен осуществляться как со стороны органов представительной и судебной властей, так и непосредственно народом. При этом используются различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц. Сле­дует оценивать, в какой мере реализуется воля народа в при­нимаемых законах. Если они реально выражают волю боль-

39

шинства народа, то федеральные законы являются правовой формой народовластия.

Принцип социальной справедливости (ст. 2, 7 Конститу­ции РФ) закреплен в социальной политике государства, кото­рая направлена на создание условий, обеспечивающих достой­ную жизнь и свободное развитие человека. Однако эта наибо­лее актуальная функция государства пока остается наиболее трудноразрешимой в обозримом будущем. В деятельности ор­ганов исполнительной власти конституционное право граждан на социально-экономическую защиту, защиту от посягательств на их жизнь, здоровье, собственность, права, свободы и закон­ные интересы корреспондируется с обязанностью уполномо­ченных на то органов, должностных лиц рассмотреть обраще­ние и принять по нему необходимое решение. Пока же оклад Президента РФ — 100 тыс. руб., министров и депутатов ГД России — 50 тыс. руб., а МРОТ гарантированный государством с 2002 г. — 450 руб., даже декларировать в законе осуществле­ние социальной политики государства, мягко говоря, преж­девременно.

Принцип демократизма отражен в ст. 1, 3, 12, 31, 32 и др. Конституции РФ. Реализация этого принципа демократизма осуществляется в двух основных формах: непосредственная — в референдумах, свободных выборах, собраниях, конференци­ях, сходах граждан, подачах петиций (коллективные обраще­ния граждан по совершенствованию законодательства) и др.; представительная — через выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принцип верховенства закона (ст. 4, 15 Конституции РФ) означает иерархическую правовую систему в соответ­ствии с юридической значимостью нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает основной закон государства — Конституция РФ. Все нормативно-правовые акты должны приниматься на основании и во исполнение основного закона.

Принцип разграничения предметов ведения, функцио­нальной самостоятельности ветвей государственной власти, ее баланса закреплен в ст. 10 и 11 Конституции РФ.

Принцип разграничения предметов ведения и полномо­чий (ст. 71, 72, 73 Конституции РФ) проявляется также и в том, что акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ не должны быть противоречивы. Осуществляя свои полномочия, федеральные органы исполнительной власти создают свои территориальные

40

структуры и назначают соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации передают им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъек­тов Федерации также передают им часть своих полномочий.

Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ), в отличие от верховенства закона означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуп­равления, должностные лица, граждане и их объединения рав­ны перед законом и обязаны его соблюдать.

Принцип приоритета прав человека и гражданина (ст. 2,18 Конституции РФ) в законодательстве и, особенно, в адми­нистративной практике наиболее актуален. Для правового го­сударства должно быть характерно то, что права личности яв­ляются высшей ценностью, а все государственные органы и, в первую очередь, органы исполнительной власти, несут ответ­ственность за несоблюдение этих прав. Права человека и граж­данина должны быть реально и надежно защищены от любого злоупотребления органов государства и должностных лиц.

Принцип легитимности тесно связан с принципом демок­ратизма, то есть оказания доверия и поддержки народом орга­нов государственной власти и органов местного самоуправле­ния в соответствии со ст. 32, 33, 130, 131 Конституции РФ. Без осуществления этого принципа любые органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления будут функци­онировать неэффективно, решая преимущественно задачи уз­кого круга лиц.

Принцип гласности (ст. 24 Конституции РФ) предполагает не только открытость информации и, прежде всего, законода­тельства, но и доступность, и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц по вопросам, затрагивающим интересы граждан. Любые нормативные правовые акты, за­трагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина, не могут применяться, если они не опубликованы офи­циально для всеобщего обозрения.

Принцип федеративного устройства Российской Федера­ции (ст. 1, 5 Конституции РФ) предполагает государственную целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ.

41

Принцип сочетания централизации и децентрализации.

Необходимость централизации вытекает из единства данной системы, когда объем функций и полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством (ст. 71-73 Конституции РФ).

Принцип централизации в настоящее время имеет боль­шое созидательное значение, ибо в нашем многонациональном государстве система органов исполнительной власти, закреп­ленная Конституцией РФ, законами и указами Президента РФ, является важнейшей гарантией против участившихся явлений сепаратизма.

Принцип децентрализации касается предметов ведения и полномочий субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), а также комплекса вопросов местного самоуправления в реше­нии своих задач экономического и социально-культурного ха­рактера.

Принцип объективного учета национальных особеннос­тей (ст. 17,19 Конституции) в деятельности органов исполни­тельной власти и государственного управлении в России в на­стоящее время является одним из наиболее актуальных. Мно­гочисленные межнациональные конфликты требуют вниматель­ного изучения этого принципа и учета при организации дея­тельности органов исполнительной власти. К сожалению, объем административной правосубъектности зависит не только от социального положения человека, но и от его национальности, что вступает в противоречие с конституционным принципом равноправия (часть 3 ст. 5 и часть 2.ст. 19), а ст. 69, пункт в) ст. 71 и пункт б) ст. 72 Конституции России вступают в право­вую коллизию с этим конституционным принципом, а соглас­но части 2 ст. 16 «Никакие другие положения настоящей Кон­ституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации».

Вопросы для самоподготовки и контроля

1. Понятие управления, выработанное наукой кибернетикой.

2.  Понятие системы управления, ее признаки, системный признак, системный подход, системный анализ в управлении.

3. Понятие проблемы, ее актуальности, цели, задачи и функции.

4.  Понятие принципа, организационные принципы управления

5.  Понятие термина «организации» управления.

6.  Понятие социального управления, его содержание, признаки и виды.

42

7.  Понятие государственного управления, его признаки, правовые основы, содержание деятельности.

8.  Классификация органов государственного управления, общие функции государственного управления.

9.  Стадии управленческого цикла, их характеристика.

10.  Функциональная и организационная структура системы госу­дарственного управления.

11.  Органы исполнительной власти, понятие и основные признаки.

12.  Конституционные принципы организации деятельности испол­нительной власти.

13.  Система органов исполнительной власти.

14.  Структура федеральных органов исполнительной власти.

Будьте внимательны к своим мыслям, они на­чало поступков.

Чевист

Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА, КАК НАУКА И КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

2.1. Понятие, предмет, метод и система отрасли административного права, его источники, соотношение с другими отраслями права

Административное право является одной из основных пуб­личных отраслей права и предназначено, прежде всего, для регулирования специфических (управленческих) общественных отношений в сфере деятельности органов исполнительной вла­сти, государственного управления и администрации органов местного самоуправления.

Административно-правовые нормы регулируют также уп­равленческие отношения в процессе деятельности иных форм осуществления государственной власти (законодательной, су­дебной), их обслуживающих аппаратов, в сфере деятельности института президентства и обслуживающих его структур, а также в аппаратах прокуратуры, государственного контроля, военного управления, аппаратах ЦИК РФ, Счетной палаты и иных государственных органах, а также управленческие отно­шения, возникающие в сфере негосударственного управления,

43

например, в связи с осуществлением общественными объеди­нениями некоторых функций государственного управления (ДНД, товарищеские суды, комиссии по делам несовершенно­летних и защите их прав и др.).

Административное право как отрасль — это совокупность юридических норм и правил, регулирующих поведение субъек­тов права в процессе осуществления ими управленческих от­ношений в сфере деятельности органов исполнительной влас­ти, государственного управления, администраций органов МСУ и отношения управленческого характера, возникающие при реализации других форм государственной деятельности: зако­нодательной, института президентуры, судебной, прокурор-ской и др.

Административное право как понятийная категория озна­чает, прежде всего, государственно-управленческое право, пуб-личную отрасль права, так как объектом регулирования его норм и правил являются управленческие отношения, склады­вающиеся, в основном, в сфере деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления и другие управ-ленческие отношения, в которых властным субъектом управ­ления с одной стороны всегда выступает государственный орган исполнительной власти, государственный орган управления, их должностное лицо или законодательно уполномоченный общественный орган (ДНД, товарищеские суды, различные административные комиссии органов местного самоуправле­ния).

Инициативной стороной в административно-правовых от­ношениях, как правило, выступает субъект управления, обла­дающий государственно-властными полномочиями по отноше­нию к объекту управления, обладающему правомочиями, то есть правом требовать соблюдения, исполнения и защиты сво­их прав, свобод и законных интересов (т.е. реализация кон­ституционного принципа «что не запрещено, то разрешено»). Следует отметить, что термин «защита охраняемых законом интересов» уже по объему нежели «защита законных интере­сов».

По своей сущности административное право как регулятор общественных отношений в целом не отличается от других отраслей права. Каждая отрасль права имеет свой предмет ре­гулирования, под которым в целом понимаются конкретные однородные общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизнедеятельности человека, а метод воздей­ствия на эти отношения может быть заимствован у другой от-

44

расли права. Например, административные методы воздействия используются другими отраслями права: финансовой, таможен­ной, налоговой, муниципальной, земельной и др.

Административное право как отрасль права - это сово­купность норм, правил поведения установленных или санк­ционированных государством, его уполномоченными органа­ми, должностными лицами, обеспеченных мерами государ­ственного принуждения в целях регулирования управленчес­ких отношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, адми­нистраций органов МСУ, а также в деятельности иных госу­дарственных органов власти и их аппаратов, в деятельности негосударственных организаций, уполномоченных в законном порядке осуществлять управленческие функции. То есть в сферу административно-правового регулирования включен од­нородный круг управленческих общественных отношений, воз­никающий в процессе практической, повседневной реализа­ции функций и задач жизнеобеспечения личности, государ­ства и общества в целом органами исполнительной власти, государственного управления и администрациями органов МСУ.

Предметом отрасли административного права принято счи­тать управленческие общественные отношения, возникающие в процессе реализации государственно-властных функций и задач для достижения целей административно-правового регу­лирования органами исполнительной власти, государственно­го управления, администрациями органов МСУ и их уполно­моченными должностными лицами. Следует сразу отметить, что предмет и объект отрасли права и учебной дисциплины по содержанию — это управленческие отношения, только объект как управленческие отношения расположен по окружности предмета, то есть, по существу, предметы различных отраслей и дисциплин взаимосвязаны между собой через свои объекты.

Кроме этого, нормами административного права охраня­ются общественные отношения, регулируемые другими от­раслями права, например, земельного, горного, водного, фи­нансового, таможенного, налогового, муниципального, жи­лищного и др.

Объектом административно-правового регулирования явля­ется широкий круг общественных отношений, складывающийся в сфере осуществления функций и задач органов исполнитель­ной власти, государственного управления, деятельности адми­нистраций органов МСУ, других органов государственной вла-

45

сти (законодательной, судебной), их аппаратах, иных государ­ственных органов, а также санкционированных государством видов деятельности, реализуемых негосударственными орга­нами (ДНД, товарищеские суды, профсоюзы, различные адми­нистративные комиссии при органах МСУ). Следовательно, объект административного права шире его предмета и являет­ся как бы «пограничным» рубежом и средством взаимодей­ствия с другими отраслями права.

Объектом административного права являются также адми­нистративно-процедурные и другие организационно-правовые отношения в сфере деятельности аппаратов исполнительной власти, государственного управления, а также внутриоргани-зационные управленческие отношения в аппаратах, обслужи­вающих институт президентуры, органы законодательной вла­сти, суда, прокуратуры, Счетной палаты, Центральной изби­рательной комиссии и др.

Здесь работает такой принцип: если сильно сужать предмет отрасли права, то сама отрасль обедняется, многое теряет; если расширять границы предмета до границ объекта, то можно утратить самостоятельность предмета самой отрасли права, так как она смыкается с предметами других отраслей права.

Административный метод — это властный метод, осуще­ствляемый от имени государства; в нашем случае он осуществ­ляется органами исполнительной власти, государственного управления, администрациями органов МСУ их уполномочен­ными должностными лицами; гарантируется и обеспечивается его реализация государственными мерами убеждения и при­нуждения. В определенных случаях законодательством этот властный метод может делегироваться иным, не государствен­ным, органам, на основании и в порядке, определенном зако­ном (например, члены ДНД могут доставлять правонарушите­лей в штаб ДНД или общественный пункт охраны правопоряд­ка для составления административного протокола).

Кроме административного (властного) метода в админист­ративном праве широко используются методы административ­но-договорные, например, заключение контракта о прохожде­нии военной службы или иной специализированной службы в государственных органах. Во время заключения администра­тивного договора действует принцип равноправия сторон, ког­да же договор о контрактной службе подписан сторонами, то в действие вступает метод властиподчинения (приказ начальни­ка обязателен для исполнения подчиненным). Однако есть ис­ключение, когда заключается равноправный административ-

46

ный договор между органами исполнительной власти субъек­тов РФ или между органом исполнительной власти субъекта РФ и Федеральным органом исполнительной власти. Здесь ре­ализуется характер равенства сторон, участников администра­тивно-правовых отношений. В органах исполнительной влас­ти, государственного управления могут возникать горизонталь­ные управленческие отношения (согласования, коллегиально­го обсуждения, использование компромиссов при выработке и принятии управленческих решений и др.). В административ­ном праве используются и методы стимулирования управлен­ческой деятельности, различные поощрения (моральные и ма­териальные), налоговые льготы и др. Значительно реже ис­пользуются методы административного принуждения, так как это дорогостоящие методы и не всегда эффективны. Методы государственного управления и регулирования в новых эконо­мических условиях претерпевают серьезные изменения в соот­ветствии с условиями и действиями факторов внешней среды, уровня правосознания граждан и должностных лиц государ­ства, как субъектов административно-правовых отношений.

Система отрасли административного права — это сово­купность норм, правил административного права, взаимосвя­занных и взаимозависимых и образующих специфическое ин­формационно-правовое единство, обеспечивающее эффективное правовое регулирование управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной деятельности, государ­ственного управления, администраций органов МСУ, а также отношения в сфере управленческой деятельности, осуществ­ляемой другими органами государственной власти и их обслу­живающими аппаратами и иными уполномоченными законом субъектами административного права.

Отрасль административного права имеет тесную взаимо­связь со всеми другими отраслями права, но при этом обла­дает специфическими признаками, обусловленными своим пред­метом регулирования, методом воздействия, источниками права и иными признаками.

Наиболее тесная связь административного права с кон­ституционным правом, которое определяет принципы орга­низации и деятельности всех других отраслей права. Консти­туционное право и его нормы регулируют основные обществен­ные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, организации видов государственной власти, ее осу­ществления на основе ее разделения на законодательную, ис­полнительную и судебную, взаимоотношения личности, обще-

47

ства и государства. Конституционное право регламентирует порядок образования и организацию деятельности органов ис­полнительной власти РФ.

Имеется тесная связь с наукой государственного и муни­ципального управления, так как административно-правовы­ми нормами регламентируются и охраняются управленческие отношения, возникающие в сфере реализации государствен­ных функций и задач, а также закрепляется правовой статус органов государственного управления и администраций орга­нов МСУ

Тесная связь административного права с муниципаль­ным правом, так как в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему ор­ганов государственной власти. Деятельность органов местного самоуправления может быть объектом административного права в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, если они наделя­ются законом отдельными государственными полномочиями. При органах МСУ существуют множество различных админи­стративных комиссий, уполномоченных рассматривать и раз­решать дела об административных правонарушениях и нала­гать административные наказания на виновных.

Тесная связь с дисциплиной правоохранительные орга­ны, так многие органы исполнительной власти, государствен­ного управления осуществляют в качестве своих основных (предметных) функций правоохранительные, статус правоох­ранительных органов определен административными норма­ми, правоохранительная деятельность также регламентирова­на в основном административно-правовыми нормами. Право­охранительные органы, должностные лица осуществляют свои функции и задачи, используют административно-юрисдикци-онные полномочия. Прокурорский надзор за соблюдением Кон­ституции РФ и исполнения законов в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, осуще­ствление судебного контроля за действиями и решениями ор­ганов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц также осуществляется на основе и в по­рядке, определяемыми административно-процессуальными нор­мами.

Тесная связь с финансовым, налоговым и таможенным правом. Административное право определяет компетенцию этих органов, регулирует организацию их деятельности, а так­же регламентирует административно-процессуальный порядок рассмотрения дел и привлечение к административной ответ-

48

ственности правонарушителей в этих отраслях права. Здесь роль норм административного права является правоохранитель­ной.

Имеется связь с земельным правом, нормы которого регу­лируют отношения между землепользователями и государством. Вместе с тем, органы исполнительной власти сдают земельные участки в аренду, производят их изъятие, контролируют их рациональное использование. Эти отношения регулируются нормами административного и земельного права. Охрана этих отношений также осуществляется нормами административно­го права.

С трудовым правом также имеется связь в сфере регули­рования нормами административного права служебных обя­занностей и прав должностных лиц, прохождение специаль­ной государственной службы (оборона, внутренние дела, служба безопасности и др.).

Связь с гражданским правом по вопросам регулирования имущественных отношений со стороны органов исполнитель­ной власти, органов государственного управления, их должно­стных лиц осуществляется также методом власти-подчинения. Например, распоряжением органа исполнительной власти пе­редается имущество и оборудование от одной государственной организации другой — муниципальной.

Связь с уголовным правом осуществляется по мере квали­фикации состава административного правонарушения, по сте­пени общественной опасности деяние, если не предусмотрена уголовная ответственность, то в течение двух месяцев решает­ся вопрос о привлечении правонарушителя к административ­ному наказанию. Границы между административным проступ­ком и преступлением иногда очень трудно различимы.

Также связь административного права имеется с уголов­но-процессуальным, гражданско-процессуальным и судеб­ным законодательством. Основное отличие использования фун­кций административной власти (вне судебной) органами ис­полнительными власти, государственного управления и их дол­жностными лицами (юрисдикционных полномочий) по рассмот­рению и разрешению управленческих споров и дел об админи­стративных правонарушениях.

Однако судьи при рассмотрении административных дел, как и прокуроры, руководствуются административно-процессуаль­ными нормами.

Имеется связь с такими отраслями права как: воздуш­ным, морским, лесным, природоохранным, горньщ, тамо-

49

женным и др. отраслями. Отношения в них регламентируют­ся различными отраслями права, в том числе и нормами адми­нистративного права, которые осуществляют правоохранитель­ные функции.

2.2. Предмет, метод, методология

и задачи науки административного права

Определение и обоснование предмета науки административ­ного права в настоящее время является наиболее актуальной проблемой, так как в государстве в последнее десятилетие про­водятся радикальные политические, социальные, экономичес­кие, правовые и организационные реформы.

Административная наука как одна из научных отраслей публичного права представляет собой систему теоретических взглядов, представлений и положений об отрасли администра­тивного права, предмете и методе его регулирования. Прежде чем перейти к рассмотрению этого вопроса следует уточнить понятие терминов «наука» и «теория».

Наука — это сфера человеческой деятельности, назначени­ем которой является выработка и теоретическая систематиза­ция объективных знаний о реальной действительности.

В нашем случае речь идет о выработке и систематизации объективных знаний о реальных процессах, происходящих в области управленческих отношений в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и их уполномоченных должностных лиц.

Теория — это система научных знаний о внутренней приро­де явлений. То есть с помощью науки как особого вида челове­ческой деятельности не только получают объективные знания о сущности исследуемых явлений, но и теоретически система­тизируют эти знания в соответствии с внутренней природой этих явлений. Роль же теории сводится к теоретической систе­матизации объективных знаний о реальных процессах в уп­равленческих отношениях с целью их упорядоченности, со­гласованности и оптимизации.

Административная наука, как одна из научных отраслей права, вырабатывает и теоретически систематизирует объек­тивные знания, идеи, взгляды, понятия, представления и по­ложения об отрасли административного права, ее предмете и методе его регулирования, ее правотворческой и правоприме­нительной практике, осуществляемой органами исполнитель-

50

ной власти, государственного управления, администрациями органов МСУ и их уполномоченными должностными лицами.

Предмет (что исследуется) и объект (на что направлено исследование) науки административного права существенно отличается от предмета (объекта) отрасли права и учебной дис­циплины, где существует только различие предмета и объекта в объеме управленческих отношений.

Предметом науки административного права является ис­следование законов, закономерностей и особенностей в управ­ленческой деятельности органов исполнительной власти, орга­нов государственного управления, администраций органов МСУ, их должностных лиц и осуществляемых при этом управлен­ческих отношений в иных сферах, эффективности админист­ративно-правовых норм, регулирующих эти отношения, пра­воприменительной практики, выявление свойств, с целью их совершенствования. Объект науки административного пра­ва (на что направлено исследование), это управленческие от­ношения, которые исследуются наукой с целью их совершен­ствования. Перед наукой ставятся задачи исследования с це­лью совершенствования административно-правового регулиро­вания управленческих отношений.

К числу основных задач исследования науки администра­тивного права следует отнести:

1)  предмет административного права в современных усло­виях становления и развития исполнительной власти, госу­дарственного управления;

2)  методы и формы правового регулирования в деятельнос­ти органов исполнительной власти, исполнительно-распоряди­тельной деятельности органов государственного управления в современных условиях;

3) правовой статус органов исполнительной власти, органов государственного управления, администраций органов МСУ, как субъектов административно-правовых отношений;

4) правовое положение физических лиц в сфере деятельно­сти органов исполнительной власти, государственного управ­ления, администрации органов МСУ;

5)  административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих, как субъектов административно-правовых отношений;

6) правовое положение негосударственных и общественных объединений как коллективных субъектов административно-правовых отношений;

51

7) административно-юрисдикционная деятельность, ее под­ведомственность в разрешении управленческих споров и рас­смотрения индивидуальных дел об административных право­нарушениях;

8) ответственность по административному праву;

9) административное правонарушение и административная ответственность;

10) административный процесс и его виды;

11) административное производство и его виды;

12) административно-правовые режимы;

13)  эффективность обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, государствен­ного управления, администраций органов МСУ и их должнос­тных лиц;

14)  административно-правовое регулирование общего, от­раслевого и межотраслевого государственного управления и его правовое регулирование;

15)  административно-правовое регулирование управленче­ских отношений в экономической, хозяйственной, промыш­ленной, аграрной сферах и областях;

16) административно-правовое регулирование государствен­ного управления в административно-политической сфере;

17)  административно-правовое регулирование управленче­ских отношений в социально-культурной сфере и др.

Все эти задачи исследуются в единстве и взаимосвязи, об­разуют целостное единство самого предмета как системы на­уки административного права.

В результате научных исследований практике предлагают­ся рекомендации и предложения по совершенствованию адми­нистративно-правового регулирования во всех отраслях и сфе­рах деятельности органов исполнительной власти, государствен­ного управления, администраций органов МСУ, а также осу­ществления административных правоохранительных функций в смежных отраслях права.

Наука административного права уделяет большое внима­ние исследованию таких административно-правовых категорий, как понятие и сущность деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления, а также выявляет объемы, соотношения понятий государственной службы и дол­жностного лица, административных наказаний и администра­тивной ответственности, содержанию административно-право­вых норм и правоотношений и многому другому.

Особым элементом предмета науки административного права является правотворческая и правоприменительная деятельность

52

органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц. Изучая практику применения адми­нистративно-правовых норм, можно оценивать их эффектив­ность, выявлять пробельность в законодательстве и дефекты в юридической технике.

Основное назначение науки административного права — на основе исследований предлагать методы и средства совершен­ствования системы деятельности органов исполнительной вла­сти, государственного управления, органов МСУ в их повсед­невной, регулярной и непрерывной организации управления во всех жизненно важных областях и сферах государства и общества.

Наука административного права также разрабатывает на­учные понятия и категории, которыми она пользуется для ис­следования управленческих отношений, реализуемых органа­ми исполнительной власти, государственного управления, орга­нами МСУ, а также оказывает влияние на дальнейшее разви­тие и совершенствование деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления совершенствования механизма, методов и форм административно-правового регу­лирования.

Результатом проводимых научных исследований являются рекомендации, предложения и выводы, направленные на по­вышение эффективности управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и административно-правового регулирования иных управленческих отношений, а также совершенствование прак­тики применения норм административного права в целях ох­раны отношений, регулируемых другими отраслями права.

Теоретической основой науки административного права яв­ляются философские и социологические науки, положения тео­рии социального управления и общей теории социологии и пра­ва. Большое значение для научных исследований имеют реше­ния государственных органов власти по вопросам организации деятельности исполнительной власти, государственного управ­ления, а также правового регулирования их деятельности.

Потребности практики требуют в каждом конкретном слу­чае определять механизм исполнения законов — конкретных исполнителей, формы, методы, сроки и перечень подзаконных действий, ответственность определенных лиц, а также систе­му контроля и проверки исполнения. При этом необходимо учитывать вопросы ресурсного обеспечения законотворчества и правоприменительной практики.

53

Примером такого слабого учета правоприменительной прак­тики стали задачи научного обоснования разработки админис­тративно-правового института регулирования процесса банк­ротства предприятий и банков как объектов управленческой деятельности, ликвидации взаимных неплатежей, регулиро­вания рынка ценных бумаг, определенного регулирования цен на основные виды сырья и товаров, особенно первой необходи­мости, социальной защиты населения и др.

Посредством норм административно-правового регулирова­ния можно позитивно влиять на тенденцию сокращения эконо­мических преступлений. Например, указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 467 «О прекращении представления гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета» в неко­торой степени перекрыл возможные каналы хищений государ­ственных средств из бюджета путем коррупции, однако таких мер далеко не достаточно.

Важно при этом определить роль и пределы действия адми­нистративного права как метода регулирования тех новых от­ношений, которые складываются в негосударственном секторе экономики. Разговор здесь должен идти не об отказе от госу­дарственного регулирования этих отношений, а об изменении его форм и методов. Хотя основным методом регулирования в сфере хозяйственной деятельности становится метод согласо­вания, это не исключает применения в определенных преде­лах и метода императивных предписаний.

Теоретической основой науки административного права являются философские и социологические науки, положения теории социального управления и общей теории социологии и права. Большое значение для научных исследований имеют решения государственных органов власти по вопросам органи­зации деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления, а также по правовому регулированию их деятельности.

Большое значение для научных исследований проблем ад­министративного права имеет изучение законодательства Рос­сийской Федерации, в котором содержатся нормы и решения, регламентирующие различные вопросы функционирования де­ятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Особое значение в развитии науки административ­ного права имеет методология познания объектов и явлений реального мира, в том числе и управленческих отношений.

Методология — это учение о системе научных методов и средств познания объектов или явлений реального мира.

54

Методологической основой науки административного пра­ва являются совокупность общенаучных и частно-научных методов и средств познания, с помощью которых исследуются закономерности, законы и особенности специфических (управ­ленческих) отношений в отрасли административного права, процесса законотворчества и правоприменительной деятельно­сти, а также изучаются категории, понятия и институты са­мой науки административного права.

Для выявления сущности методологии следует усвоить по­нятия метода вообще и общенаучных и частно-научных мето­дов познания в частности.

Метод — это способ, средство, путь теоретического или прак­тического решения задач, для достижения сформулированной цели. Существуют различные методы познания и воздействия, которые изучаются другими науками, мы только перечислим их.

Общенаучные методы познания — это общие, используе­мые в различных отраслях научного знания способы, средства и пути исследования свойств, предметов и явлений, а также тенденций их изменения.

К общенаучным методам относятся: анализ, синтез, ин­дукция, дедукция, гипотеза, аналогия, обобщение, абстраги­рование, формализация, эксперимент, системный подход, сис­темный анализ, математические методы, моделирование, диа­лектический, исторический и другие методы исследования.

Частнонаучные (специальные) методы познания: анали­тическое и социологическое обследование, статистический ана­лиз, сравнительно-правовой, формально-юридический, социо­логические методы, функциональный анализ и другие.

Основная задача науки административного права — ис­следовать предмет науки с целью выработки рекомендаций и мер по созданию благоприятных условий для успешного функ­ционирования государства и, в первую очередь, деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, органов МСУ в новых условиях рыночной экономики. При­оритетной целью всей деятельности органов исполнительной власти, государственного управления становится не волевое, императивное управление народным хозяйством, а сочетание методов государственного управления и правового регулирова­ния посредством различных налоговых стимулов, согласова­ний, регистрации, лицензирования, подбора и расстановки кадров органов исполнительной власти, государственного уп­равления, осуществление контроля за деятельностью должно-

55

стных лиц, отработка механизма обеспечения законности и дисциплины.

Одной из проблем науки административного права в насто­ящее время является правильное определение места, роли и объема полномочий и компетенции федеральных органов ис­полнительной власти по отношению к органам исполнитель­ной власти субъектов РФ, субъектами государственного управ­ления в экономической и социально-культурной сферы в усло­виях рыночных отношений. Все эти проблемы не могут быть успешно разрешены без использования достижений науки ад­министративного права, как основного института публичной отрасли права, позволяющей гармонично защищать законные интересы личности, общества и государства.

Большое значение для научных исследований проблем ад­министративного права имеет законодательство Российской Федерации, в котором содержатся нормы, регламентирующие различные вопросы деятельности органов исполнительной вла­сти, органов государственного управления.

Методологической основой науки административного пра­ва являются также исторический, сравнительно-правовой, фор­мально-юридический, социологический, логический и другие методы исследования.

Наука административного права как система построена на основе внутренней взаимосвязи и взаимозависимости админи­стративно-правовых положений, принципов организации и институтов, образующих целостное информационно-правовое единство научной отрасли права. Система науки администра­тивного права по объему шире системы отрасли администра­тивного права, так как наука административного права иссле­дует не только совокупность административно-правовых норм, но и другие теоретические проблемы, связанные с теорией и практикой административно-правового регулирования.

Совершенствование научной базы административного пра­ва невозможно без изучения истории ее становления, осмыс­ливания различных концепций, ранее имевших особое звуча­ние, преемственности позитивного опыта, творческой перера­ботки устаревших положений применительно к новым соци­ально-экономическим условиям.

Российская наука административного права — одна из ос­новных отечественных правовых наук, имеющая богатые ис­следовательские традиции.

Большой вклад в разработку теоретических и теоретико-прикладных проблем административного права внесли

56

А.Б. Агапов, А.П. Алехин, А.С. Алексеев, Х.А. Андриашин, Г.В Атаманчук., Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С., Вельский, С.Ю. Данилов, Ю.А. Дмитриев, П.Т. Василенков, И.И. Вере-меенко, В.Г. Вишняков, М.И. Еропкин, Н.М.Казанцев, Г.Н. Калибаба, Ю.М. Козлов, А.Н. Козырин, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Л.А. Николаева, А.Ф.Ноздрачев, Д.М. Овсянко, И.В. Панова, Г.И. Петров, С.М. Петров, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, А.В. Прокошин, Ф.С. Разаренов, Б.В.Российский, Н.Г.Салищева, В.Е. Севрюгин, В.В. Скитович, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, Б.Б. Хангельдыев, Я.М. Ямпольская, Ц.А. Якимов, А.Ю. Якуба и ряд других ученых-административистов.

Знание достижений науки административного права и их правильное применение позволит избежать многих ошибок при решении современных задач в организации деятельности ор­ганов исполнительной власти, государственного управления и правового регулирования.

Наука российского административного права уделяла и уде­ляет значительное внимание зарубежной теории и практике государственного управления. Особое влияние на российское административное право в последнее время оказало француз­ское административное право, где субъектами юридической от­ветственности являются и юридические лица.

Чтобы успешно развивалась наука любой отрасли права, в том числе административного, требуется готовить научные кадры, владеющие современными научными методами позна­ния своего предмета, и методами воздействия, способные объек­тивно анализировать процессы, происходящие в стране, реко­мендовать научно обоснованные методы воздействия на орга­низацию управления в деятельности исполнительной власти.

Главной целью органов государственной власти и в первую очередь органов исполнительной власти в настоящее время является укрепление вертикали российской государственнос­ти. Именно этому служит правовая реформа приведения нор­мативных актов субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, что способствовало бы преодо­лению кризиса, созданию благоприятных условий для эконо­мической, политической и социальной стабилизации в госу­дарстве и обществе в целом.

Особая роль в укреплении государственности принадлежит административному праву. Среди других публичных отраслей

57

права оно имеет наибольший удельный вес. Сейчас происхо­дит огромная по масштабам нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти. Создаются новые, изменяются и дополняются действующие нормативные акты. Главная задача не в том, чтобы увеличивать массив за­конодательных актов прямого действия, а в том, чтобы лучше разрабатывать в подзаконных актах механизмы, способные эффективнее работать на цель, заложенную в законе. Необхо­димо поднять научный уровень нормотворческой деятельнос­ти в органах исполнительной власти, их основная задача — качественнее выполнять эту работу, так как это облегчит зада­чи правоприменительной практики.

Всегда следует прогнозировать потребности практики в пра­вовом регулировании, нужно точнее определять механизм ис­полнения законов, то есть конкретных исполнителей, формы, I методы и сроки их действий, ответственность должностных лиц, а также систему контроля и проверки исполнения. При этом всегда следует учитывать наличие ресурсного (финансо­вого, кадрового, экономического и иного) обеспечения законо­творчества и правоприменительной практики.

При этом следует определить роль и пределы действия административного права, как метода правового регулирова­ния управленческих отношений, которые складываются в ны­нешней рыночной экономике.

Одна из основных задач науки административного права — создавать устойчивость и упорядоченность управленческих отношений, благоприятных для оптимального функциониро­вания государства в новых рыночных отношениях, с чувстви­тельным механизмом спроса и предложений.

Приоритетной целью всей деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления становится не императивное (властное) управление народным хозяйством, а его регулирование посредством различных налоговых стиму­лов, согласований, регистрации, лицензирования, подбора и расстановки кадров органов исполнительной власти, государ­ственного управления, осуществления контроля за деятельно­стью должностных лиц, отработка механизма юридической ответственности.

Одной из основных проблем науки административного пра­ва в настоящее время является рациональное определение и закрепление правового статуса, определяющего место, роль и объем полномочий и компетенции федеральных органов ис­полнительной власти по отношению к субъектам администра-

58

тивного права в экономической и социально-культурной сфе­ре. Все эти проблемы не могут быть успешно разрешены без использования достижений науки административного права.

Наука административного права связана с другими науч­ными отраслями. Наиболее тесно она связана с наукой управ­ления, которая носит комплексный характер. Теоретические положения науки управления также служат одной из методо­логических основ теории административного права. Одновре­менно наука управления использует ряд положений науки ад­министративного права, в целях повышения уровня эффектив­ности управленческой деятельности.

Наука административного права связана со многими пра­вовыми отраслями: теорией государства и права, конституци­онным правом и историей государства и права, поскольку эти науки содержат исходные, общие для всех отраслевых юриди­ческих наук теоретические положения, их изучение предше­ствует изучению административного права.

Без изучения вопросов административно-правового регули­рования большинство проблем финансового, муниципального, земельного, экологического, таможенного и других отраслей права не могут быть всесторонне изучены и глубоко усвоены.

2.3. Административное право как учебная дисциплина

Административное право как учебная дисциплина изучает­ся в высших юридических учебных заведениях. Построение системы курса во многом зависит от профиля вуза, где изуча­ется дисциплина административного права.

Дисциплина курса «Административное право» представля­ет собой систему, которая строится исходя из учета отрасли и науки административного права. В дисциплине курса изуча­ются основные понятия, положения, институты, принципы и задачи науки административного права, а также система норм отрасли права, правоприменительная практика и эффектив­ность действия этих норм, а также основные понятия, положе­ния, термины (правовые дефиниции) позволяющие глубже изучить дисциплину.

При этом дисциплина имеет свои особенности, которые от­ражаются, прежде всего, в построении институтов системы курса. К числу ее особенностей следует отнести, прежде всего, комплексность и объемность предмета и объекта регулирова­ния управленческих отношений, без которых не может суще-

59

ствовать ни одно государство и общество, так как эта публич­ная отрасль права регламентирует отношения в сфере госу­дарственного управления и охраняет нормы других отраслей права.

Система курса «Административное право», преподаваемая в ВУЗах России, имеет своей целью расширить и углубить зна­ния слушателей о важнейших положениях, принципах и ин­ститутах науки административного права и правоприменитель­ной практики во всех сферах жизни.

Система отрасли административного права, включающая в себя две основных подсистемы Общей и Особенной части, ко­торые в свою очередь можно подразделить и на меньшие под­системы.

Общая часть включает: 1) управление, государственное уп­равление, исполнительные органы власти; 2)административ-ное право как отрасль права, научная отрасль знаний и учеб­ная дисциплина; 3) субъекты административного права; 4)фор-мы и методы осуществления деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления; 5) администра­тивное правонарушение и административная ответственность; 6)административная юрисдикция; 7)административный процесс и виды административного производства; 8) законность и дис­циплина в деятельности органов исполнительной власти, госу­дарственного управления; 9) административно-правовые режи­мы; 10) зарубежное административное право.

Особенная часть включает: 11)административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений и матери­ального производства в современных условиях; ^админист­ративно-правовое регулирование отношений в социально-куль­турной сфере; 13)административно-правовое регулирование государственного управления в административно-политической сфере; 13)административно-правовое регулирование в отрасле­вом и межотраслевом государственном управлении и другие.

Главная задача дисциплины — помочь студентам, слушате­лям и другим лицам изучить отрасль административного пра­ва, его законотворческую и правоприменительную практику, а также усвоить основные термины, категории, понятия, по­ложения и институты административного права, основные за­дачи науки, цель которых сводится к познанию объективных законов и закономерностей в управленческой деятельности с целью ее совершенствования.

Практически ни один вопрос на производстве, в быту, на отдыхе, на учебе и других сферах жизнедеятельности челове-

60

ка не обходится без случаев, когда он как субъект администра­тивного права по своему согласию или без согласия может стать субъектом (стороной) административно-правовых отношений с органами исполнительной власти, многочисленными органа­ми государственного управления, их должностными лицами, которые обязаны признавать, соблюдать и защищать права, свободы и законные интересы граждан, а в случаях соверше­ния последними административного правонарушения рассмат­ривать, разрешать дело по существу, применяя на основании закона и порядка, определяемом законом административные наказания.

Основная задача курса заключается в том, чтобы слушате­ли и студенты смогли успешно изучить основных администра­тивно-правовые понятия, термины, категории, положения и правовые институты на современном этапе развития законода­тельства, регулирующего деятельность органов исполнитель­ной власти, государственного управления. Они должны уве­ренно ориентироваться в действующем законодательстве, на­ходить необходимые административно-правовые нормы и уме­ло их применять в конкретных практических ситуациях.

Кроме того, дисциплина административного права позво­ляет усвоить основные знания о системе механизма админист­ративного правового регулирования, его основных элементах, формах и методах деятельности по реализации функций и за­дач органами исполнительной власти, государственного управ­ления, понять значение института административной юрис­дикции, знать и уметь использовать способы обеспечения за­конности и дисциплины во всех жизненных ситуациях, а так­же в процессе прохождения службы в органах исполнитель­ной власти, государственного управления.

В Общей части раскрывается смысл управления вообще, сущность, государственного управления и деятельности орга­нов исполнительной власти, показано соотношение отрасли права, науки административного права и как учебной дисцип­лины. Рассматривается понятие системы административного права, механизма административно-правового регулирования, основных его элементов (правовые акты, административно-пра­вовые отношения, юридические факты и иные элементы меха­низма правового регулирования управленческих отношений). Изучаются правовые и организационные принципы образова­ния и организации деятельности органов исполнительной дея­тельности, государственного управления, общие для всех от­раслей и сфер государственного управления. Принципы дея-

61

тельности исполнительной власти, государственного управле­ния отражают объективный характер развития управленче-ских отношений.

Принципы образуют основу деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления. Эффективность управления обеспечивается только в процессе реализации объек­тивных принципов.

Раздел «Субъекты административного права»: физические лица, органы исполнительной власти, государственного управ­ления, администрация органов местного самоуправления; го­сударственные, муниципальные и иные служащие; обществен­ные и иные негосударственные объединения — позволяет изу­чить основные институты субъектов административного права и субъектов административно-правовых отношений, усвоить существующее различие между ними. Одна из актуальных про-¹ блем этого раздела курса - устранение существующей практи­ки отчуждения целей и задач института государственных слу­жащих от целей и задач института государственной службы. В концепции реформирования системы государственной службы ¹ РФ, утвержденной Президентом РФ от 15.08.2001 г. № Пр-1496 отмечено, «что построение демократического правового федеративного государства требует создания адекватной систе­мы органов государственной власти и соответствующей ей це­лостной системы государственной службы, обеспечивающей реализацию функций государства, повышения эффективности экономики и развития гражданского общества». К сожалению, действующее законодательство недостаточно эффективно для разрешения этой проблемы. Особо нуждается в публично-пра­вовом регулировании институт государственной службы, осно­вы которого заложены в Концепции.

Совершенствование административно-правовых форм и методов органов исполнительной деятельности, государствен­ного управления также в нынешних условиях имеют острую актуальность.

С одной стороны идет необоснованно частое изменение струк­туры федеральных органов исполнительной власти, с другой — практически не решается главная проблема - научного обес­печения реализации объективных функций государства, выбо­ра адекватных современным условиям форм и методов управ­ления не только в государственной сфере деятельности, но и регулирования в негосударственной сфере.

При сужении сферы государственного управления, государ­ство должно осуществлять эффективное правовое регулирова-

62

ние всех социально-значимых сфер государственной и обще­ственной жизни. Если государственные органы от этой роли самоустранились, то регулирование будет осуществляться, но уже криминальное. Цель правового регулирования органов исполнительной власти, государственного управления — обес­печить оптимальное участие всех субъектов негосударствен­ной формы собственности в решении государственных соци­ально-экономических и социально-культурных задач всего об­щества.

Административная юрисдикция в исполнительной деятель­ности, государственном управлении занимает особое место. Основным методом в административном праве является убеж­дение, так большая часть субъектов административно-право­вых отношений соблюдают и исполняют требования норм, од­нако во многих случаях государству приходится обеспечивать выполнение административно-правовых норм и правил мето­дами государственного принуждения. Административная юрис­дикция как подведомственное и во внесудебном порядке раз­решение управленческих споров и конфликтов, а также рас­смотрение индивидуальных административных дел в рамках административного процесса в виде различных видов админи­стративных производств (по административным правонаруше­ниям, дисциплинарным проступкам, обращениям граждан, материальным искам и др.).

Административно-правовыми нормами определены виды административных правонарушений, и перечень администра­тивной мер ответственности за их совершение. Администра­тивные правонарушения могут быть рассмотрены и наложено административное наказание за их совершение, судами (судь­ей) или уполномоченными на то законом органами или долж­ностными лицами.

Административный процесс и административное производ­ство по делам об административных правонарушениях завер­шает раздел административной юрисдикции. Критерием деле­ния административного процесса на виды административных производств служит характер управленческих дел, отражаю­щих существенные свойства и особенности. Например, поря­док разрешений обращений граждан или порядок применения мер поощрения граждан за успехи в труде имеют разное по содержанию производство.

Обеспечение законности и дисциплины в сфере деятельнос­ти органов исполнительной власти, государственном управле­нии состоит в единообразном понимании и точном соблюдении

63

действующего законодательства всеми органами, должностны­ми лицами и гражданами. Сущность этого принципа состоит в том, что государство, принявшее закон, не вправе его нару­шать. Внутреннее содержание закона, его нравственное нача­ло есть не только важное качество, но его сущность. Преобла­дание интеллектуального начала или рационального над нрав­ственным содержанием нормы не сможет сформировать доста­точно высокий уровень правосознания граждан. Здесь уместно привести слова митрополита Иллариона в книге «Слово о Зако­не и Благодати»: «Холодный чужой закон не должен унижать нашу народную, данную творцом совесть, которая одна и есть благодать». Кстати, это перекликается с конституционным прин­ципом «запрета на унижающее человеческое достоинство обра­щение» (п. 2 ст. 21 Конституции РФ и в п. 2, ст. 3.1 КоАП РФ). В Особенную часть включены вопросы административно-правового регулирования в отраслях и сферах государственно­го управления. Для административно-политической сферы и межотраслевого комплекса преобладающими остаются методы государственного управления и правового регулирования уп­равленческих отношений, возникающих в процессе управле­ния, а для социально-культурной, экономической сферы наи­более предпочтительны методы административно-правового регулирования, включающие такие методы, как регистрация, лицензирование, согласование, различные виды контроля и надзора, налоговые функции, сертификация, квотирование и

ДР-

Сужение сферы государственного управления не должно отрицательно сказываться на качестве государственного регу­лирования, в том числе, и в сфере управленческих отношений, возникающих в секторе с негосударственной формой собствен­ности. Смысл управления вообще сводится к сознательному и целенаправленному воздействию на элементы социальной сис­темы, придавая ей упорядоченное, устойчивое и динамичное развитие в целях удовлетворения потребностей и творческих замыслов личности.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Понятие отрасли административного права.

2.  Понятие объекта, предмета, метода и системы отрасли админи­стративного права.

3.  Источники отрасли административного права.

4. Понятие проблемы, цели, задач, функций в осуществлении дея-

64

тельности органов исполнительной власти, государственного управления.

5.  Понятие принципа деятельности органов исполнительной влас­ти, государственного управления.

6.  Понятие функций государственного управления, их основные виды.

7.  Задачи науки административного права.

8.  Предмет, объект и система науки административного права

9.  Понятие метода, общенаучных и частнонаучных методов и их роль в познании управленческой деятельности.

10.  Методология научной отрасли административного права и ее роль в познании и совершенствовании управленческих отно­шений.

11.  Связь науки административного права с другими научными от­раслями.

12.  Административное право как учебная дисциплина.

13.  Понятие системы и структуры учебной дисциплины админист­ративного права.

14. Связь дисциплины административного права с другими юриди­ческими дисциплинами и иными дисциплинами.

То делать похвально, что подобает, а не то что дозволено.

Чевист

Глава 3. СИСТЕМА ЭЛЕМЕНТОВ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

3.1. Понятие и содержание системы элементов механизма административно-правового регулирования

Система элементов механизма административно-право­вого регулирования представляет собой совокупность элемен­тов и правовых средств, взаимосвязанных и взаимозависимых и образуемых в информационно-правовое единство в целях упо­рядочивающего воздействия и устойчивого развития управлен­ческих отношений в сфере деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления, администраций ор-

З-Административное  прав

65

ганов МСУ, уполномоченных должностных лиц и иных, регу­лируемых административными правовыми нормами управлен­ческих отношениий, возникающих в государстве и обществе. В систему основных элементов механизма административ­но-правового регулирования следует включить:

1)  нормы административного права, регламентирующие принципы организации и деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления; формирование це­лей, постановки задач; определение функций, компетенции органов исполнительной власти, государственного управления, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституци­онных и федеральных законах, указах Президента РФ, и по­становлениях Правительства РФ, а также аналогичных нор­мативных актах на уровне субъектов РФ и других норматив­ных актах, принятых полномочными органами государствен­ной власти и управления, а также администрациями органов местного самоуправления;

2)  акты толкования норм административного права, как правило, Конституционным Судом РФ, другими судебными органами, а также акты, разъясняющие практику примене­ния вышестоящих актов управления, например, приказ Ми­нюста России о разъяснения порядка регистрации норматив­но-правовых актов, принятых ФОИВ, регламентированных указом Президента РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполни­тельной власти и их государственная регистрация»;¹

3)  индивидуальные акты, например, принятие указа Пре­зидента РФ о награждении ряда должностных лиц органов государственной власти орденами и медалями;

4) акты применения норм административного права, напри­мер, рассмотрение и принятие решения о наложении админи­стративного наказания на гражданина за административное правонарушение, на основании и в порядке, предусмотренном соответствующими нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее КоАП РФ).

Акты применения в отличие от обычных индивидуальных актов, реализуют юрисдикционные (подведомственные адми­нистративно-властные, внесудебные) полномочия органа или должностного лица;

5)  административно-правовые отношения в сфере деятель­ности органов исполнительной власти, государственного уп-

¹ СЗ РФ.1997. № 33, ст. 3895. 66

3-2

равления — это, прежде всего, урегулированные нормами ад­министративного права полномочия, функции, задачи, права, обязанности и ответственность субъектов этих отношений, точ­нее правила поведение участников этих управленческих отно­шений.

К числу правовых средств механизма административно правового регулирования следует также отнести такие как:

• методическое руководство Минюста России над подраз­делениями юстиции в федеральных органах исполнитель­ной власти по подготовке проектов нормативных актов;

• укрепление контроля над органами юстиции в субъек­тах РФ (особенно в республиках в составе России);

• укрепления централизованной системы прокурорского надзора за законностью в деятельности органов испол­нительной власти (особенно в республиках в составе Рос­сии);

• обеспечения условий для формирования достаточного уровня правосознания граждан и должностных лиц.

Все эти перечисленные правовые средства играют немало­важную роль в совершенствовании механизма системы адми­нистративно-правового регулирования. Как правило, акты уп­равления должны приниматься на основании законодательства, нормативных указов Президента РФ и постановлений Прави­тельства РФ, но этого условия недостаточно.

Вторым условием является исполнение вышестоящих нор­мативно-правовых актов, то есть акты управления должны работать на цель, заложенную в законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, иными словами, про­являть инициативу во исполнение целей, сформулированных в вышеперечисленных нормативных актах.

Элементы системы механизма административно-правового регулирования в своей совокупности реализуют совершенно новые интеграционные свойства, оказывая при этом воздей­ствие на управленческие отношения в сфере деятельности ор­ганов исполнительной власти, государственного управления, нежели оказываемое воздействие каждым из этих элементов механизма в отдельности.

Отдельный элемент механизма административно-правового регулирования выполняет свою специфическую роль в регули­ровании поведения субъектов управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления. По своей сути эти элементы выступают в качестве юридических средств административно-правового

з-

67

регулирования и других специфических управленческих отно­шений, возникающих в управленческой деятельности органов законодательной и судебной власти, органов местного самоуп­равления и других негосударственных управленческих отно­шений, связанных с реализацией государственных функций.

Сам процесс административно-правового регулирования представляет собой некоторый алгоритм последовательного воздействия правовых методов и средств для достижения це­лей регулирования поведения участников управленческих от­ношений в сфере деятельности органов исполнительной влас­ти, государственного управления.

Актуальным правовым средством в системе механизма ад­министративно-правового регулирования следует считать при­нятый указ Президента РФ «Об утверждении Правил подготов­ки нормативных правовых актов федеральными органами ис­полнительной власти и их государственная регистрация». По­ели анализа практики нормотворчества федеральных органов исполнительной власти был принят 14 июля 1999 г. приказ Минюста России №217 «Об утверждении Разъяснений о приме­нении «Правил подготовки нормативных правовых актов феде­ральными органами исполнительной власти и их государствен­ной регистрации». Как было указано выше, это является при­мером официального разъяснения целей и задач вышестоящего акта управления.

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти (далее ФОИВ) издаются на основе и во испол­нение федеральных законов, указов и распоряжений Прези­дента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по собственной инициативе ФОИВ в пределах своей компетенции. Нормативно-правовые акты издаются ФОИВ в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инст­рукций и положений. Не могут быть нормативно-правовые акты в виде писем и телеграмм. Структурные подразделения и тер­риториальные органы ФОИВ не вправе издавать нормативно-правовые акты. Нормативно-правовые акты могут быть изда­ны совместно несколькими ФОИВ или одним при согласова­нии с другими. Визы согласований проставляются уполномо­ченными должностными лицами на обороте подлинника вни­зу последнего листа текста документа.

Подготовленный нормативно-правовой акт ФОИВ должен иметь следующие реквизиты:

• наименование органа, его издавшего;

• наименование вида акта и его название;

68

3-4

• дата утверждения и его номер;

• наименование должности и ФИО подписавшего акт лица. Регистрации подлежат все нормативно-правовые акты, зат­рагивающие права, свободы и обязанности человека и гражда­нина или имеющие межведомственный характер, кроме сведе­ний, представляющих государственную и конфеденциальную тайну. Регистрация в Минюсте РФ включает следующие опе­рации:

• принятие решения о необходимости государственной ре­гистрации;

• присвоение регистрационного номера;

• занесение в Государственный реестр нормативно-право­вых актов ФОИВ.

Через 5 дней со дня утверждения 4 экз. (подлинник и 3 копии) поступают в Минюст России.

К нормативно-правовому акту прилагается:

• основание его издания;

• сведения об остальных актах по этому вопросу и сроки приведения их в соответствие с принятым;

• визы согласования с заинтересованными ФОИВ;

• виза руководителя юридической службы ФОИВ, издав­шего акт.

В результате анализа срок государственной регистрации нор­мативно-правовых актов в Минюсте РФ 15 дней, он может быть продлен не более чем на 10 дней. В течение суток после госу­дарственной регистрации подлинник нормативно-правового акта с присвоенным номером регистрации направляется Ми­нюстом России в ФОИВ, его приславший. Копия направляется в «Российские вести и издательство «Юридическая литерату­ра» для опубликования в течение 10 дней, если не указан дру­гой срок вступления в силу.

Целям более успешной реализации этих правовых средств административно-правового регулирования служит также при­нятый указ Президента РФ от 2 мая 1966 г. «О мерах по раз­витию органов юстиции Российской Федерации». В связи с этим указом Министр юстиции впервые воспользовался своим правом вносить представления Президенту РФ о привлечении к ответственности должностных лиц по фактам неисполнения или ненадлежащего исполнения Конституции РФ, федераль­ных законов, указов и распоряжений Президента РФ, поста­новлений и распоряжений Правительства РФ.

Налажена правовая экспертиза нормативно-правовых ак­тов, принятых субъектов федерации, на акты противоречащие

69

российскому законодательству, материалы передаются в Гене­ральную прокуратуру РФ для принятия соответствующих мер. Однако при нынешней системе подчиненности-прокуроров субъектов федерации (особенно в республиках) это средство механизма административно-правового регулирования не дос­таточно эффективно. При этом было отмечено, что органы юс­тиции и иные уполномоченные государственные органы слабо реагируют на допускаемые нарушения, ограничиваясь лишь сбором информации о подобных фактах. Полномочными пред­ставителями Президента РФ, введенными 13 мая 2000 г. Ука­зом Президента РФ «О полномочном представителе Президен­та РФ в Федеральном округе» было образовано 7 Федеральных округов, которые к концу 2000 г. выявили более 6 тысяч мес­тных законодательных актов, не соответствующих федераль­ным законам и Конституции РФ. В 2001 институт полномоч­ных представителей совместно с Генеральной прокуратурой РФ выявили более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах РФ, не соответствующих Конституции и федеральным законам, четыре пятых из них приведены в соот­ветствие с федеральным законодательством. Положительную роль имело постановление Правительства РФ от 29.10.2000 г. «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативно-правовых актов субъектов РФ».

Особое значение в системе элементов механизма админист­ративно-правового регулирования занимает правосознание граждан, методы убеждения и административного принужде­ния. Правосознание как совокупность идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношения людей, их социальных групп к нормам права, правоприменительной деятельности, законности, правосудию, их мнения о правомерности или не­правомерности этих видов юридических отношений. Основой правосознания является конкретная правовая идеология как носитель правовых взглядов, опирающихся на определенные научные позиции. Взаимосвязь правосознания и права имеет комплексный характер. Правосознание, с одной стороны, пред­шествует праву, так как психологически опирается на при­вычки, чувства и эмоции людей сложившиеся до действия норм права. С другой стороны, сложившаяся в обществе правовая система, является одним из важнейших факторов, воздейству­ющих на правосознание людей.

Уровень правосознания субъектов управленческих отноше­ний влияет на состояние дисциплины и законности в сфере деятельности исполнительной власти, государственного управ-

70

ления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования, так как оно, прежде всего, реализу­ется в административно-правовых отношениях конкретных субъектов исполнительной власти, государственного управле­ния, администраций органов МСУ.

Ранее считалось, что антагонизм существует только в клас­совом обществе, однако на практике это явление имеет более сложный характер. Метод убеждения является основным ме­тодом добровольного и добросовестного исполнения граждана­ми своих обязанностей в сфере управленческих отношений, без каких-либо угрожающих санкций за невыполнение норм и правил поведения, регламентированных административно-правовыми нормами. Однако для меньшей части физических и юридических лиц, не выполняющих требования норм, могут быть применены административно-правовые меры принужде­ния.

3.2. Административно-правовые нормы: понятия, признаки и виды

Норма административного права, как и другой правовой акт, представляет собой некоторое правило общего свойства, определенную меру возможного, должного и обязательного поведения участников управленческих отношений, установлен­ную или санкционированную государством и охраняемую спе­циальными мерами государственного принуждения.

Oco6ot значение в функционировании системы механизма административно-правового регулирования имеют правовые акты, которые включают в себя понятие нормативные и инди­видуальные акты, акты применения и акты толкования или разъяснения, даваемые уполномоченными государственными органами и их должностными лицами.

Правовой акт — это юридический акт, принятый органом государственной власти или должностным лицом по предме­там ведения, в пределах полномочий и определенном порядке. Например, правовые акты города Москвы — это решения? при­нимаемые жителями Москвы на городском референдуме, за­коны города Москвы, постановления Думы, распоряжения Мэра, постановления Правительства Москвы, подобные право­вые акты принимаются также и в других субъектах РФ, на основании Конституции РФ и федеральных законов.

71

Нормативно-правовой акт — это правовой акт, устанавли­вающий, изменяющий или отменяющий нормы и правила об­щего характера. Например, Конституция РФ, федеральный конституционный и федеральный законы, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, соответственно на уровне субъектов РФ, Устав города Москвы, законы? принятые Мос­ковской городской Думой, распоряжение Мэра города Моск­вы, постановление правительства города Москвы, Устав, Рег­ламент районной Управы города Москвы.

Устав города Москвы является Основным Законом города и имеет высшую юридическую силу по отношению к другим за­конам города, правовым актам органов власти города и райо­нов и их должностных лиц. В случае противоречия указанных актов Уставу действует настоящий Устав.

Устав города Москвы в соответствии с Конституцией РФ определяет предметы ведения города Москвы, территориаль­ное устройство города, статус всех органов власти в городе, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и от­ветственность, правовую и материальную основу их деятель­ности, формы прямого волеизъявления жителей Москвы и их участия в деятельности органов власти.

Постановление Московской городской Думы - это право­вой акт города Москвы, принимаемый Думой и подписывае­мый председателем Думы.

Распоряжение Мэра Москвы — это правовой акт города Мос­квы, издаваемый Мэром.

Постановление правительства Москвы — это правовой акт города Москвы, принимаемый правительством и подписывае­мый председателем правительства города Москвы. В городе Мос­кве, как и во многих субъектах РФ, мэр города одновременно является председателем правительства Москвы. Правительство РФ возглавляет председатель Правительства, а не премьер, как постоянно его ошибочно называют журналисты, так как пра­вовой статус их разный.

Нормативно-правовой акт имеет следующие признаки (черты):

1)  устанавливает нормы права, изменяет и прекращает их действие;

2) является результатом нормотворческой деятельности спе-

циально на то уполномоченного субъекта органа госу­дарственной власти, государственного управления или уполномоченного должностного лица;

3) содержит общеобязательные правила поведения для всех

участников конкретных общественных отношений;

72

4)  имеет определенную степень силы (иерархии или сопод-чиненности), в зависимости от уровня органа (должнос­тного лица) его принявшего;

5)  имеет односторонний (государственно-властный) харак­тер воздействия для субъектов административного пра­ва, подпадающих в поле действия этой нормы;

6)  не имеет конкретного адресата;

7)  действует независимо от его исполнения, до его офици­альной отмены.

Система административных нормативно-правовых актов представляет собой взаимосвязанную и взаимозависимую со­вокупность норм и правил (на федеральном уровне — управля­ющая подсистема), выраженную в форме административных норм Конституции РФ, федеральных конституционных зако­нов, федеральных законов, указов Президента РФ, постанов­лений Правительства РФ и иных нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государ­ственного управления, их уполномоченных должностных лиц, а также соответственно совокупность административных нор­мативно-правовых актов, принимаемых на уровне субъектов РФ (управляемая подсистема) по предметам ведения РФ и пред­метам совместного ведения РФ и субъектов РФ, обеспеченных мерами государственного принуждения.

Особенности системы административных нормативно-правовых актов состоят в том, что они находятся в соподчи­ненной взаимосвязи друг с другом, тип связи определяется их юридической силой (уровнем, или полномочным субъектом? его издавшим), а также местом и ролью в системе управления определяемз[ формой выражения правового акта (Конститу­ция, закон, указ, постановление и др.).

Индивидуальный акт — это правовой акт, принятый пол­номочным должностным лицом на основе нормативно-право­вого акта в объеме компетенции, определяющий на нормы права и обязанности конкретных участников правоотношений. Эти отношения носят разовый характер и распространяются на определенных круг участников в целях разрешения конкрет­ного индивидуального вопроса (награждение ряда лиц почет­ными званиями, назначения на должность, предоставление отпуска, объявление благодарности, приказ о вынесении дис­циплинарного взыскания или приказ об увольнении государ­ственного служащего и др.).

Акты применения являются разновидностью индивидуаль­ных правовых актов и обеспечивают правовую оценку конф-

73

ликтных ситуаций в сфере управления, а также в процессе рассмотрения квалифицируют состав административного пра­вонарушения и назначают вид наказания. Акты применения включаются в механизм административно-правового регули­рования как средство реализации индивидуальных прав и обя­занностей при определении мер юридической ответственнос­ти. Например, принятие полномочным органом, должностным лицом в порядке, определенном законом, и в пределах своих полномочий постановления о применении вида администра­тивного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение. Акты применения также имеют индивиду­альную направленность, однако от индивидуальных актов они отличаются юрисдикционным (подведомственным) характером и порядком разрешения конфликтных управленческих ситуа­ций, а также порядком разрешения индивидуальных админи­стративных дел, связанных с совершением административных правонарушений.

Акты толкования норм административного права, прини­маются уполномоченными на то органами. Как правило, акты толкования норм административного права осуществляются Конституционным Судом РФ и другими органами судебной власти, а также некоторыми законодательными органами вла­сти субъектов РФ, например, пункт х) толкование законода­тельных актов города, ст. 45 Устава города Москвы. Иногда разъяснения уполномоченных органов исполнительной власти (например, Минюста России) осуществляется по результатам анализа практики принятия и регистрации нормативно-право­вых актов в сфере деятельности органов исполнительной влас­ти, государственного управления.

Норма административного права, как и норма другой от­расли права, это правило общего характера, конкретная мера возможного, должного или обязательного поведения участни­ков управленческих отношений, установленная или санкцио­нированная государством, гарантирующая их реализацию спе­циальными мерами государственного стимулирования или при­нуждения.

Особенностью норм административного права является то, что они регулятор управленческих отношений, складывающих­ся в сфере деятельности органов исполнительной власти, госу­дарственного управления и их должностных лиц по предме­там ведения и в объеме полномочий.

Нормы административного права регулируют также управ­ленческие отношения, возникающие в сфере реализации госу-

74

дарственных функций и задач управления органами законода­тельной власти (принятие бюджета, согласие ГД РФ на назна­чение Председателя Правительства РФ, представляемого Пре­зидентом РФ), судебными органами власти (отмена незакон­ных актов управления), управленческие решения администра­ции органов МСУ, регулирования вопросов государственной и муниципальной службы, а также внутриорганизационные воп­росы управленческого характера в других государственных органах, например, в органах прокуратуры, Счетной палаты, ЦИК РФ и др.

Административно-правовые нормы регулируют также от­ношения, возникающие при реализации определенных госу­дарственных функций, санкционированных (разрешенных) негосударственным объединениям, например, профсоюзам, ДНД, товарищеским судам и различным административным комиссиям при органах МСУ.

Под источниками административного права понимаются различные формы их законодательного выражения, как бы истоки появления норм административного права. Нормы ад­министративного права содержатся в различных по значению и характеру нормативно-правовых актах. Сложность регули­руемых отношений деятельности органов исполнительной вла­сти, государственного управления требует разработки и при­нятия многих законов и подзаконных нормативных актов. Административно-правовые нормы могут содержаться в нор­мативных актах других отраслей права. Например, многие законы и подзаконные нормативные акты содержат одновре­менно нормы конституционного права, гражданского, финан­сового, трудового, таможенного, административного и других отраслей права.

К источникам административного права относятся:

1) Конституция РФ и конституции республик в составе Рос­сии, уставы остальных субъектов Российской Федерации, фе­деральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Особое значение имеет Кодекс РФ об административных правонару­шениях, завершивший формирование законодательства об ад­министративных правонарушениях (ст. 1.1 Ко АП РФ), при­нятый 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ и введенный в действие ФЗ 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ.

2) Постановления палат Федерального Собрания, постанов­ления органов представительной власти субъектов Российской Федерации.

75

3)  Указы и распоряжения Президента РФ, Постановления и распоряжения Правительства РФ, аналогичные акты на уров­не субъектов Российской Федерации.

4)  Акты федеральных органов исполнительной власти, го­сударственного управления и аналогичных органов исполни­тельной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

5) решения администраций органов местного самоуправле­ния.

Остаются источниками норм административного права акты высших и центральных органов СССР при условии, если по регулированию этих отношений не приняты акты России и если они не противоречат законодательству России. Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмот­рения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апре­ля 1968 г. xb редакции от 4 марта 1980 г.), так как федераль­ный закон «Об обращениях граждан» пока не принят.

Нормы административного права по источникам клас­сифицируются по иерархии (соподчиненности) в следующем порядке.

Федеральные конституционные законы, федеральные зако­ны и постановления палат Федерального Собрания, указы Пре­зидента РФ, постановления Правительства РФ и другие акты публикуются в информационном бюллетене «Собрание зако­нодательства Российской Федерации». Он издается еженедельно и состоит из пяти разделов. Раздел 1 включает федеральные конституционные законы и федеральные законы. Раздел 2 — акты палат Федерального Собрания. Раздел 3 — указы и распо­ряжения Президента РФ. Раздел 4— постановления и распоря­жения Правительства РФ. Раздел 5 - решения Конституцион­ного Суда РФ.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в «Бюллетене нормативных актов мини­стерств и других федеральных органов исполнительной власти РФ» (БНА), который издается раз в месяц.

Акты, содержащие нормы административного права субъек­тов Российской Федерации, публикуются в соответствующих бюллетенях и вестниках. Например, «Вестник мэрии Моск­вы».

Система источников норм административного права коди­фицирована частично, что создает проблемы своевременного и качественного их применения в рамках законности и эффек­тивности регулирования управленческих отношений в сфере исполнительной деятельности, государственного управления.

76

С 1 апреля 2001 г. все федеральные законы систематизирова­ны по номерам, а также дополнения и изменения к ним, что значительно облегчает их поиск.

Сложность, комплексность и объемность норм администра­тивного законодательства негативно влияет на эффективность управленческой деятельности исполнительной власти, государ­ственного управления и создает предпосылки для коррупции и различных должностных правонарушений. Научно-обосно­ванное проектирование и правове закрепление целостной сис­темы органов исполнительной власти РФ является наиболее актуальной проблемой повышения эффективности управления государством и осуществления им основных функций социаль­но-экономической защиты населения и обеспечения эффектив­ности правоохранительной деятельности.

Административно-правовые нормы способствуют решению следующих основных задач:

1) упорядочение управленческих отношений и регулирова­ние функций в системе органов исполнительной власти, госу­дарственного управления;

2) регламентация связей и отношений различных отраслей и сфер отраслевого и межотраслевого управления, координа­ция и взаимодействия государственных органов власти и их обслуживающих аппаратов с юридическими и физическими лицами;

3)  закрепление научно обоснованных и рациональных от­ношений между субъектами и объектами управленческой дея­тельности, с целью их оптимизации и устойчивого динамиче­ского развития;

4) стимулирование, запретительные меры, определение сте­пени и порядка применения мер административного принуж­дения, включая применение видов наказания за администра­тивные правонарушения или освобождения от наказания.

Структура нормы права — это способ и форма взаимосвя­зи ее элементов. Такими элементами являются гипотеза, дис­позиция и санкция. Вместе с тем нормам административного права присуще и поощрение.

Гипотеза административно-правовой нормы — это управ­ленческие отношения, на которые она призвана при опреде­ленных условиях, воздействовать и которые, в свою очередь могут порождать определенные правоотношения. По существу это юридические факты, порождающие административно-пра­вовые отношения. Например, совершение гражданином адми­нистративного правонарушения. Юридические факты могут

77

быть простыми и сложными. Простой юридический факт — рождение ребенка — требует его регистрации в органах записи актов гражданского состояния (ЗАГСах). Сложный юридичес­кий факт — поступление выпускника средней школы в госу­дарственный институт (прохождение медкомиссии, представ­ление аттестата и других требуемых документов, сдача всту­пительных экзаменов, прохождение по конкурсу и приказ рек­тора о зачислении студента на первый курс).

Диспозиция — есть правило поведения, предписываемое нормой. Она излагается преимущественно в форме осуществ­ления прав, правомочий, дозволения или дается в виде пред­писаний, обязанностей, в форме запрета и ограничений конк­ретной деятельности. Диспозиция всегда предполагает тесную взаимосвязь прав и обязанностей субъектов права, как бы она не была сформулирована.

Санкция всегда содержит указание на меры администра­тивного наказания (или иной меры принуждения), применяе­мые к правонарушителю. Санкция всегда предусмотрена ад­министративно-правовой нормой в связи с конкретным право­нарушением. В отличие от санкции (разрешения), даваемой прокурором, в случаях, предусмотренных законом, последняя мера направлена на обеспечение законности применения мер уголовно-процессуального принуждения к лицу, подозревае­мому в совершении преступления.

В административной правовой норме вместо санкции в за­висимости от содержания нормы и условий ее применения может применяться поощрение.

Поощрение как элемент административно-правовой нормы есть публичное признание заслуг физического и юридического лица в выполнении им правовых обязанностей и общественно­го долга, сформулированных в диспозиции административной правовой нормы.

Административно-правовые нормы можно классифициро­вать по видам:

1) по содержанию, т.е. по типу регулируемых однородных отношений;

2) по предмету регулирования;

3) по методу воздействия;

4) по форме предписания;

5)  по способу действия (11. С. 46).

Деление административно-правовых норм по правовым ин­ститутам (по содержанию) имеет большое значение для изуче­ния очень объемного курса административного права, позво-

78

ляя при этом большой нормативный материал сгруппировать в определенной последовательности и системно. Рассмотрим виды административно-правовых норм более подробно.

1. По содержанию административно-правовые нормы объединяются в правовые институты, с их помощью регули­руются родственные по содержанию управленческие правоот­ношения. Это, прежде всего, следующие группы (виды) норм:

1)  регламентирующие порядок образования, функции, за­дачи, структуру и компетенцию органа исполнительной власти, государственного управления;

2)  закрепляющие основные положения организации, фун­кционирования и правовое положение государственных предприятий, учреждений и организаций;

3) устанавливающие оптимальные формы и методы реали­зации деятельности органов исполнительной власти, го­сударственного управления;

4)  закрепляющие права, обязанности и ответственность граждан и их общественных объединений в сфере дея­тельности органов исполнительной власти, государствен­ного управления;

5)  закрепляющие и регулирующие основные положения, принципы организации и деятельности института госу­дарственной службы;

6)  регламентирующие способы обеспечения законности и дисциплины в сфере деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления;

7)  разрешающие вопросы административной юрисдикции (подведомственность) правового разрешения управлен­ческих споров и конфликтов, рассмотрения индивиду­альных дел об административных правонарушениях и принятия мер административного принуждения, в том числе и мер административного наказания;

8)  определяющие положения и принципы регулирования отношений между субъектами административного пра­ва в экономике, промышленности, аграрном секторе, хозяйственной сфере, социально-культурной и адми­нистративно-политической сфере и межотраслевом уп­равлении.

2. По предмету правового регулирования они делятся на материальные и процессуальные нормы. Нормы, регулиру­ющие сущность управленческих отношений, правила поведе­ния субъектов административного права в процессе осуществ-

79

ления прав, обязанностей, задач, функций и полномочий на­зываются материальными.

Нормы, регламентирующие порядок реализации этих уп­равленческих отношений или порядок, процедуру рассмотре­ния дел об административных правонарушениях, вынесение решения о виде административного наказания, порядок обжа­лования решения и порядок исполнения решения, регламен­тируются и охраняются административно-процессуальными нормами.

3.  По методу воздействия на поведение субъектов управ­ленческих отношений.

Они могут быть:

1)  обязывающими — содержать юридическое предписание действовать так, как предусмотрено нормой (например, ст. 1.6. Кодекса РФ об АП ). Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением;

2)  уполномочивающими; например, в главе 23 Кодекса РФ об АП перечислены субъекты права, уполномоченные рас­сматривать дела об административных правонарушениях;

3) запрещающими вмешиваться в работу избирательной ко­миссии, комиссии референдума (ст. 5.2. Кодекса РФ об АП);

4)  стимулирующие; создавать условия должного поведе­ния в сфере управленческих отношений или наличие обстоятельств, смягчающих административную ответ­ственность (ст. 4.2.), также косвенно стимулируют зако­нопослушность граждан;

5)  согласительные административные процедуры также широко используются в регулировании управленческих отношений.

4. По форме предписания административно-правовые нор­мы бывают:

1) категорические (императивные);

2)  рекомендательные (решения научно-консультативных советов при органах исполнительной власти, научно-ме­тодических семинаров, обмен опытом и др.);

3)  диспозиционные (регулируемые права и обязанности в рамках или диапазоне, предоставленных нормой права).

5.  По способу действия (в пространстве, по времени и субъектам регулирования):

1) в пространстве — общероссийские, в пределах субъекта Российской Федерации, местные правовые акты и др.;

2) по времени — с определенным сроком действия, бессроч­ные, не имеющие предварительного срока действия;

3)  по субъектам регулирования — в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управ­ления, касающиеся физических или юридических лиц, государственных служащих, негосударственных учреж­дений.

Классификация позволяет выявить однородный круг отно­шений субъектов, на который распространяется действие адми­нистративно-правовых норм и оптимизировать их воздействие с целью совершенствования управленческих отношений. Важ­ным средством в совершенствовании механизма административ­но-правового регулирования управленческих отношений явля­ются формы реализации административно-правовых норм.

Реализация административно-правовых норм, также как и норм других отраслей, представляет собой процесс практичес­кого осуществления или выражения воли субъектов управлен­ческих отношений, регулируемой административно-правовы­ми нормами, выраженных в рамках закона или подзаконного акта.

В теории права обычно различаются четыре формы реа­лизации административно-правовых норм: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3)использование; 4) применение.

1) наиболее широко используемая форма реализации — это соблюдение права, то есть добровольное исполнение объектом и субъектом управленческих отношений тре­бований, предписываемых административно-правовой нормой. То есть в этой ситуации как бы действует метод убеждения, который считается, основным методом госу­дарственного управления, так как если методы принуж­дения у государства будут преобладать, то оно вообще может прекратить выполнение своих функций и задач ввиду недостаточности ресурсов для этих целей. 2) исполнение права, в отличие от соблюдения, заключа­ется в активных правомерных и позитивных действи­ях как субъектов, так и объектов управленческих отно­шений по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. В определенных ситуациях пассивное поведе­ние субъекта управления может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность. Например, ненадлежащее исполнение должностным лицом своих функций и задач может повлечь привлечение его к дис­циплинарной ответственности.

80

81

3) использование права есть активное и добровольное со­вершение субъектами и объектами управленческих от­ношений правомерных действий, которые связаны с ре­ализацией субъективных прав и обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления, их должностных лиц. Например, использование научных методов в анализе информации, поступающей в органы исполнительной власти, государ­ственного управления. В отличие от первых двух форм реализации, субъект или объект управленческих отно­шений сам решает, как и в какой форме воспользовать­ся этим правом, предоставляемым правовой нормой. Использование этих прав направлено на повышение эф­фективности управленческой деятельности.

Поэтому в административно-правовом регулировании            управленческих отношений действует не только прин-

цип «на основании закона» (т. е. требование подзакон­ное™ акта управления), но принцип «во исполнение за­кона» (то есть акт управления должен «работать» на цель, заложенную в законе), а это и есть принцип целесооб­разности акта управления. Анализ правоприменитель­ной практики актов управления позволяет выявлять объективные тенденции такой целесообразности актов управления с целью их совершенствования, то есть вне­сение изменений и дополнений, позволяющих в даль­нейшем повысить эффективность достижения целей, сформулированных в законах. Такому же анализу дол­жны подвергаться и сами федеральные законы для их дальнейшего совершенствования.

4) применение права всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осу­ществляется компетентными органами исполнительной власти, государственного управления, их уполномочен­ными должностными лицами в установленном законом порядке. Например, в Типовом положении о субъекте органа исполнительной власти следует предусмотреть процессуальные нормы применения количественных методов в обосновании и принятии управленческого ре­шения.

Следовало бы разработать и принять Служебно-процессу-альный Кодекс РФ, регламентирующий порядок и процедуру управленческой деятельности государственных служащих, порядок выработки, научного обоснования и принятия управ-

82

ленческих решении органами исполнительной власти, государ­ственного управления и их должностными лицами, предусмат­ривающий юридическую ответственность за негативные резуль­таты, полученные в процессе реализации функций и задач го­сударственного управления и правового регулирования.

Подобная классификация норм административного права позволяет быстрее выявлять субъектов и круг их отношений с целью совершенствования управленческих отношений.

Учитывая важность и творческий характер применения норм административного права, при этой форме реализации норм к ним предъявляется ряд основных требований (которые сле­довало закрепить в предлагаемом выше Кодексе) таких как:

1.  Соблюдение законности в процессе административного нормотворчества и правоприменительной практики в сфере управленческой деятельности, является обязанностью органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц по предметам ведения и в объеме компетен­ции, особенно если это касается защиты прав и свобод челове­ка и гражданина. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ).

Примером нарушения конституционных прав и свобод че­ловека и гражданина может служить постановление Прави­тельства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Поло­жения о паспорте гражданина РФ, образца бланка и описания паспорта гражданина РФ».

Образец бланка и описание паспорта гражданина РФ не содержит графы «национальность», что противоречит пункту 1, ст. 26 Конституции РФ «Каждый вправе определять и ука­зывать свою национальную принадлежность». Право «опреде­лять» предоставлено всем гражданам, а вот право «указывать» только предоставлено тем, кто не желает указывать свою наци­ональность, так как нет графы «национальность» в бланке — описании паспорта гражданина РФ. Следовательно, гражда­нин, желающий осуществить свое конституционное право «ука­зать» свою национальность не может реализовать свое право, так отсутствует графа «национальность». В соответствии с ст. 26 Конституции РФ в бланке описания паспорта должна быть графа «национальность (заполняется по желанию)».

2. Оптимальность применения нормы в соответствии с це­лью, сформулированной в норме закона и в связи с конкрет­ными условиями реализации нормы акта управления субъект и объекты управления осуществляют государственные функ-

83

ции и задачи с минимально возможными затратами финансо­вого, временного, экономического, кадрового, материально-тех­нического, информационного и иного ресурса.

Субъект управления, контролируя объекты управления, в объеме своих полномочий оказывает правовое воздействие на них не только за невыполнение государственных функций и задач, но и за ненадлежащее или неоптимальное решение.

Оптимальность в смысле целесообразности также отражена в пункте 2 ст. 4.2. Кодекса РФ об административных правона­рушениях «Судья, орган, должностное лицо, рассматриваю­щее дело об административном правонарушении, могут при­знать смягчающими обстоятельства, не указанные в настоя­щем Кодексе или законах субъектов РФ об административных правонарушениях».

3. Обоснованность применения нормы на основе досто­верных фактов. Субъект управленческих отношений в объеме своих полномочий контролирует обоснованность применения административно-правовых норм уполномоченными на то объектами управления (представителями государственной вла­сти), например, в процессе осуществления последними функ­ций государственного контроля или административного надзо­ра. Всесторонность проверки достоверности фактов и обстоя­тельств дела, их обоснованность — это требование тесно связа­но с законностью рассмотрения дел об административных пра­вонарушениях (ст. 1.6). Обоснованность назначения админис­тративного наказания исчерпывающе регламентирована в Ко­дексе РФ об АП в Главе 4. «Назначение административного наказания».

4.  Научная организация правоприменительной деятель­ности выражена:

а)  оптимизацией процесса применения административно-правовых норм;

б) рациональным разделением труда между субъектами от­ношений;

г) обоснованным распределением полномочий и компетен­ции между субъектами административно-правовых от­ношений;

д) использованием количественных методов, современных компьютерных средств и новых информационных тех­нологий;

е) использованием передового опыта.

5.  Целесообразность применения норм административ­ного права объясняется творческим характером деятельности

84

органов исполнительной власти, государственного управления на основании закона и во исполнение закона, то есть акт уп­равления должен работать на цель, заложенную в законе, в этом его основное предназначение как основного элемента ме­ханизма правового регулирования управленческих отношений.

6. Стабилизация управленческих отношений является од­ной из основных целей административно-правового регулиро­вания деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления. В этих условиях каждый субъект адми­нистративно-правовых отношений имеет наибольшую вероят­ность и возможность реализовать свои права, свободы, закон­ные интересы, знания, опыт в любой не запрещенной сфере деятельности.

Позитивные результаты в управленческой деятельности могут быть только тогда, когда каждый гражданин России, независимо от национальности, вероисповедания реально бу­дет равноправным, иметь равный доступ к государственной службе, когда прием будет осуществляться в форме открытых конкурсных экзаменов, принимаемых квалифицированным жюри, а основным критерием будут только профессиональные знания, опыт работы, уровень квалификации, исполнения своих гражданских обязанностей.

3.3. Административные правовые отношения: признаки, элементы, содержание и их виды

Административные правовые отношения - это регулиру­емые и охраняемые нормами административного права управ­ленческие отношения сторон (субъектов и объектов управле­ния), складывающиеся в сфере деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, уполномоченных должностных лиц, а также отношения управленческого характера, возникающие при осу­ществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти, а также управлен­ческие отношения, которые возникают в сфере негосударствен­ного управления в связи с осуществлением (в соответствии с законом) этими субъектами функций и задач государственно­го управления.

В административных правовых отношениях как основном элементе механизма правового регулирования индивидуали­зируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права, обязанности, функции,

85

задачи и ответственность участников (субъектов и объектов) управленческих отношений. Эти правовые отношения воздей­ствуют на управленческие процессы через волю и сознание их участников (сторон), выступают как конечный результат со­гласованности управляющего, упорядочивающего и преобра­зовывающего воздействия со стороны субъекта управления (на­чальника) на объекты управления (подчиненных) в процессе реализации функций и задач государственного управления.

Право само по себе не может быть реализовано без приме­нения соответствующих способов и средств его обеспечения, поэтому органы исполнительной власти, государственного уп­равления, администрации органов МСУ, их уполномоченные должностные лица, осуществляя повседневные функции и за­дачи государственного управления, наделяются государствен­но-властными полномочиями (распорядительством) применять в необходимых случаях меры государственного принуждения или стимулировать добровольное исполнение управленческих решений.

Исходя из выше сказанного основными признаками адми­нистративно-правовых отношений являются:

1)  в отличие от гражданско-правовых, административно-правовые отношения имеют односторонний государственно-властный характер в процессе осуществления управленчес­ких отношений при реализации внешних и внутренних функ­ций и задач государственного управления.

Субъект управления (орган исполнительной власти, госу­дарственного управления, администрации органов МСУ, их должностные лица) при этом оказывает сознательное (воле­вое), целенаправленное и упорядочивающее воздействие на объекты управления (подчиненных) в форме и методах, опре­деленных законодательством, используя при этом методы убеж­дения и принуждения для решения повседневных задач во всех сферах жизнедеятельности государства и общества в целом;

2)  административно-правовые отношения реализуются в обширных, комплексных управленческих отношениях в мас­штабе государства, примером тому является ФКЗ «О Прави­тельстве РФ», в котором регламентированы управленческие отношения, реализуемые высшим органом исполнительной власти во всех сферах и областях государственного управле­ния как на уровне ФОИВ, их территориальных органов, так и на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ, орга­нов государственного управления. Кроме того, административ­ные правовые отношения возникают в процессе реализации

86

управленческих отношении, возникающих в деятельности ор­ганов законодательной власти, судебной власти, их обслужи­вающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

3)  основным объектом воздействия административно-пра­вовых отношений является поведение участников, сторон (субъектов и объектов управления), которое обусловлено со­знанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и ис­ключение. Объектом правоотношений может быть и предмет, например, объект авторского права, а также нематериальный объект — честь и достоинство человека и гражданина;

4) административно-правовые отношения регулируют и ох­раняют в основном публично-правовые интересы, возника­ющие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Часто публичный интерес трактуется просто как госу­дарственный интерес. Однако это не совсем так: при осуществ­лении государственного управления это понимается как адек­ватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-эко­номической защиты, нуждающихся в этом граждан и осуще­ствления эффективной правоохранительной деятельности;

5)  административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных субъектов управления (орга­нов исполнительной власти, государственного управления по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе объектов управления, в результате не­удовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жа­лоб физических и юридических лиц);

6)  административно-правовые отношения иногда характе­ризуются равноправием участников отношений. Например, при заключении административных договоров между федеральны­ми органами исполнительной власти органами исполнитель­ной власти субъектов РФ или между соответствующими орга­нами власти субъектами РФ.

Административно-правовые отношения также имеют харак­тер равенства сторон перед законом при разрешении управ­ленческих конфликтов и споров, рассматриваемых уполномо­ченными на то органами, должностными лицами в ходе адми­нистративного процессуального производства;

87

7) административно-правовые отношения, регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются органи­зационно-правовыми, то есть с помощью норм права упоря­дочивается процесс организации управления с целью оптималь­ного функционирования органов исполнительной власти, го­сударственного управления, администраций органов МСУ.

Основными элементами системы административно-правовых отношений являются: 1) субъекты, 2) объекты и 3) юридичес­кие факты.

Субъектами административно-правовых отношений явля­ются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения.

Субъектами административно-правовых отношений в основ­ном являются:

• органы исполнительной власти;

• органы государственного управления;

• администрации органов МСУ;

• их уполномоченные должностные лица;

• административные комиссии при органах МСУ;

• предприятия, учреждения и организации государствен­ной и муниципальной формы собственности, их долж­ностные лица;

• государственные, муниципальные служащие, служащие негосударственных организаций и общественных объе­динений;

• негосударственные организации и общественные объе­динения;

• физические лица (в основном это граждане России, ино­странные граждане и лица без гражданства);

• представители общественных формирований и иных не­государственных организаций уполномоченные на осно­вании закона осуществлять некоторые правоохранитель­ные функции и задачи (например, ДНД, товарищеские суды, общественные пункты охраны правопорядка и др.).

Права и обязанности физических лиц в сфере администра­тивного права основаны на конституционных правах и обязан­ностях и детализированы во многих законах и актах управле­ния.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм, являются управленческие отношения, а непосредствен­ным объектом — поведение субъектов этих правоотношений. В каждом административно-правовом отношении его участники

88

реализуют представленные им права и обязанности, которые связаны с объектом правоотношения (поведением сторон).

Реализация прав и обязанностей субъектов администра­тивного правоотношения может быть связана не только с их поведением (правомерным, неправомерным), ибо такие от­ношения возникают и по поводу вещей, продуктов творче­ства, а также по поводу личных нематериальных благ (охра­на чести и достоинства). Тогда в таких случаях объектом административно-правовых отношений являются не пове­дение сторон, а вещи, продукты творчества или личные не­материальные блага — честь, достоинство.

Юридические факты являются основаниями возникнове­ния, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты имеют осознанный, волевой характер. Это правомерные и неправомерные действия (без­действия) людей. Юридические факты имеют простой и слож­ный состав. Простой юридический факт — рождение ребенка — требует дать ему имя и зарегистрировать. Сложный юридичес­кий факт — это поступление гражданина, окончившего сред­нюю образовательную школу, в институт. В юридический факт входят: сдача необходимых документов об образовании, меди­цинской справки, сдачи вступительных экзаменов, прохожде­ние конкурса и приказ ректора о принятии на учебу.

Юридическое событие — это независящее от воли людей со­бытие, требующее государственной регистрации. В связи с этим наступает изменение объема административной правосубъект­ности. Например, гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность стать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.

Рассмотрим содержание административно-правовых отно­шений.

Содержание административно-правовых отношений опреде­ляется, как правило, разным объемом административной пра­восубъектности сторон административно-правовых отношений, связанных с ограничением по возрасту, состоянию здоровья, ус­тановленным в судебном порядке социальным статусом и др.

Правосубъектность — это правоспособность и дееспособность в единстве и развитии.

Административная провоспособность — это закрепляемая за субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.

У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридичес-

89

ких лиц с момента регистрации и до ее прекращения в поряд­ке, определенном законом.

Специальная административная правоспособность у государ­ственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.

Административная дееспособность — это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобре­тать субъективные права и исполнять обязанности, предусмот­ренные законодательством.

Административно-правовые отношения носят двухсто­ронний характер: например, праву субъекта управления со­ответствуют обязанности объекта управления, и наоборот праву подачи жалобы объектом управления соответствует обязан­ность субъекта управления рассмотреть эту жалобу в срок и t по существу и в срок сообщить результат по жалобе, кроме этого также регламентировано законом право любого гражда­нина на обращение в орган исполнительный власти, государ­ственного управления, корреспондируется с обязанностью дол-| жностного лица этих органов, уполномоченных должностных лиц рассмотреть по существу это обращение и принять соот­ветствующее решение по этому вопросу в определенном зако­ном порядке.

В реализации административно-правоотношениях основная роль, в целом государственно-властная, принадлежит субъек­там органов исполнительной власти, государственного управ­ления, администраций органов МСУ, их должностным лицам. Управленческие отношения являются наиболее комплексны­ми и сложными публичными отношениями, так как своими результатами затрагивают весь спектр жизненно важных свя­зей между государством и его гражданами.

Административно-правовые отношения, возникающие в процессе регламентации и регулировании прав, обязанностей, задач, функций, форм, методов и ответственности участников (сторон), одновременно воздействуют на правосознание, пове­дение и характер деятельности субъектов этих отношений.

Виды административных правовых отношений классифи­цируются по разным основаниям. Наиболее общая классифи­кация видов административно-правовых отношений, по наше­му мнению, дана в работе А.П. Коренева по¹: 1) содержанию;

¹ См.:   указ, работа С. 53-54

90

2) соотношению прав и обязанностей участников отношений;

3)  характеру порождающих их юридических фактов.

1.  По содержанию административно-правовые отношения делятся: на материальные и процессуальные.

Материальными административно-правовыми отношения­ми называются такие общественные отношения, которые воз­никли в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ регламентируемыми материальными нормами административ­ного права. Как правило, в этих нормах отражена в основном властная природа административного права.

Нормы административно-процессуальные, наоборот, рег­ламентируют равноправное отношение сторон, например, в процессе производства по обращениям граждан в органы госу­дарственной власти, государственного управления, админист­рации органов МСУ, а также в процессе разрешения индиви­дуальных дел в сфере государственного управления, по делам об административных правонарушениях. Содержанием этих отношений является административно-правовое разрешение возникающих споров между субъектами административного права на началах равенства перед законом.

К особому виду административно-правовых отношений сле­дует отнести отношения административно-договорного ха­рактера, которые в настоящее время часто возникают между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, а также между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 66, 78 Конституции РФ).

2.  По соотношению прав и обязанностей участники отно­шения делятся на властные или субординационные (по верти­кали) и взаимодействия или согласования (по горизонтали).

Властные отношения (субординационные), возникающие между субъектом и объектом в сфере реализации функций и задач деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления, администрации органов МСУ, как пра­вило, являются вертикальными отношениями (соподчиненно-сти), реализующими управляющее воздействие субъекта уп­равления (руководителя) на объект управления (подчиненно­го). При этом государственно-властные отношения возникают не только по вертикали, имеющей непосредственную соподчи-ненность, но и при отсутствии последней при осуществлении уполномоченным контрольным или надзорным органов испол­нительной власти, государственного управления своих полно-

91

мочий. Например, такие властные отношения от имени госу­дарства по предметам ведения и в объеме полномочий реали­зуют органы внутренних дел, налоговые инспекции, таможен­ные органы и другие органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также орга­ны, осуществляющие функции надзорного характера за соблю­дением административно-правовых норм и правил, обеспечи­вающих безопасность личности, общества и государства.

3. По характеру юридических фактов делятся на отноше­ния, порожденные правомерными и неправомерными факта­ми (действиями или бездействиями).

Административно-правовые отношения обуславливают та­кое поведение их участников, которое соответствует принятым законом или другим нормативным актом (предписанием или требованием). В преобладающих случаях административно-     правовые отношения возникают, изменяются или прекраща­ются на основании юридических фактов, порожденных право­мерными действиями. Если же эти предписания и требования нарушаются, то их защита гарантируется и осуществляется в >   административном или судебном порядке.

Значительное большинство административно-правовых от­ношений защищается в административно-процессуальном по­рядке. Процедура такой защиты реализуется в установленном законом порядке полномочными органами по предметам веде­ния и в объеме полномочий.

Уполномоченные органы исполнительной власти, государ­ственного управления, администрации органов МСУ в уста­новленном законом случаях и в порядке, определенном зако­ном, непосредственно воздействуют на участников админист­ративно-правовых отношений, способствуя оперативному вос­становлению нарушенных норм и правил.

Однако в настоящее время еще достаточно большой объем нарушенных административно-правовых отношений защища­ется в судебном порядке. Этот способ защиты прав и свобод граждан является более квалифицированным и лишен субъ­ективного фактора ведомственной необъективности. Поэтому в новом Кодексе РФ об АП среди уполномоченных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях судьи стоят, на первом месте, потом органы и должностные лица.

Административно-правовые отношения, защищаемые в судебном порядке, определены Законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права

92

и свободы граждан» с изменениями и дополнениями, приня­тыми 14 декабря 1995 г.¹

Особо большой объем административно-правовых отноше­ний, связанных с правомерными и неправомерными действия­ми возникает между органами внутренних дел и физическими лицами.

Органы внутренних дел в процессе выполнения возложен­ных на них функций и задач вступают в различные админист­ративно-правовые отношения как с физическими, так и юри­дическими лицами. По поводу правомерных фактов это отно­сится прежде всего к вопросам регистрации граждан по месту проживания, регистрации и техосмотру автотранспорта, выда­ча лицензий и т.п. МВД России в предусмотренных законода­тельством случаях издает нормативные акты по обеспечению безопасности дорожного движения, соблюдения правил лицен-зионно-разрешительной системы, которые содержат обязатель­ные нормы для определенных физических и юридических лиц. При нарушении этих норм и правил между органами внутрен­них дел, их должностными лицами, с одной стороны, и физи­ческими и юридическими лицами — с другой, возникают ад­министративно-правовые отношения. В большинстве этих слу­чаев административно-правовые отношения, возникающие между органами внутренних дел и правонарушителями, за­канчиваются применением мер административного принужде­ния и наложением административных наказаний со стороны уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел.

МВД России, МВД республик в составе России, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации издают ведомственные нор­мативные правовые акты, регулирующие внутриорганизаци-онные управленческие отношения, это пример вертикальных административно-правовых отношений, складывающихся меж­ду подразделениями системы управления разного уровня.

Административно-правовые отношения возникают также между органами внутренних дел и физическими и юридичес­кими лицами. В зависимости от характера этих отношений они могут быть отношениями властными (рассмотрения дела об административном правонарушении) или характеризовать­ся равенством сторон (вопрос регистрации гражданина, выда­ча лицензии юридическому лицу).

¹ См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Со­вета РФ, 1993, № 19, ст. 685, ФЗ от 14 декабря 1995 года № 197-ФЗ. Сборник ФКЗ и ФЗ, 1995, выпуск 18.

93

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие системы элементов механизма административно-пра­вовых отношений.

Основные элементы механизма административно-правовых от­ношений, их правовая характеристика.

3.  Понятие и сущность административно-правовых норм.

4.  Виды административно-правовых норм.

5. Требования, предъявляемые к административно-правовым нор­мам.

6.  Понятие, признаки и сущность административно-правовых от­ношений.

7.  Основные элементы административно-правовых отношений.

8.  Субъекты административно-правовых отношений.

9.  Понятие юридических фактов.

10. Виды административно-правовых отношений.

Раздел 2

СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Если нельзя стать внешне тем, кем хочешь стать, стань внутренне тем, кем должен стать.

Чевист

Глава 4.   АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ

4.1. Административно-правовой статус граждан РФ

Необходимость использования термина «физические лица» обусловлена, прежде всего, их множественностью и разным объемом административной правосубъектности (правоспособ­ность и дееспособность в единстве и развитии). Кроме этого, в новом административном законодательстве об административ­ных правонарушениях с 1 июля 2002 г. широко используется этот термин.

К физическим лицам можно отнести следующие категории индивидуальных лиц: граждане РФ, граждане СНГ, лица с двойным гражданством, почетные граждане, иностранные граж­дане и лица без гражданства. У всех этих категорий граждан различный объем административно-правового статуса, но все они как физические лица являются субъектами администра­тивного права. Мы рассмотрим три категории физических лиц: граждане России, иностранные граждане и лица без граждан­ства.

Особым признаком демократического государства является не только признание, соблюдение и защита прав и свобод че­ловека и гражданина, но и его обязанностей (ст. 2 Конститу­ции РФ). Каждое физическое лицо в России обладает на ее территории всеми правами, свободами и имеет равные обязан­ности, предусмотренные Конституцией РФ (п. 2, ст. 6 Консти­туции РФ).

Конституционные нормы, регламентирующие основные права и свободы физических лиц, являются нормами прямого

95

действия, но это не значит, что административно-правовые нормы утрачивают свое значение, скорее наоборот, они дета­лизируют их права и свободы, а также регламентируют отно­шения по возложению на них обязанностей в сфере управле­ния, устанавливают в соответствии с административным зако­нодательством меры ответственности за нарушение этих норм

и правил.

Граждане России, выступая в роли субъекта администра­тивного права, обладают соответствующим административно-правовым статусом, закрепленным в правовых нормах, опре­деляющих его социально-правовую роль в государстве и обще­стве.

Административно-правовой статус гражданина включа­ет комплекс его прав и обязанностей, государственные гаран­тии осуществления этих прав и обязанностей, обеспеченных юридическими способами и средствами их защиты.

Административно-правовой статус гражданина РФ опреде­лен Конституции РФ, международно-правовыми договорами. Законом от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Рос­сийской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах РФ»¹, Федеральными законами от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»,² от 9 января 1996 г. «О защите прав потребителей»³, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. в ред. 1995 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан⁴, Федераль­ным законом от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ с измен, и доп. 7 августа и 7 ноября 2000 г. «О беженцах», Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 в ред. от 25 декабря 1995 г. с измен, и доп. от 7 августа 2000 г. «О вынужденных переселен­цах», Федеральным законом от 27 мая 1998 г. «О статусе воен­нослужащих»⁵, Федеральным законом от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечествен­ников за рубежом», Федеральным законом от 08.08.2001 г. №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуаль­ных предпринимателей при проведении государственного кон-

¹  Ведомости РФ, 1993. № 32, ст. 1227.

²  СЗ РФ, 1996. № 34, ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175.

³ СЗ РФ. 1996. № 3 , ст. 140; 1999. № 51, ст. 6287.

⁴  Ведомости РФ. 1993. № 19, ст. 685; 1995. № 51, ст. 4970.

⁵  СЗ РФ. 1998. № 22, ст. 2331; 2000. № 1 (Часть 2), ст. 12.

96

троля (надзора)»¹, федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека Российской Федерации» от 28.02.1997 г № 1-ФКЗ², «Всеобщей декларацией прав чело­века» от 10 декабря 1948 г., «Конвенцией СНГ о правах и ос­новных свободах человека», которая вступила в силу для РФ с 11 августа 1998 г³, Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ, ФЗ от 31.05. 2002 г. «О гражданстве РФ» № 62-ФЗ, указ Президента РФ от 14.11.2002 г. «Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ» и др.

В законе «О гражданстве РФ» впервые определены прин­ципы гражданства РФ и правила, регулирующие вопросы граж­данства РФ.

1.  Принципы гражданства РФ и правила, регулирующие вопросы гражданства РФ, не могут содержать положе­ний, ограничивающих права граждан по признакам со­циальной, расовой, национальной, языковой или рели­гиозной принадлежности.

2.  Гражданство РФ является единым и равным независимо

от оснований его приобретения.

3.  Проживание гражданина РФ за пределами РФ не пре­кращает его гражданства РФ.

4.  Гражданин РФ не может быть лишен гражданства РФ или права изменить его.

5.  Гражданин РФ не может быть выслан за пределы РФ или выдан иностранному государству.

6.  РФ поощряет приобретение гражданства РФ лицами без

гражданства, проживающими на территории РФ.

7.  Наличие у лица гражданства РФ либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на ос­новании законодательных актов РФ, РСФСР или СССР, международных договоров РФ, РСФСР или СССР, дей­ствовавших на день наступления обстоятельств, с кото­рыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.

Заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изменение гражданства указанных лиц, то есть теперь будет меньше фиктивных браков с целью приобретения гражданства.

¹  СЗ РФ. 2001. № 33 (ч.1), ст. 3436.

² СЗ РФ. 1997. № д. ст.1011.

³ СЗ РФ. 1999. № 13, ст. 1489.

4   Администратииное  прано

97

Изменение гражданства одним из супругов также не влечет за собой изменение гражданства другого супруга.

Расторжение брака также не влечет за собой изменение граж­данства родившихся в этом браке или усыновленных (удоче­ренных) супругами детей.

Гражданство России приобретается (ст. 11):

а) по рождению;

б) в результате приема в гражданство России;

в)  в результате восстановления в гражданстве России;

г) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Фе­деральным законом или международным договором Рос­сии.

В ст. 14. регламентирован упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации:

а)  для лиц, имеющих хотя бы одного нетрудоспосрбного родителя, имеющего гражданство России;

б)  имели гражданство СССР*, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства и другие условия.

Основания для отклонения заявлений о приеме в граждан­ство России и о восстановлении в гражданстве России возни­кают (ст. 16), если заявления поданы лицами, которые:

а)  выступают за насильственное изменение основ консти­туционного строя России или иными действиями созда­ют угрозу безопасности России;

б) в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство России или о вос­становлении в гражданстве России, выдворялись за пре­делы Росси в соответствии с федеральным законом;

в)  использовали подложные документы или сообщили за­ведомо ложные сведения;

г) состоят на военной службе, на службе в органах безопас­ности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международ­ным договором Российской Федерации;

д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совер­шение умышленных преступлений на территории Рос­сийской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;

е) преследуются в уголовном порядке компетентными орга­нами Российской Федерации или компетентными орга­нами иностранных государств за преступления, призна-

98

4-2

ваемые таковыми в соответствии с федеральным зако­ном (до вынесения приговора суда или принятия реше­ния по делу);

ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свобо­ды за действия, преследуемые в соответствии с федераль­ным законом (до истечения срока наказания);

з) не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлениями о приеме в граждан­ство РФ или в течение пяти лет непрерывного прожива­ния на территории РФ, если иной срок проживания на территории РФ, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ, не установлен настоящим ФЗ.

Полномочными органами, ведающими делами о граждан­стве Российской Федерации, являются:

1) Президент Российской Федерации;

2) МВД РФ и его территориальные органы;

3) МИД РФ, дипломатические представительства и консуль­ские учреждения России, находящиеся за пределами РФ.

В полномочия  Президента России входит:

• утверждение положений о порядке рассмотрения вопро­сов гражданства РФ;

• обеспечение согласованного функционирования и взаи­модействия полномочных органов, ведающих делами о гражданстве России, в связи с исполнением настоящего Федерального закона;

• издание указов по вопросам гражданства России. МВД России и его территориальные органы осуществляют

следующие полномочия:

а) определяют наличие гражданства России у лиц, прожи­вающих на территории России;

б)  принимают от лиц, проживающих на территории Рос­сии, заявления по вопросам гражданства России;

в) проверяют факты и представленные для обоснования за­явлений по вопросам гражданства России документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;

г) направляют Президенту РФ документы и иные материа­лы по вопросам принятия гражданства;

д) исполняют принятые Президентом РФ решения по воп­росам гражданства России;

е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Рос­сии, поданные лицами, проживающими на территории

99

России, и принимают решения по вопросам приема в гражданство России в упрощенном порядке в соответ­ствии с законом;

ж) ведут учет лиц, в отношении которых приняты уполно­моченным органом решения об изменении гражданства;

з)  оформляют гражданство России в соответствии с зако­ном;

и) осуществляют отмену решений по вопросам граждан­ства России в случаях, определенных законом. Решения по вопросам гражданства России в общем порядке принимаются и рассматриваются Президентом РФ в срок до одного года.

Решения о приеме в гражданство России в упрощенном порядке принимаются:

• МВД России и его территориальными органами;

• МИД России, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, находящимися за пределами Российской Федерации.

Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства России и принятие решений о приеме в гражданство России в упро­щенном порядке осуществляются в срок до шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов, офор­мленных надлежащим образом.

Административно-правовой статус граждан России, как значительная часть норм общего правового статуса, закреплен во многих законах и подзаконных актах и проявляется в сово­купности прав и обязанностей и обеспечен гарантиями их осу­ществления со стороны органов государственной власти и ор­ганов МСУ, которые принимают правовые акты, влияющие на объем административно-правового статуса граждан России.

О расширении административно-правового статуса граждан России свидетельствует также принятый от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об обеспечении гарантий избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ». Этим законом регла­ментировано конституционное положение (пункт 3 ст. 3) о том, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Субъектами административного права вообще являются все физические и юридические лица, которые потенциально мо­гут вступить в административно-правовые отношения. Многие из них длительное время, являясь субъектами административ­ного права, могут не вступать в конкретные административ­ные правоотношения. Следовательно, реализация администра-

100

тивных правоотношений является как бы следствием волеизъ­явления одной из сторон. Поэтому необходимо различать по­нятия «субъект административного права» и «субъект ад­министративного правоотношения».

Субъекты административного права определяются в нор­мах права общим или родовым понятием, как физические лица, государственные органы власти, негосударственные объедине­ния, организации, предприятия, учреждения различной фор­мы собственности, общественные объединения и другие юри­дические лица, а также иные коллективные образования, не являющиеся юридическими лицами, например, кафедра или факультет вуза. Они могут также в течение длительного вре­мени не вступать в административные правоотношения.

Субъект же правоотношения всегда определен. Субъекты административных правоотношений — это конкретные участ­ники, стороны правоотношений, наделенные обязанностями и правами в сфере деятельности исполнительной власти, госу­дарственного управления и способные реально осуществлять эти отношения в рамках и определенной последовательности, закрепленной законодательством.

Субъекты административного права могут стать субъекта­ми административно-правовых отношений, если дшеются три условия:

1)  административно-правовая норма, предусматривающая реализацию прав и обязанностей сторон (субъектов пра­воотношений);

2) юридический факт (правомерное или неправомерное дей­ствие, бездействие), юридическое событие;

3)  административная правоспособность и дееспособность субъектов этих отношений;

На практике эти общие условия для каждого субъекта ад­министративного права осуществляются по-разному.

Особенностью физических лиц, как участников админи­стративных правоотношений является то, что они выступают в качестве частных лиц, то есть, реализуют свои субъектив­ные права и обязанности человека и гражданина в сфере ис­полнительной власти, государственного управления, а не пра­ва и обязанности юридических лиц или их уполномоченных должностных лиц.

Административные правоотношения между физическими лицами, с одной стороны, обладающими правами и обязаннос­тями в сфере деятельности органов исполнительной власти _г государственного управления, администрации органов МСУ и

101

другой стороны в лице соответствующего органа (должностно­го лица), наделенного государственно-властными полномочия­ми, могут возникать в связи:

1)  с реализацией физическими лицами своих конституци­онных прав в сфере административно-правовых отноше­ний;

2) с нарушением, совершаемым органами исполнительной власти, государственного управления, администрация­ми органов МСУ, их должностными лицами прав, сво­бод и законных интересов человека и гражданина;

3) с осуществлением обязанностей физическими лицами в сфере деятельности органов исполнительной власти, го­сударственного управления, администрации органов МСУ;

4) с нарушением физическими лицами своих правовых обя­занностей в сфере деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления и администра­ции органов МСУ.

Согласно ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина со­гласно общепринятым принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Основные права и обязанности граждан России в сфере исполнительной власти, государственного управления являются составной час­тью прав, свобод и обязанностей, закрепленных в Конститу­ции РФ и детализированных в законах и других нормативно-правовых актах.

Согласно ст. 32 Конституции РФ, граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Они име­ют право избирать и быть избранными в органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления, а также уча­ствовать в референдумах.

Граждане России имеют равный доступ к государствен­ной службе.

В соответствии ст. 33 граждане России имеют право обра­щаться лично, а также направлять индивидуальные и коллек­тивные обращения в государственные органы и органы мест­ного самоуправления.

Конституцией РФ, законами и другими нормативными ак­тами определен целый ряд специальных правовых норм, ко­торые направлены на охрану прав и свобод граждан от каких-либо нарушений. Например, каждый, кто законно находится

102

на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы России и беспрепятственно возвращаться (ст. 27), статьями 45 и 46 Конституции РФ установлено, что в России каждому человеку гарантируется судебная защита его прав и свобод. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, и имеет право на воз­мещение государством вреда, причиненного незаконными дей­ствиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53) и др.

Законодательством установлен определенный процессуаль­ный порядок, который является гарантией законного и обо­снованного привлечения граждан к административной ответ­ственности за их неправомерные действия в сфере деятельнос­ти органов исполнительной власти, государственного управле­ния, администрации органов МСУ. В новом Ко АП РФ, расши­рен состав норм процессуальной защиты прав человека и граж­данина. Конституцией РФ установлено, что Россия гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и граждани­на. Эта конституционная обязанность государственных- орга­нов детализирована во многих правовых актах с изложением различных способов и средств (например, протест прокурора, судебный контроль, государственный контроль, общественный контроль, административный надзор, право на жалобу).

В ст. 80 Конституции РФ предусмотрено, что Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации, если этими актами нарушаются права и свободы человека и гражданина, до решения вопроса соответствующим судом РФ.

Специальные юридические гарантии осуществляют органы исполнительной власти (в форме контроля), суды (контроль, частное определение, решение, постановление) и прокуратура (постановление, протест, определение, письменное предостере­жение) по восстановлению нарушенных прав и законных инте­ресов граждан, а также обеспечивают в соответствии с законом привлечение к ответственности виновных должностных лиц.

В зависимости от ситуации и условий административно-правовое положение физических лиц может быть различным. Административно-правовой статус физических лиц определя­ется объемом и характером их административной правосубъ­ектности.

Некоторые же авторы термин «правосубъектность» опреде­ляют как качественное состояние, необходимое для участника

103

различных правоотношений¹, что не совсем ясно, так как не­дееспособный не может быть участником правоотношений, ввиду того, что своими действиями не может осуществлять свои субъективные права и обязанности.

В Конституции РФ провозглашено равенство всех граждан перед законом и судом, что гарантируется государством незави­симо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обще­ственным объединениям, а также других обстоятельств.

По закону граждане обладают равным объемом админист­ративной правоспособности во всех сферах хозяйственной, со­циально-культурной и административно-политической жизни. Она не может быть отчуждаема или передаваема. При этом правоспособность может быть частично или временно ограни-чена в случаях и в порядке, определенных действующим зако­нодательством.

Административная правоспособность является необходимым условием административной дееспособности, под которой по­нимается способность гражданина своими личными действия­ми приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере деятельности испол­нительной власти, государственного управления. В законода­тельстве нет однозначного возраста для осуществления админи­стративной дееспособности. Например, ребенок с 6 лет может осуществить своими действиями право на образование, а с 14 лет за свои действия, нарушившие соответствующие нормы УК РФ, может быть привлечен к уголовной ответственности.

Наиболее полная административная дееспособность, как правило, возникает по достижении гражданином 16 лет. С это­го возраста он может быть субъектом административной от­ветственности.

По закону граждане, как правило, обладают равной административной дееспособностью. Однако по состоянию здо­ровья некоторые граждане в судебном порядке могут быть при­знаны частично или полностью недееспособными. Например, ст. 2.8. КоАП РФ определено, что не подлежит администра­тивной ответственности лицо, которое во время совершения противоправного действия либо бездействия находилось в со­стоянии невменяемости.

¹ См.: Лазарев В.В., Липенъ С.В. Теория государства и права: учеб­ник для вузов. М., 1998. С. 239.

104

Все дееспособные граждане могут осуществлять своими дей­ствиями субъективные права и обязанности, вступив при этом в административно-правовые отношения с органом исполни­тельной власти, государственного управления, администраци­ями органов МСУ или быть стороной, реализующей принадле­жащие ей права (например, право на жалобу). Админи­стративные правоотношения возникают как по собственной инициативе граждан, так и в порядке одностороннего воле­изъявления другой стороны, наделенной государственно-влас­тными полномочиями.

Как правило, правовые нормы содержат указания на фак­тические обстоятельства, с которыми практически связывает­ся возникновение, изменение и прекращение правоотношения, например, государственная регистрация общественного объе­динения, зачисление на должность, реализация права гражда­нина России на выезд из России и въезд в Россию и др.

В соответствии с федеральным законом гражданин России не может быть ограничен в праве на выезд из России иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным законода­тельством.

Гражданин России не может быть лишен права на въезд в Россию.

Выезд гражданина России из Российской Федерации не влечет для него, его супруга или близких родственников ка­ких-либо ограничений прав, гарантированных законодатель­ством России и международными обязательствами.

Порядок пересечения Государственной границы России при осуществлении выезда из России и въезда в Россию регулиру­ется Законом РФ «О Государственной границе РФ» и Феде­ральным законом «О порядке выезда из России и въезда в Рос­сию».

Граждане России, пребывающие за пределами России, на­ходятся под защитой и покровительством России.

Дипломатические представительства и консульские учреж­дения России обязаны обеспечивать меры по защите граждан России и оказывать им покровительство в порядке, определя­емом законодательством России и международными договора­ми России.

Выезд из России и въезд в Россию граждане России осуще­ствляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина России за пределами территории Рос­сии. Порядок оформления, выдачи и изъятия этих документов определяется Федеральным законом.

105

В Конституции РФ (Ст. 18) определено, что права и свобо­ды человека и гражданина являются непосредственно действу­ющими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной вла­сти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В целях повышения уровня обеспечения прав и свобод граж­дан в нашей стране определена система экономических, поли­тических и юридических гарантий.

Экономические гарантии включают в себя создание мате­риальных условий для практической реализации прав и сво­бод граждан. Они базируются на экономической системе Рос­сии, что в настоящее время является наиболее слабым звеном в системе гарантий обеспечения прав и законных интересов граждан.

К политическим гарантиям относятся:

• народ — носитель и источник власти, он реализует кон­ституционное право в форме «избирать и быть избран­ным» (ст. 3);

• участие граждан в управлении государственными и об­щественными делами (ст. 32);

• признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан государством (ст. 2,15,18 и др.).

Юридические гарантии - это система правовых норм, оп­ределяющих условия и порядок реализации прав, свобод и за­конных интересов граждан, а также средства их защиты.

Как видно, между последними двумя гарантиями нет четко­го разграничения в используемых методах и формах, так как по существу политические гарантии закреплены в соответству­ющей правовой форме в названных статьях Конституции РФ, но они от этого не утрачивают своего политического смысла.

Юридические гарантии реализуются государством, уполно­моченными должностными лицами специальными способами в виде прокурорского надзора, судебного контроля, государ­ственного и общественного контроля, а также правом на обжа­лование незаконных решений и действий органов и должност­ных лиц с правом на судебную защиту и возмещение государ­ством ущерба, причиненного незаконными действиями либо бездействиями органов государственной власти.

Главная черта состоит в том, что граждане как субъекты административно-правовых отношений выступают как частные лица, реализующее свои субъективные права и несут право­вые обязанности в сфере деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления, администраций орга­нов МСУ.

106

4.2. Административно-правовой статус

иностранных граждан и лиц без гражданства

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства регламентирован Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Феде­рации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. Федераль­ных законов от 18.07.98 № 110-ФЗ, от 24.06.99 № 118-ФЗ), (с изм., внесенными Постановлением Конституционного суда РФ от 15.01.1998 № 2-П) и международными договорами и согла­шениями и Федеральным законом от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан».

Административная правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства, приезжающих в страну, имеют свои особенности по времени (оформление документов, пребывания в стране и выезд или изменение гражданства). Администра­тивная дееспособность зависит от того, какие права и обязан­ности ими реализуются своими действиями на общих основа­ниях, а какие на основании положений, указанных в между­народных договорах и соглашениях. На основании ст. 62 Кон­ституции РФ эта категория лиц пользуется всеми правами и несет обязанности наравне с гражданами России, кроме случа­ев, установленных Федеральным законом или международны­ми соглашениями. Иностранные граждане, в том числе и боль­шинство граждан из стран СНГ, имеют меньший объем адми­нистративной провосубъектности, чем граждане России. Они не могут занимать государственные должности, а также зани­маться деятельностью, которая связана с принадлежностью к гражданству России или связана с государственной тайной. В отношении этой категории лиц допускаются ограничения в передвижении и выборе места жительства в целях обеспече­ния государственной безопасности. На иностранных граждан и лиц без гражданства не распространяется действие законо­дательства о воинской обязанности и воинской службе. На­хождение этой категории лиц также различается в зависимос­ти от цели: на постоянное проживание с получением докумен­тов на право жительства и на временно пребывающих или про­езжающих через территорию России транзитом.

Иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях. Кро­ме этого к ним могут быть применены меры административ­ной ответственности за проживание без документов на право жительства в России или проживание по недействительным

107

документам, несоблюдение установленного порядка регистра­ции либо передвижения и выбора места жительства, уклоне­ние от выезда по истечению срока пребывания, несоблюдения правил транзитного проезда через территорию России. В соот­ветствии с ст. 3.10 Ко АП РФ эти лица могут быть выдворены за пределы РФ. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства как мера административного наказания устанавливается и назначается судьей, а в случае совершения административного правонарушения при въезде в Россию — соответствующими уполномоченными должностны­ми лицами.

Иностранные граждане, обладающие дипломатическим им­мунитетом или в соответствии с международными договорами не подпадающие под действие административной юрисдикции, а признанные в законном порядке беженцами или вынужден-     ными переселенцами, имеют особый административный статус.

Выезд из России и въезд в РФ (включая транзитный проезд через ее территорию) регулируются Конституцией РФ, между­народными договорами РФ и указанным выше Федеральным '   законом.

В случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, действуют правила международного договора.

Иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в Россию и выезде из РФ предъявить действитель­ные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Россией в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреж­дением РФ за пределами территории РФ либо органами внут­ренних дел или Министерством иностранных дел РФ, если иное не предусмотрено международным договором РФ.

Основанием для оформления въезда в РФ иностранных граж­дан или лиц без гражданства является письменное обращение (лично или через представителя) в дипломатическое предста­вительство или консульское учреждение РФ.

В случае, если иностранные граждане или лица без граж­данства намерены въехать в РФ по приглашению российского физического или юридического лица, порядок оформления такого приглашения устанавливается Правительством РФ.

Основанием для оформления въезда в РФ иностранных граж­дан или лиц без гражданства является также надлежащим об­разом оформленный договор о туристической поездке.

108

Въезд в РФ иностранным гражданам или лицам без граж­данства не разрешается в случаях, если:

1) это необходимо в целях обеспечения безопасности госу­дарства;

2) в период своего предыдущего пребывания в РФ они были осуждены в соответствии с законодательством РФ за со­вершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо в период предыдущего пребывания были выдворены за пределы РФ в принудительном порядке, — в течение пяти лет после отбытия наказания за совершенное преступле­ние или в течение одного года со дня выдворения в при­нудительном порядке;

3) они не представили документы, необходимые для полу­чения российской визы в соответствии с законодатель­ством России — до их представления;

4) они ходатайствуют о российской визе на срок более трех месяцев и не представили сертификат об отсутствии у них ВИЧ-инфекции — до представления такого сертифи­ката.

Выезд из России иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть ограничен в случаях, если они:

1)  в соответствии с законодательством России задержаны по подозрению в совершении преступления либо при­влечены в качестве обвиняемых — до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда;

2)  осуждены за совершение преступления на территории России — до отбытия (исполнения) наказания или до ос­вобождения от наказания;

3)  уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом — до исполнения обязательств либо до дос­тижения согласия сторонами;

4) не выполнили предусмотренные законодательством Рос­сии обязательства по уплате налогов - до выполнения этих обязательств.

Транзитный проезд через территорию России без визы раз­решается иностранному гражданину или лицу без граждан­ства в случаях, если они:

1) совершают беспересадочный полет воздушным транспор­том через территорию России;

2) следуют на самолете международной авиалинии с пере­садкой в аэропорту на территории России и имеют над­лежащим образом оформленные документы на право

109

въезда в государство назначения и авиабилет с подтвер­жденной датой вылета из аэропорта пересадки на терри­тории России в течение 24 часов с момента прибытия, за исключением случаев вынужденной остановки; 3) проживают на территории государства, с которым Рос­сия имеет соответствующий международный договор. Вынужденной остановкой признается пребывание более 24 часов в пределах населенного пункта вследствие наступле­ния следующих обстоятельств:

1)  стихийных бедствий, задерживающих движение поез­да, автотранспортного средства, судна или самолета;

2)  необходимости ремонта соответствующего транспортно­го средства, поврежденного в результате порчи каких-либо его частей или в результате транспортного проис­шествия;

3)  болезни, если по заключению врача дальнейшее следо­вание больного представляется опасным для его жизни и здоровья;

4)  непредусмотренных задержек при пересадке с одного вида транспорта на другой в пункте пересадки.

Должностные лица, по вине которых нарушены права граж­данина РФ, иностранного гражданина или лица без граждан­ства на выезд из РФ и (или) въезд в РФ, несут материальную и иную ответственность за причиненный своими решениями, действиями (бездействием) указанным лицам ущерб в поряд­ке, установленном законодательством России.

' Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Административно-правовой статус граждан РФ.

2.  Административная правоспособность граждан РФ.

3. Административная дееспособность способность граждан РФ.

4.  Административно-правовой статус иностранных граж­дан и лиц без гражданства.

110

Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления

Позор, когда теорию охраняют не факты, а милиция.

Чевист

5.1. Понятие органов исполнительной власти, система и структура

Специфику и правовой статус органа государственной влас­ти определяют его функции и задачи, формы и методы, кото­рые он реализует от имени государства, в объеме и пределах своей компетенции. Эти полномочия состоят в праве органа исполнительной власти, государственного управления, их дол­жностных лиц издавать нормативные правовые акты обяза­тельные для тех, кому они адресованы, и применять меры го­сударственного воздействия (убеждения, стимулирования и принуждения), обеспечивающие их реализацию.

В действующем законодательстве термины «орган исполни­тельной власти» и «орган государственного управления» исполь­зуются как равнозначные в основном только в положениях о ФОИВ, утвержденных указом Президента РФ или постановле­нием Правительства РФ (например, МВД России является фе­деральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление...). На уровне субъектов Российской Федерации органы исполни­тельной власти имеют структурные подразделения (отрасле­вые, линейные и функциональные), которые также осуществ­ляют в своей сфере и в объеме полномочий задачи государ­ственного управления. Также государственное управление осу­ществляют администрации органов МСУ, предприятий, учреж­дений и организаций с государственной формой собственнос­ти.

Орган исполнительной власти является частью государствен­ного аппарата, имеет установленную законом или другим нор­мативным правовым актом компетенцию, структуру, метод образования, территориальный масштаб деятельности и упол­номочен выступать от имени государства, реализовывать ис­полнительно-распорядительную деятельность при повседнев­ном регулировании управленческих отношений в сфере хозяй-

111

ственной, социально-культурной, а также осуществление го­сударственного управления в административно-политической сфере и межотраслевыми комплексами.

Административная правосубъектность органов исполнитель­ной власти возникает одновременно с их образованием, а пре­кращается в связи с их упразднением. Объем компетенции органов исполнительной власти (задачи, функции, права и обя­занности, формы и методы деятельности) находит свое выра­жение и закрепление в соответствующих законах, положени­ях, уставах и других нормативно-правовых актах.

Органы исполнительной власти можно классифицировать по:

• характеру компетенции;

Ш основаниям и порядку образования;

• порядку решения подведомственных вопросов; Ш территориальной деятельности.

По характеру компетенции органы исполнительной влас­ти подразделяются:

1) общей компетенции, решающие вопросы управления во всех сферах жизнедеятельности населения на определен­ной территории (Правительство РФ; правительства рес­публик в составе России, краев, областей, городов фе­дерального значения; администрации областей других субъектов РФ);

2)  отраслевой компетенции, решающие вопросы в преде­лах одной отрасли управления (в основном все мини­стерства, некоторые государственные комитеты, депар­таменты и др.), то есть субъекты принимающие в боль­шей части правовые акты, обязательные для исполне­ния внутри отрасли;

3) межотраслевой компетенции, решающие вопросы межот­раслевого характера, то есть принимающие норматив­ные правовые акты по предметам ведения и в объеме полномочий, обязательные для исполнения неподчинен­ными им органами (например, министерство финансов, министерство экономического развития и торговли, го­сударственные комитеты стандартизации и метрологии, по статистики и др.).

По основаниям образования органы исполнительной вла­сти классифицируются:

1) конституционные или уставные органы государственной власти (президенты и их администрации, правительства, главы субъектов федерации и их администрации);

112

2) создаваемые на основе законов и подзаконных актов (ми­нистерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, федеральные комиссии, агентства, департаменты, управления и другие ведом­ства). По порядку образования:

1)  избираемые населением (президенты, главы субъектов РФ и др.);

2)  образуемые путем издания указа Президента РФ, ука­зов президентов республик, распоряжений глав прави­тельств, администраций субъектов федераций.

По порядку решения вопросов:

1)  коллегиальные органы (Правительства РФ, правитель­ства субъектов РФ, большинство государственных ко­митетов);

2) единоначальные органы, в которых руководителем в под­ведомственных вопросах единолично принимается реше­ние (например, министерства, агентства, службы, над­зоры и др.).

С учетом территориального масштаба деятельности орга­ны исполнительной власти могут быть двух уровней: 1) фе­дерального и 2) субъектов Российской Федерации.

Система федеральных органов исполнительной власти

(ФОИВ)

Система ФОИВ — это совокупность государственных орга­нов, взаимосвязанных и взаимозависимых, образующих цело­стное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Система ФОИВ ос­нована на принципе федерализма и административно-террито­риального деления, и в пределах ведения и полномочий Рос­сийской Федерации и по предметам их совместного ведения с субъектами Российской Федерации представляет собой единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Государство как социальная система реализует множество функций по обеспечению динамической устойчивости и суве­ренитета своего существования как по отношению к внешней среде (другим государствам), так и к регуляции отношений между гражданами (организациями) и государственными струк­турами. При реализации своих функций государство как цело­стная система может выступать в различных формах. Напри-

113

мер, как субъект международного сообщества; как форма объе­динения людей на определенной территории посредством юри­дической связи (гражданства); как выразитель и гарант об­щих интересов и целей; как средство или механизм легитим­ного принуждения в интересах общей воли граждан; как спе­цифическая форма самоуправления в обществе и др.

Исполнительная власть как одна из ветвей государствен­ной власти оперативно и повседневно реализует по предметам ведения и в объеме своих полномочий наибольший объем фун­кций и задач государственного управления.

В систему федеральных органов исполнительной власти, утвержденную указом Президента РФ от 14.08.1996 г. № 1176 входят: министерства Российской Федерации, Государственные комитеты РФ, Федеральные комиссии России, Федеральные службы России, Российские агентства, Федеральные надзоры России, Федеральные комиссии, а также иные Федеральные органы исполнительной власти при Президенте РФ.

Министерство РФ — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществля-• ющий управление в установленной сфере деятельности, а так­же координирующий в случаях, установленных федеральны­ми законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федераль­ных органов исполнительной власти. Министерство возглав­ляет входящий в состав Правительства РФ министр России (федеральный министр).

Государственный комитет РФ, Федеральная комиссия России — федеральные органы исполнительной власти, осуще­ствляющие на коллегиальной основе межотраслевую коорди­нацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функ­циональное регулирование в определенной сфере деятельнос­ти. Государственный комитет РФ, Федеральную комиссию Рос­сии возглавляют соответственно председатель Государственно­го комитета РФ, председатель Федеральной комиссии России.

Федеральная служба России, Российское агентство, Фе­деральный надзор России — федеральные органы исполни­тельной власти, осуществляющие специальные (исполнитель­ные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную служ­бу России возглавляет руководитель (директор) Федеральной службы России, Российское агентство — генеральный дирек­тор Российского агентства, Федеральный надзор России — на­чальник Федерального надзора России.

114

Создание ФОИВ, их реорганизация и ликвидация осуще­ствляются Президентом России по предложению Председате­ля Правительства России.

Положения о ФОИВ, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ, утверждаются указом Президента РФ, а положение о других федеральных органах исполнительной власти утверждается постановлением Правительства России.

Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федераль­ных органов исполнительной власти утверждаются Правитель­ством РФ.

Федеральные министры назначаются на должность и осво­бождаются от должности указом Президента РФ по предложе­нию Председателя Правительства РФ.

Заместители федеральных министров назначаются на дол­жность и освобождаются от должности Правительством РФ, если иное не установлено федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Руководители федеральных органов исполнительной влас­ти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закреп­ленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституци­онными законами и федеральными законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавли­ваемом порядке.

Система органов исполнительной власти основана на принципе федерализма и административно-территориально­го деления, что нашло отражение в Конституции РФ, консти­туциях республик в составе России, уставах субъектов РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ.

В соответствии с принципом система органов исполнитель­ной власти включает два уровня:

• федеральные органы исполнительной власти РФ;

• органы исполнительной власти субъектов РФ (респуб­лик в составе России, краев, областей, городов федераль­ного значения, автономной области и автономных окру­гов).

Являясь единой системой исполнительной власти в РФ, эти органы призваны, в пределах своих полномочий, решать ос­новные социально-экономические задачи, защищать основные права и свободы граждан, обеспечивать общественный поря­док и безопасность граждан.

115

Особое положение у нас занимает институт президентуры, что, в конечном счете, существенно отражается на разреше­нии многих экономических и организационно-правовых про­блем не только на теоретическом, но и на практическом уров­не. Некоторые авторы, например, Коренев А.П. относит Пре­зидента РФ к федеральным органам исполнительной власти. Алехин А.П. по удельному весу полномочий и их характеру считает его «особым субъектом исполнительной власти» (2,11).

Правовой статус Президента России как главы государства, согласующего действия трех самостоятельных ветвей власти и как де-факто высшее должностное лицо исполнительной влас­ти (отменяет постановление Правительства РФ и отправляет его в отставку, имеет право председательствовать на заседании Правительства РФ), требует конституционного разрешения его взаимоотношений с Правительством России, что не нашло чет­кого правового закрепления в ФКЗ «О Правительстве РФ», принятом 17.12. 1997 г., в ред. 31.12.1997 г.

Структура федеральных органов исполнительной власти

Структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) — это форма взаимосвязи элементов (органов) систе­мы, образованная в целях успешной реализации функций и задач государственного управления по предметам ведения и в объеме полномочий. Неделимым элементом организационной структуры ФОИВ является должность федерального государ­ственного служащего.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных структур системы федеральных органов исполнительной вла­сти осуществляется после консультаций с органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации. Финансиро­вание этих органов в основном осуществляется из средств фе­дерального бюджета.

Создание структуры ФОИВ, их реорганизация и ликвида­ция осуществляется в соответствии с Конституцией РФ Прези­дентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Действующая структура ФОИВ утверждена указом Прези­дента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. указа Прези­дента РФ от 25.11. 2003 г. № 1389.

В структуру федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство РФ, а в указе Президента РФ «О систе­ме ФОИВ», Правительство РФ не входит в систему и структу-

116

ру ФОИВ, так как в соответствии с ст. 10, 110 Конституции РФ Правительство РФ является органом исполнительной вла­сти, которая самостоятельна по предметам ведения и в объеме полномочий;

• 23 министерства РФ, из них 5 министерств подчинены непосредственно Президенту РФ;

• 7 Государственных комитетов РФ;

• 2 Федеральные комиссии;

• 10 Федеральных служб России, из них 5 подчинены не­посредственно Президенту РФ;

Ш 7 Российских агентств;

• 2 Федеральных надзора России.

Иные ФОИВ (структурные подразделения института прези­дентуры):

1) Главное управление специальных программ Президента РФ;*

2) Государственная техническая комиссия при Президенте РФ;*

3) Управление делами Президента Российской Федерации;*

4)  Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами;*

5) Комитет РФ по финансовому мониторингу.*

6) Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ*.

Наличие в администрации Президента РФ иных федераль­ных органов исполнительной власти, а также принимаемые указы и распоряжения Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (часть 3, ст. 90 Конституции РФ) — все это является своеобразным отличительным признаком исполнительной власти в России и создает сложности в определении места и роли института пре­зидентуры в основах конституционного строя России.

На практике существует как бы «второе» Правительство РФ, которое принимает большинство решений по реализации внутренних и внешних функций государственного управления, подобное дублирование не способствует повышению эффектив­ности государственного управления и, как следствие, не спо­собствует социально-экономическому развитию России.

В связи с этим необходимо внесение изменений в ФКЗ «О Правительстве РФ» с целью расширения правового статуса

Примечание - знак *) означает подчиненность ФОИВ Президенту РФ.

117

Правительства РФ как единственного полномочного органа, возглавляющего всю систему органов исполнительной власти. Необходимо также принять ФЗ «О целостной системе испол­нительной власти РФ» и ФЗ «О Президенте РФ» с целью упо­рядочения конституционного статуса Президента как главы государства и высшего должностного лица исполнительной власти, для снятия правовой коллизии ст. 10 и ст. 11 Консти­туции РФ по вопросу количества субъектов государственной власти. Необходимо также принятие следующих ФЗ: «Управ­ленческий кодекс РФ»; «Об административных процедурах»; «Основы административного судопроизводства»; «Админист­ративные суды» и др.

Президент РФ как глава государства осуществляет пред­ставительные функции и обеспечивает согласованное функци­онирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ).

Орган исполнительной власти как целостная система уп­равления должен при этом иметь научно-обоснованную орга­низационную структуру и штаты. Должность федерального государственного служащего является основным элементом структуры органа исполнительной власти. Каждая организа­ционная структура имеет вертикальную связь между соподчи­ненными органами управления и горизонтальное построение отдельных подразделений.

Горизонтальное построение органа исполнительной власти включает в себя три составные части: руководство, коллеги­альный орган и аппарат управления. К руководству относятся руководитель, его первый заместитель и заместители. Распре­деление должностных обязанностей между руководителями закрепляется соответствующими правовыми актами. Коллегии, как совещательные органы при начальнике, создаются во всех министерствах, государственных комитетах и иных федераль­ных органах исполнительной власти. Они вырабатывают про­екты решений по наиболее важным вопросам, отнесенным к их компетенции. Решения коллегий, как правило, имеют ре­комендательный характер, но, будучи объявленными прика­зом руководителя органа (например, приказом министра), они становятся обязательны для исполнения. К аппарату органа исполнительной власти относятся все его структурные подраз­деления и должностные лица, определенные правовым актом руководителя.

Штатное расписание — это правовой документ, в котором закреплено, кто персонально осуществляет функции и за что

118

отвечает. Штатное расписание утверждается руководителем органа, предприятия, учреждения или организации.

Руководитель органа исполнительной власти утверждает штатное расписание, содержащее перечни структурных под­разделений, их наименование, должности и оклады.

5.2. Полномочия Президента России в сфере исполнительной власти

Президент РФ как субъект административного права в сфе­ре исполнительной власти имеет исключительные полномочия.

В главе 4 Конституции РФ за Президентом РФ закреплен большой объем реализации полномочий в сфере исполнитель­ной власти. Взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ закреплены в главе V Федерального конституционного за­кона «О Правительстве РФ», принятого 17.12. 1997 г., с изме­нениями и дополнениями, принятыми 31.12.1997 г. № 3- ФКЗ.

Президент России в соответствии с Конституцией РФ и на­стоящим Федеральным конституционным законом обеспечи­вает согласованное функционирование и взаимодействие Пра­вительства России и других органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ руководит деятельностью ФОИВ, ведающих вопросами обо­роны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, пре­дотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации послед­ствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Пред­седателя Правительства России положение о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Правительство России в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ, указами и распоряжениями Президента РФ коорди­нирует деятельность ФОИВ, указанную выше.

Постановления и распоряжения Правительства России в случае их противоречия Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом России.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом России. Решение о сложении Прави­тельством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ.

Правительство РФ может подать в отставку, которая при­нимается или отклоняется Президентом РФ,

119

II

Президент Российской РФ вправе принять решение об от­ставке Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Конституцией России случаях выражения Государственной Думой ФС РФ недоверия Правительству России либо отказа Государственной Думе в доверии Правительству РФ.

В случае отставки или сложения полномочий Правитель­ство РФ по поручению Президента РФ продолжает действо­вать до сформирования нового Правительства России.

В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент явля­ется главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и госу­дарственной целостности, обеспечивает согласованное функци­онирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и феде­ральными законами определяет основные направления внут­ренней и внешней политики государства и обращается к Феде­ральному Собранию (обеим палатам — парламенту страны) с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Президент РФ как глава государства представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

В соответствии с ст. 83 Конституции РФ Президент России:

а)  назначает с согласия Государственной Думы Председа­теля Правительства РФ;

б) имеет право председательствовать на заседаниях Прави­тельства РФ;

в)  принимает решение об отставке Правительства РФ;

г) представляет Государственной Думе РФ кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России; ставит перед Государственной Думой воп­рос об освобождении от должности Председателя Цент­рального банка России;

д)  по предложению Председателя Правительства РФ на­значает на должность и освобождает от должности заме­стителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назна­чения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; вно­сит в Совет Федерации предложение об освобождении от

должности Генерального прокурора России; назначает судей других федеральных судов;

ж)  формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, ста­тус которого определяется федеральным законом;

з)  утверждает военную доктрину РФ;

и) формирует Администрацию Президента РФ;

к) назначает и освобождает полномочных представителей

Президента РФ;

л) назначает и освобождает высшее командование Воору­женных Сил России;

м) назначает и отзывает после консультаций с соответству­ющими комитетами или комиссиями палат Федерально­го Собрания дипломатических представителей РФ в ино­странных государствах и международных организациях. В соответствии с ст. 85 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разреше­ния разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В слу­чае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов ор­ганов исполнительной власти субъектов РФ в случае противо­речия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соот­ветствующим судом.

Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на- всей территории РФ.

Указы и распоряжения Президента РФ не должны проти­воречить Конституции РФ и федеральным законам.

5.3. Полномочия Правительства РФ

по осуществлению исполнительной власти

Правительства РФ как субъект административного права имеет следующие полномочия.

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Правитель­ство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Пра­вительство РФ является коллегиальным органом, возглавляю­щим единую исполнительную власть.

120

121

Это коллегиальный орган общей компетенции, осуществ­ляющий исполнительную власти на всей территории России, включающий Председателя Правительства РФ, его заместите­лей и федеральных министров (ст. 110 Конституции РФ).

Основные принципы его деятельности: верховенство Кон­ституции РФ, федеральных конституционных законов и феде­ральных законов, народовластия, федерализма, функциональ­ное разделение власти, ответственность, гласность и обеспече­ние прав и свобод человека и гражданина.

Общие полномочия Правительства РФ: руководит рабо­той федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; со­здает свои территориальные органы и назначает должностных лиц, устанавливает порядок их создания и финансирует их деятельность из федерального бюджета; назначает на долж­ность и освобождает от должности заместителей министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, утверждает членов коллегий; отменяет акты или приостанавливает действие актов федеральных органов исполнительной власти; вправе учреждать организации, обра­зовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

Правительство РФ организует реализацию внешней и внут­ренней политики РФ; осуществляет регулирование в социаль­но-экономической сфере; обеспечивает единство системы ис­полнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федераль­ные целевые программы и обеспечивает их реализацию; осу­ществляет право законодательной инициативы; по согласова­нию с органами исполнительной власти субъектов Федерации они могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит федеральному законодательству. Оформ­ляется это соответствующими соглашениями.

Полномочия Правительство РФ в сфере экономики: осу­ществляет регулирование экономических процессов; обеспечи­вает единство экономического пространства и свободу эконо­мической деятельности, свободное перемещение товаров, ус­луг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономи­ческое развитие страны, разрабатывает и осуществляет про­граммы развития приоритетных отраслей экономики; выраба­тывает государственную структурную и инвестиционную по­литику и принимает меры по ее реализации; управляет феде­ральной собственностью; разрабатывает и реализует государ-

122

ственную политику в сфере международного, экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества; осуществля­ет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, ис­полнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики России; обеспечивает функционирование оборонного производства России.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; предоставляет государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабаты­вает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершен­ствование бюджетной системы; принимает согласованные с Центральным банком РФ меры по регулированию рынка цен­ных бумаг; осуществляет управление государственным внут­ренним и внешним долгом России; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-фи-нансовой деятельностью в отношениях с иностранными госу­дарствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведе­нию единой политики цен.

Полномочия Правительства РФ в социальной сфере: обес­печивает единую государственную социальную политику, реа­лизацию конституционных прав граждан в области социаль­ного обеспечения, способствует развитию социального обеспе­чения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых споров граждан; разрабатывает программы сокраще­ния и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает единую миграционную политику; при­нимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной поли­тики; взаимодействует с общественными объединениями и ре­лигиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ разрабатывает и осуществляет меры государственной поддер­жки развития науки; обеспечивает государственную поддерж­ку фундаментальной науки, имеющей общегосударственное значение, по приоритетным направлениям прикладной науки;

123

обеспечивает единую государственную политику в области об­разования, определяет основные направления развития и со­вершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования; обеспечивает го­сударственную поддержку культуры и сохранение как куль­турного наследия общегосударственного значения, так и куль­турного наследия народов России.

Полномочия Правительства РФ в сфере обеспечения за­конности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью: участвует в разработке и реализации государственной полити­ки в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и обществен­ного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными деяниями; разрабатывает и реализует меры по ук­реплению кадров, развитию и укреплению материально-тех­нической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

Полномочия Правительства РФ по обеспечению оборо­ны и государственной безопасности: осуществляет необходи­мые меры по обеспечению обороны и государственной безопас­ности России; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных сил и воинских формирований; обес­печивает выполнение государственных целевых программ и планов вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с законом к обороне или обеспечению государ­ственной безопасности; принимает меры по охране Государ­ственной границы; руководит гражданской обороной.

Полномочия Правительства РФ в сфере внешней поли­тики и международных отношений: осуществляет руковод­ство в сфере обеспечения отношений России с иностранными государствами, международными организациями; обеспечива­ет представительство в иностранных государствах и междуна­родных организациях; в пределах своих полномочий заключа­ет международные договоры, обеспечивает выполнение обяза­тельств по ним, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаива­ет геополитические интересы России; защищает граждан РФ за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической дея-

124

тельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство РФ обеспечивает проведение единой государ­ственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую сре­ду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию при­родных ресурсов, регулирование природопользования и разви­тия минерально-сырьевой базы страны; координирует деятель­ность по предотвращению стихийных бедствий, аварий, катас­троф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Особенности деятельности Правительства РФ при введе­нии режима военного и чрезвычайного положения определя­ются федеральными конституционными законами. Правитель­ство РФ осуществляет иные полномочия, возложенные зако­нодательством и указами Президента РФ.

Правительство РФ также определяет и утверждает струк­туру аппарата Правительства РФ, их численность и месячный оклад.

Полномочия федеральных министров:

• участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Пра­вительства РФ;

• принимают участие в подготовке постановлений и рас­поряжений Правительства РФ, обеспечивают их испол­нение;

• принимают участие в выработке и реализации политики Правительства РФ;

• обладают установленными законодательством РФ пол­номочиями руководителей соответствующих федераль­ных органов исполнительной власти;

• определяют структуру, штаты и месячный оклад для служащих аппарата своего министерства.

В федеральных органах исполнительной власти при руко­водстве образуются коллегии в составе руководителей органа и специалистов, утверждаемых по подведомственности Прези­дентом РФ или Правительством РФ. Их решения имеют реко­мендательный характер, иногда они оформляются приказом руководителя ФОИВ, при разногласиях же докладываются причины разногласий Президенту РФ или Председателю Пра­вительства РФ. Кроме того, ФОИВ создают специализирован­ные научные советы, состав их и порядок работы определяется приказом руководителя ФОИВ.

125

Правительство РФ решает вопросы с обязательным участи­ем федеральных министров, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, оп­ределенным законодательством, — Президенту РФ.

В гл. VII ФКЗ «О Правительстве РФ» определены взаимо­отношения Правительства РФ и органов государственной вла­сти субъектов РФ.

В пределах ведения РФ и полномочий по предметам совме­стного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы ис­полнительной власти и органы исполнительной власти субъек­тов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ по предметам совместного ведения в обоюд­ных интересах координирует деятельность органов исполни­тельной власти субъектов РФ.

Правительство РФ в срок не более одного месяца рассмат­ривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных или исполнительных орга­нов государственной власти субъектов РФ по предметам веде­ния РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотре­ния внесенных предложений.

Правительство РФ направляет в законодательные и испол­нительные органы государственной власти субъектов РФ про­екты своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Предложения законодательных и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правитель­стве РФ.

Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществ­ляет контроль за деятельностью ФОИВ, а по вопросам, отне­сенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совме­стного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ обеспечивает соблюдение ФОИВ прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов.

Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между ФОИВ и органами ис­полнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

126

Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной вла­сти субъектов РФ, в случае их противоречия Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

5.4. Полномочия исполнительной власти субъектов РФ

При рассмотрении этого вопроса особое значение имеют принятые федеральные законы:

«Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», принятый от 06.10.1999. № 184-ФЗ¹ и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и орга­нами государственной власти субъектов РФ» от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ.²

Система законодательных и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов РФ устанавливается ими само­стоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и настоящим Федеральным законом.

Образование, формирование и деятельность законодатель­ных и исполнительных органов государственной власти субъек­тов РФ регулируются Конституцией РФ, федеральными зако­нами, а также конституцией республики, уставом края, облас­ти, города федерального значения, автономной области, авто­номного округа (далее — Конституция (устав) субъекта РФ, за­конами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В этом Федеральном законе термины «исполнительные орга­ны государственной власти субъекта РФ» и «органы исполни­тельной власти субъекта РФ» используются в одном значении. Что является не тождественным и вносит сложность в по­нимание исполнительной власти вообще, так как первый термин — это орган государственного управления, осуществ­ляющего исполнительно-распорядительную деятельность, а второй — в нынешней трактовке самостоятельной (функци­онально) исполнительной власти, (выделено автором — В.Ч.)

¹  Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3205; 2001, № 7, ст. 608.

² СЗ РФ, 1999, № 24, ст. 2442.

127

В субъекте РФ устанавливается система органов исполни­тельной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руково­дителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливать­ся должность высшего должностного лица субъекта РФ. Выс­шее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший ис­полнительный орган государственной власти субъекта РФ и является одновременно высшим должностным лицом испол­нительной власти субъекта РФ.

Поэтому Президент РФ как глава государства также должен быть высшим должностным лицом исполнительной власти в России, что исключило бы дублирование в деятель­ности исполнительной власти между Правительством РФ и Администрацией Президента РФ и обеспечило целостное един­ство всей системы исполнительной власти в стране. (Выде­лено автором — В.Ч. ).

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения и полномочий РФ, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной вла­сти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. Однако вви­ду отмеченных выше положений эта система исполнитель­ной власти пока не отвечает на практике требованиям це­лостности и единства. (Выделено автором —Б.Ч. ).

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель выс­шего исполнительного органа государственной власти субъек­та РФ) избирается на срок не более пяти лет и не может изби­раться на указанную должность более двух сроков подряд.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель выс­шего исполнительного органа государственной власти субъек­та РФ) имеет следующие полномочия:

а) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государствен­ной власти субъектов РФ, органами местного самоуп­равления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и согла­шения от имени субъекта РФ;

б)  обнародует законы, удостоверяя их обнародование пу­тем подписания законов или издания специальных ак­тов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

128

4*

в) формирует высший исполнительный орган государствен­ной власти субъекта РФ в соответствии с законодатель­ством субъекта РФ;

г)  вправе требовать созыва внеочередного заседания зако­нодательного органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодатель­ный орган государственной власти субъекта РФ на пер­вое заседание ранее срока, установленного для этого за­конодательному органу государственной власти субъек­та РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;

д) вправе участвовать в работе законодательного органа го­сударственной власти субъекта РФ с правом совещатель­ного голоса;

е) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоя­щим Федеральным законом, другими федеральными за­конами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель выс­шего исполнительного органа государственной власти субъек­та РФ) при осуществлении своих полномочий обязано соблю­дать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (ус­тав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Прези­дента РФ и постановления Правительства РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государствен­ной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае:

а) его смерти;

б) его отставки в связи с выражением ему недоверия законо­дательным органом государственной власти субъекта РФ;

в)  его отставки по собственному желанию;

г) отрешения его от должности Президентом РФ;

д)  признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объяв­ления умершим;

ж)  вступления в отношении его в законную силу обвини­тельного приговора суда;

з)  его выезда за пределы РФ на постоянное место житель­ства;

и) утраты им гражданства РФ;

к) его отзыва избирателями субъекта РФ в случае, если

такое положение предусмотрено законодательством

субъекта РФ.¹

¹ Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3205.

5-Админи<.тративное  право

129

Решение Президента РФ об отрешении высшего должност­ного лица субъекта РФ от должности влечет за собой также и отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В случае отставки высшего должностного лица исполни­тельного органа государственной власти субъекта РФ, он про­должает действовать до сформирования нового высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта РФ.

В случае отрешения Президентом РФ высшего должност­ного лица субъекта РФ от должности, если конституцией (ус­тавом) или законом субъекта РФ не установлен порядок вре­менного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ, Президент РФ может назначить временно испол­няющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом испол­нительной власти субъекта РФ и обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

1.  Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспе­чению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государствен­ной политики в области финансов, науки, образования, здра­воохранения, социального обеспечения и экологии.

2.  Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по ре­ализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган государ­ственной власти субъекта РФ проект бюджета и проек­ты программ социально-экономического развития субъек­та РФ;

130

5-2

в)  обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и гото­вит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического разви­тия субъекта РФ для представления их высшим долж­ностным лицом субъекта РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ;

г) формирует иные органы исполнительной власти субъек­та РФ;

д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в уп­равление субъекту РФ в соответствии с законодатель­ством;

е)  предлагает органу местного самоуправления, его долж­ностному лицу привести в соответствие с законодатель­ством РФ изданные ими правовые акты, а также вправе обратиться в суд;

ж) заключает в соответствии с федеральным законом дого­воры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий;

з) осуществляет иные полномочия, установленные законо­дательством.

Акты, принимаемые высшим должностным лицом субъек­та РФ.

1.  Высшее должностное лицо субъекта РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Пра­вительства РФ, конституции (устава) и законов субъек­та РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

2.  Акты высшего должностного лица субъекта РФ и акты высшего исполнительного органа государственной влас­ти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.

3. Акты высшего должностного лица субъекта РФ, акты выс-

шего исполнительного органа государственной власти

субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ,

федеральным законам, принятым по предметам ведения

РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ,

указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ,

конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Правовые акты законодательного органа государственной

власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ,

высшего исполнительного органа государственной власти

субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта

131

РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных ор­ганов, противоречащие Конституции РФ, федеральным зако­нам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его замес­тителем в установленном законом порядке.

Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган государственной власти субъекта РФ с представлением о при­ведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами кон­ституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативно­го правового акта законодательного органа государственной власти субъекта РФ.1

В случае возникновения разногласий Президент РФ исполь­зует согласительные процедуры для их разрешения, а в случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего

суда.²

Должностные лица органов исполнительной власти субъек­та РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ.

Президент РФ выносит предупреждение руководителю выс­шего исполнительного органа государственной власти субъек­та РФ в случае:

а) издания высшим должностным лицом субъекта РФ нор­мативного правового акта, противоречащего Конститу­ции РФ, федеральным конституционным законам и фе­деральным законам, если такие противоречия установ­лены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступ­ления в силу решения суда либо в течение иного предус­мотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б)  уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правово­го акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного

¹  Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3205.

2  Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31,

ст. 3205.

132

5-4

нормативного правового акта, или от внесения в указан­ный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответ­ствующий суд.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесе­ния ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее дол­жностное лицо субъекта РФ от должности.

Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процес­суальным законодательством РФ, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстра­нить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвине­ния в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Решение Президента РФ о предупреждении принимается в форме указа, который вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования.

Высшее должностное лицо субъекта РФ, полномочия кото­рого были прекращены указом Президента РФ вправе обжало­вать данный указ в Верховный Суд России в течение десяти дней со дня официального опубликования указа.

Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

На основании предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ), был принят от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и пол­номочий между органами власти РФ и субъектов РФ»

Принцип конституционности при разграничении предме­тов ведения и полномочий.

1.  Федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные норма­тивные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перерас­пределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ, предметы совместного ведения.

2.  Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению

133

г

или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целост­ности России и единства системы государственной власти в РФ.

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов

В случае несоответствия положений договоров и соглаше­ний положениям Конституции РФ, федеральных конституци­онных законов и федеральных законов, принимаемых по пред­метам ведения РФ и предметам совместного ведения, действу­ют положения Конституции РФ, федеральных конституцион­ных законов и федеральных законов.

Принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий.

Все субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях с орга­нами государственной власти России при разграничении пред­метов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений.

Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ.

При разграничении предметов ведения и полномочий в от­ношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ.

Принцип согласования интересов России и интересов субъектов РФ.

В процессе принятия федеральных законов, законов субъек­тов РФ, заключения договоров, соглашений согласование ин­тересов РФ и интересов субъектов РФ осуществляется в поряд­ке, устанавливается законодательством

Принцип добровольности заключения договоров, соглаше­ний.

Заключение договоров, соглашений осуществляется на доб­ровольной основе.

Принцип обеспеченности ресурсами.

При разграничении предметов ведения и полномочий ре­шается вопрос об обеспечении соответствующих органов госу­дарственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления ука­занными органами своих полномочий.

Принцип гласности заключения договоров, соглашений.

Подготовка и заключение договоров, соглашений осуществ-

ляются гласно в порядке, установленном настоящим Федераль­ным законом.

Формы реализации полномочий по предметам ведения

РФ. Правовое регулирование по предметам ведения РФ осуще­ствляется федеральными конституционными законами и фе­деральными законами, имеющими прямое действие на всей территории России.

Полномочия РФ и субъектов РФ по предметам совмест­ного ведения

1.  По вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конститу­ции РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы раз­граничения полномочий между федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъек­тов РФ, а также федеральные законы, направленные на реали­зацию полномочий федеральных органов государственной вла­сти.

2.  До принятия федеральных законов по вопросам, отне­сенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ впра­ве осуществлять по таким вопросам собственное правовое ре­гулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным зако­ном.

Пределы разграничения предметов ведения и полномочий

1.  Договор может быть заключен:

а)  при прямом указании в федеральном законе по предме­ту совместного ведения;

б) при отсутствии федерального закона по предмету совме­стного ведения — с условием до ведения принятого феде­рального закона.

2. Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов РФ.

3.  Соглашение может быть заключено на основании феде­рального закона по предметам совместного ведения или дого­вора.

134

135

5.5. Полномочия органов государственного

управления, администраций органов МСУ, предприятий, учреждений и организаций

Органы государственного управления как субъекты адми­нистративного права имеют наибольшее распространение, как в центре, так и на местах, они осуществляют оперативную и повседневную исполнительно-распорядительную деятельность по предметам ведения и объеме полномочий, определяемую, прежде всего, органами исполнительной власти, а также феде­ральными законами, указами Президента РФ и постановлени­ями Правительства РФ. Совершенно справедливо отмечает Ю.М. Козлов, что, когда идет речь о субъектах исполнитель­ной власти, то имеются в виду органы исполнительной власти (1, с.27-28). Поэтому в законодательстве, как было указано выше, не оправдано отождествление «исполнительные органы государственной власти» и «органы исполнительной власти». В соответствии с ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, ис­полнительную и судебную. Тогда, если в первый термин вмес­то «государственной власти» вставить «исполнительную власть», то получится, что у исполнительной власти есть свои исполнительные органы, если это так, то ими являются орга­ны государственного управления, которые осуществляют опе­ративную и повседневную исполнительно-распорядительную де­ятельность. В правовом аспекте исполнительная власть по иерархии исполнительно-распорядительной деятельности выше, чем органы государственного управления, являющиеся наибо­лее многочисленными субъектами административного права.

Исходя из конституционного смысла органами исполнитель­ной власти являются только те органы государственной влас­ти, которые имеются наравне с законодательными и судебны­ми органами власти. Следовательно, система исполнительных органов власти включает в себя две подсистемы — федераль­ную и на уровне субъектов РФ. Отсутствие федерального зако­на о системе органов исполнительной власти РФ, не дает осно­вания для расширительного толкования органов исполнитель­ной власти за пределы, очерченные Конституцией РФ и ФКЗ «О Правительстве РФ». Другой позиции придерживается Ю.М. Козлов, ссылаясь в основном на федеральные законы и зако­нодательство субъектов РФ (например, на нормы о территори­альных и местных исполнительных органов). Однако, как было рассмотрено выше, «исполнительные органы государственной

136

власти» некорректно отождествляются с «исполнительными органами власти», тогда и получается, что у органов исполни­тельными власти имеются нижестоящие исполнительные орга­ны власти, а именно территориальные и местные, что не соот­ветствует действительности, т.к. исполнительные органы вла­сти осуществляют правовое регулирование многочисленных органов государственного управления и частично администра­циями органов МСУ в соответствии с частью 2 ст. 132 Консти­туции РФ (1, с. 147-148).

Как отмечалось ранее, функции государственного управле­ния в разной мере осуществляют практически все органы го­сударственной власти и иные государственные органы (проку­ратура РФ, Счетная палата ФС РФ, ЦИК РФ, органы военного управления, контроля и иные государственные органы) и их обеспечивающие аппараты, а также административные комис­сии при органах МСУ, в части переданных им в законном по­рядке отдельных полномочий, например, в г. Москве эти от­дельные полномочия заключены в виде 105 функций жизне­обеспечения населения районов с передачей, определенных материальных и финансовых средств городской властью, для их осуществления. То есть органы исполнительной власти Москвы через свои отраслевые и функциональные структуры собирают все виды налогов в районах, а потом выделяют часть средств, нормативно определенную, в фонд финансовых ресур­сов каждого района. Реализация переданных полномочий под­контрольна государству (часть 2 ст. 132 Конституции РФ), то есть исполнительная власть выделяет финансовые и матери­альные ресурсы и контролирует их использование. На данном этапе реформы местного самоуправления это исключение ста­ло, по существу, правилом. Учитывая это положение, приня­ты указ Президента РФ и постановление Правительства РФ «О мерах по реализации указа Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправле­ния в РФ». В постановлении приоритетным является обеспе­чение участия представительных органов в проведении бюд­жетной, жилищно-коммунальной и социальной реформ по со­гласованию с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Основная цель такой реформы — обеспечить механизм реализации законодательных актов о местном самоуправлении, превращение жителей райо­нов в заинтересованный актив по решению своих вопросов финансово-бюджетного, жилищно-коммунального и социаль­ного характера.

137

Возвращаясь к понятию органов государственного управле­ния как субъектов государственного управления, следует от­метить, что по справедливому мнению Г.В. Атаманчука, в со­бирательном смысле субъектом государственного управления является государство в целом. При этом далеко не все его органы непосредственно участвуют в государственном управлении, так как законодательством определен объем, способы их участия в реализации государственных функций.¹

Основной объем функций государственного управления (в первую очередь функции правового регулирования) реализует система органов исполнительной власти, компетенция кото­рой определяется, прежде всего, Конституцией РФ, федераль­ными конституционными законами и федеральными закона­ми. Президент РФ или Правительство РФ по предметам веде­ния и в объеме своих полномочий образуют, преобразуют или передают от одного федерального органа исполнительной вла­сти другому отраслевые, функциональные и территориальные органы государственного управления. Например, указом Пре­зидента РФ от 09. 11. 2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления пожарной безопасностью» этот орган государственного управления от Федерального органа исполнительной власти МВД РФ, передан в другой - МНЧС России², или, например, Главное управление по организован­ной преступности МВД РФ (согласно положения о нем) явля­ется самостоятельным специализированным оперативно-розыс­кным подразделением криминальной милиции в структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ как федерального органа исполнительной власти. В свою очередь, при ГУОП МВД РФ создаются непосредственно подчиненные ему подразделения, в том числе, региональные управления по борьбе с организованной преступностью (РУОП РФ), финанси­руемые из федерального бюджета. Одной из основных задач этого Главного управления является борьба с коррупцией в федеральных органах государственной власти и органах влас­ти субъектов РФ.

Органами государственного управления являются также аппараты, обслуживающие институт президентуры (админис­трация Президента РФ и ее структурные подразделения, раз­личные советы и комиссии при Президенте РФ), аппараты,

¹ Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лек­ций. М., 1997. С. 1201-129.

² СЗ РФ. 2001. № 46, ст. 4348.

138

обслуживающие Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Прокура­туру РФ> аналогичные государственные органы на уровне субъектов федерации.

Эти аппараты как органы государственного управления, осуществляют внутриорганизационную деятельность, направ­ленную на обеспечение определенных Конституцией РФ, фе­деральными конституционными законами, федеральными за­конами и соответствующими нормативными актами на уровне субъектов РФ, полномочий по осуществлению задач и функ­ций государственного управления.

Также государственными органами управления являются многочисленные отраслевые, функциональные и территориаль­ные структурные ораны федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. На­пример, постановлением Правительства РФ от 22.09. 1999 г. № 1073 «О территориальных органах Министерства природ­ных ресурсов РФ» созданы территориальные государственные органы управления. Эти территориальные органы наделяются частью функций исполнительной власти, но в целом они осу­ществляют исполнительно-распорядительные функции государ­ственного управления. Исполнительными-распорядительными функциями наделяются и многочисленные административные комиссии при органах местного самоуправления, но они от этого не становятся органами исполнительной власти.

Если проанализируем главу 23 КоАП РФ, принятого 30.12.2001 г.¹, то из 61 субъекта, уполномоченного рассматри­вать дела об административных правонарушениях, значитель­ное большинство является органами государственного управ­ления в своей сфере и объеме полномочий, при этом практи­чески каждый из этих органов, кроме судей и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, входят в какой-то федеральный орган исполнительной власти.

Многогранность государственного управления, большое раз­нообразие связей государства с обществом, политическими партиями и движениями определяет и многообразие и разно­сторонность видов государственных органов, их различные способы и средства в реализации функций и задач государ­ственного управления. При этом органы государственного уп­равления определяют содержательную сторону практически всех взаимосвязей и взаимозависимостей с обществом, коллек-

¹ РГ.31.12.2001 г.

139

тивами и отдельной личностью, осуществляют социально-эко­номические задачи, правоприменительную деятельность, обес­печивают безопасность как внутреннюю, так и внешнюю с по­мощью разнообразных механизмов и средств воздействия, в том числе применения мер государственного принуждения и силовой защиты суверенитета государства. Следовательно, многочисленные и вместе с тем рационально организованные органы государственного управления должны работать как единая, целостная система, осуществляющая конституционную деятельность различных органов государственной власти по предметам их ведения и в объеме компетенции.

Предприятия, учреждения и организации государствен­ной, муниципальной, кооперативной и иной общественной формы собственности являются субъектами административ­ного права, однако они не могут быть органами государствен­ного управления, так как их руководители, осуществляя ис­полнительно-распорядительную деятельность, принимают ло­кальные правовые акты, организовывают подчиненный персо­нал на решение экономических, производственно-хозяйствен­ных, социально-культурных и иных задач.

Органы местного самоуправления также являются субъектами административного права. Особое значение име­ет принятый 15 октября 1999 г. указ Президента РФ № 1370 «Об утверждении основных положений государственной поли­тики в области развития местного самоуправления в РФ».

В период проведения реформы местного самоуправления реализуются большие полномочия органов МСУ по реализа­ции местных и региональных программ на средства, выделяе­мые из государственного бюджета. И основной вопрос стоит не в мере самостоятельности в процессе реализации основных за­дач и функций на местах, а в размерах материальных и фи­нансовых средств, выделяемых государственными органами власти органам местного самоуправления, кадровом обеспече­нии и осуществлении государственного контроля за их расхо­дованием, т.е. обеспечения ответственности за результаты де­ятельности органов МСУ.

Необходимо определить законодательно-финансовую само­стоятельность органов местного самоуправления и их ответ­ственность за реализацию государственных функций и задач по экономическому и социальному развитию районов и осо­бенно социальной защиты населения муниципального образо­вания. Федеральным законом от 25.09.1999 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» были регламентиро-

140

ваны правовые основы формирования и исполнения местных бюджетов.

В большинстве зарубежных государств органы местного самоуправления всегда были оплотом государственности про­тив различного рода сепаратизма, в России же все наоборот, так как традиционно у нас «уважали» и выполняли, прежде всего, волю начальника, потом уже по возможности подгоня­ли эти действие под закон.

В настоящее время наиболее актуальной задачей является укрепление государственности, его целостности, что и делает­ся Президентом РФ и его реорганизованным институтом пол­номочных представителей. Поэтому особое внимание должно уделяться формированию и укреплению целостной системы исполнительной власти РФ, оптимизации организационных структур ФОИВ в целях эффективного осуществления объек­тивных функций и задач государственного управления. Дей­ствующая нормативная база правового регулирования органи­зации деятельности исполнительной власти еще недостаточно отработана. В Конституции РФ установлены схематично лишь ее принципиальные положения. Не урегулированы нормами и правила, взаимоотношения между главой администрации ор­ганов МСУ и федеральными органами власти, главой админи­страции и законодательным органом субъектов РФ. В связи с этим возникает множество трудноразрешимых ситуаций, сни­жающих общую эффективность работы различных структур исполнительной власти на всех уровнях, и особенно на уровне субъектов РФ и органов МСУ.

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие органов исполнительной власти, система и структура. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти. Полномочия Правительства РФ по осуществлению исполни­тельной власти.

Полномочия исполнительной власти субъектов РФ. Полномочия исполнительной власти субъектов РФ. Полномочия органов государственного управления. Полномочия администраций органов МСУ. Полномочия предприятий, учреждений и организаций.

141

Глава 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Терпенье — тяжкое лишенье, но в этом тоже прелесть есть. Однако лишнее терпенье унизит мужество и честь.

Чевист

6.1. Государственные служащие: понятие,

классификация, полномочия и социальные гарантии

Государственным служащим является гражданин РФ, ис­полняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств государственного бюджета соответствующего субъекта РФ.

Государственные служащие федеральных органов государ­ственной власти, органов государственной власти су&ъектов РФ, а также иных государственных органов, образуемых в соответ­ствии с Конституцией РФ, признаются настоящим Федераль­ным законом государственными служащими России.

Законодательство РФ о государственной службе состоит из Конституции РФ, настоящего Федерального закона, федераль­ных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а так­же конституций, уставов, законов и иных нормативных пра­вовых актов субъектов РФ.

Государственная должность — должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной вла­сти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ (далее - госу­дарственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государ­ственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Государственные должности подразделяются на:

1) должности, устанавливаемые Конституцией РФ, феде­ральными законами (государственные должности РФ), консти­туциями, уставами субъектов РФ (государственные должности

субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Пра­вительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной вла­сти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и другие), — государственные должности категории «А».

Размер и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории «А», определяются фе­деральными законами и законами субъектов Российской Фе­дерации;

2) должности, учреждаемые в установленном законодатель­ством РФ в порядке для непосредственного обеспечения ис­полнения полномочий лиц, замещающих должности катего­рии «А», — государственные должности категории «Б»;

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, — государственные должности категории «В».

Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» дается в Реестре государственных должностей в Россий­ской Федерации.

В целях технического обеспечения деятельности государ­ственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям.

2. Государственная должность государственной службы — это государственная должность категории «Б» или «В», вклю­ченная в Реестр государственных должностей государственной службы РФ, то есть лица, замещающие государственные дол­жности категории «А» по существу не являются государствен­ными служащими и, как следствие, на них не распространя­ются ограничения и они не несут дисциплинарную ответствен­ность, предусмотренную федеральным законом для остальных категорий государственных служащих, что противоречит час­ти 2 ст. 15 Конституции РФ, так как обязанности соблюдения Конституции и исполнения законов органами власти и их дол­жностными лицами должны быть гарантированы и обеспече­ны юридическими мерами ответственности.

В Реестр государственных должностей государственной службы РФ включаются государственные должности катего­рий «Б» и «В», классифицированные по группам (кроме госу­дарственных должностей категории «А», которые по закону не являются государственными служащими, что усугубляет про­блему обеспечения законности в государственном управлении). ^й настоящее время необходимо разработать и принять Феде-

142

143

ральный закон «Дисциплинарной устав государственных слу­жащих ФОИВ» и «Административный кодекс РФ», который регламентировал бы управленческие отношения в сфере осу­ществления задач и функций государственного управления. Конституционная основа такой ответственности государствен­ной власти и их должностных лиц закреплена в ст. 53 Консти­туции РФ.

Реестр государственных должностей государственной служ­бы РФ утверждается указом Президента РФ.

Классификация государственных должностей государствен­ной службы

1. Государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы:

•  высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);

•  главные государственные должности государственной службы (4-я группа);

Ш ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);

•  старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);

•  младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).

Государственные должности государственной службы под­разделяются по специализациям, предусматривающим нали­чие у государственного служащего для исполнения обязаннос­тей по государственной должности государственной службы одной специализации соответствующего профессионального образования.

Специализация государственных должностей государствен­ной службы устанавливается в зависимости от функциональ­ных особенностей государственных должностей государствен­ной службы и особенностей предмета ведения соответствую­щих государственных органов.

В квалификационные требования к служащим, замещаю­щим государственные должности государственной службы, включаются требования к:

1) уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государствен­ной службы;

2)  стажу и опыту работы по специальности;

3)  уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов,

144

конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

По вопросу, касающемуся квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы, см. указ Президента РФ от 30.01.1996 № 123.

Гражданам, претендующим на государственную долж­ность государственной службы, необходимо иметь:

1) для высших и главных государственных должностей го­сударственной службы — высшее профессиональное об­разование по специализации государственных должнос­тей государственной службы или образование, считаю­щееся равноценным, с дополнительным высшим профес­сиональным образованием по специализации государ­ственных должностей государственной службы;

2)  для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное об­разование по специальности «государственное и муни­ципальное управление» либо по специализации государ­ственных должностей государственной службы или об­разование, считающееся равноценным;

3) для младших государственных должностей государствен­ной службы — среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государ­ственной службы или образование, считающееся равно­ценным.

Решение о признании образования равноценным принима­ется федеральным органом по вопросам государственной служ­бы.

Существуют иные требования к государственным должнос­тям государственной службы, которые устанавливаются феде­ральными законами и законами субъектов РФ, а также норма­тивными актами государственных органов.

Квалификационные разряды государственных служащих. По результатам государственного квалификационного экзаме­на или аттестации государственным служащим присваивают­ся квалификационные разряды.

Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подго­товки государственных служащих квалификационным требо­ваниям, предъявляемым к государственным должностям госу­дарственной службы соответствующих групп.

Порядок проведения квалификационных экзаменов, при­своения квалификационных разрядов и сохранения их при

145

переводе на иные государственные должности государствен­ной службы, аттестации государственных служащих устанав­ливается федеральным законом.

Государственным служащим могут быть присвоены, сле­дующие квалификационные разряды:

• действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса — государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы;

• государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса — госу­дарственным служащим, замещающим главные государ­ственные должности государственной службы;

• советник РФ 1, 2 и 3-го класса — государственным слу­жащим, замещающим ведущие государственные долж­ности государственной службы;

• советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса -государственным служащим, замещающим старшие го­сударственные должности государственной службы;

• референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса — '           государственным служащим, замещающим младшие го­сударственные должности государственной службы.

Присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников РФ, государственных советников РФ производится Президентом РФ.

Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральным законом вводятся другие виды квалификацион­ных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги.

По вопросу, касающемуся порядка присвоения и сохране­ния дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг, см. указ Президента РФ от, 15.10.1999 № 1371.

Личное дело государственного служащего и реестр государ­ственных служащих.

Прохождение государственной службы отражается в лич­ном деле государственного служащего. Личное дело государ­ственного служащего ведется кадровой службой соответствую­щего государственного органа и при переводе государственно­го служащего на новое место государственной службы переда­ется по указанному месту государственной службы.

Сведения о государственных служащих, в том числе сведе­ния о государственных служащих, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности го­сударственной службы, вносятся в федеральный реестр госу-

146

дарственных служащих и реестры государственных служащих субъектов РФ.

Порядок ведения личных дел и реестров государственных служащих осуществляется в соответствии с федеральными за­конами и иными нормативными правовыми актами РФ, а так­же законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

По вопросу, касающемуся порядка ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности РФ в порядке назна­чения и государственные должности федеральной государствен­ной службы, см. указ Президента РФ от 01.06.1998 № 640.

Сбор и внесение в личные дело и реестр государственных служащих сведений об их политической и религиозной при­надлежности, о частной жизни запрещаются.

6.2. Административно-правовой статус государственных служащих

Государственный служащий имеет право на:

1)  ознакомление с документами, определяющими его пра­ва и обязанности по занимаемой государственной долж­ности государственной службы, критерии оценки каче­ства работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

2)  получение в установленном порядке информации и ма­териалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

3) посещение в установленном порядке для исполнения дол­жностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

4) принятие решений и участие в их подготовке в соответ­ствии с должностными обязанностями;

5)  участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;

6)  продвижение по службе, увеличение денежного содер­жания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

7) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

147

8)  переподготовку (переквалификацию) и повышение ква­лификации за счет средств соответствующего бюджета;

9) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной

службы;

10)  проведение по его требованию служебного расследова­ния для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

11)  объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и про­фессиональных интересов;

12)  внесение предложений по совершенствованию государ­ственной службы в любые инстанции.

Государственный служащий вправе обратиться в соответ­ствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по ¹ вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттес­тации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализа­ции прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисцип­линарной ответственности государственного служащего, несоб­людения гарантий правовой и социальной защиты государствен­ного служащего, увольнения с государственной службы.

Основные обязанности государственного служащего

Государственный служащий обязан:

1)  обеспечивать поддержку конституционного строя и со­блюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Феде­рации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;

2) добросовестно исполнять должностные обязанности;

3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных ин­тересов граждан;

4) исполнять приказы, распоряжения и указания непосред­ственных руководителей, отданные в пределах их полномо­чий, за исключением незаконных;

5) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объедине­ний, а также предприятий, учреждений и организаций, госу­дарственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном феде­ральными законами и законами субъектов Российской Феде­рации;

148

6) соблюдать установленные в государственном органе пра­вила внутреннего трудового распорядка, должностные инст­рукции, порядок работы со служебной информацией;

7)  поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

8)  хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в свя­зи с исполнением должностных обязанностей сведения, затра­гивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Ограничения, связанные с государственной службой

Государственный служащий не вправе:

1)  заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2)  быть депутатом законодательного органа Российской Федерации, законодательных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

3)  заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4)  состоять членом органа управления коммерческой орга­низацией, если иное не предусмотрено федеральным законом;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на госу­дарственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материаль­но-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления в каче­стве государственного служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознаграж­дения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оп­лату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные воз­награждения), связанные с исполнением должностных обязан­ностей, в том числе и после выхода на пенсию (на лиц же, замещающих государственные должности категории «А» по существу эти ограничения и специальные требования не рас­пространяются, т.к. они не являются государственными слу­жащими). Однако в ст. 575 ГК РФ разрешено государствен­ным и муниципальным служащим принятие обычных подар­ков, стоимостью, не превышающей 5 МРОТ, в связи с их дол­жностным положением или исполнением служебных обязан-

149

ностей, при этом возникает правовая коллизия, поскольку в ст. 290 УК РФ не оговорен минимальный размер взятки;

9)  принимать без разрешения Президента РФ награды, по­четные и специальные звания иностранных государств, меж­дународных и иностранных организаций;

10) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международ­ными договорами РФ;

11)  принимать участие в забастовках;

12)  использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиоз­ных, объединений для пропаганды отношения к ним. В госу­дарственных органах не могут образовываться структуры по­литических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Государственный служащий обязан передавать в доверитель­ное управление под гарантию государства на время прохожде­ния государственной службы находящиеся в его собственнос­ти доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.

Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с федераль­ным законом ежегодно обязаны представлять в органы госу­дарственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собствен­ности, являющихся объектами налогообложения.

По вопросу, касающемуся представления лицами, замеща­ющими государственные должности РФ, и лицами, замещаю­щими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе, см. указ Президента РФ от 15.05.1997 № 484.

Поступающие в органы государственной налоговой службы сведения, указанные выше, составляют служебную тайну.

Введена обязательная государственная дактилоскопическая регистрация государственных служащих и специальных госу­дарственных служащих (проходящих военную службу).

Государственные служащие органов исполнительной влас­ти, занимающие государственные должности, перечень кото­рых определяется Правительством РФ, подлежат обязатель­ной государственной дактилоскопической регистрации в соот­ветствии с законодательством России.

150

За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжитель­ную и безупречную службу, выполнение заданий особой важ­ности и сложности к нему применяются различные поощре­ния. Виды поощрений и порядок их применения устанавлива­ются федеральными законами и законами субъектов РФ.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение государ­ственным служащим возложенных на него обязанностей (дол­жностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право на­значать государственного служащего на государственную дол­жность государственной службы, следующие дисциплинар­ные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор;

4)  предупреждение о неполном служебном соответствии;

5) увольнение.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохра­нением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взыс­каний устанавливается федеральным законом.

Государственный служащий в случае сомнения в правомер­ности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышесто­ящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его испол­нить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это рас­поряжение руководитель.

Государственный служащий несет предусмотренную феде­ральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

По вопросу, касающемуся обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, см. Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1, в ред. 15.12. 1995 г.

151

Государственному служащему гарантируются:

1)  условия работы, обеспечивающие исполнение им долж­ностных обязанностей;

2)  денежное содержание и иные выплаты, предусмотрен­ные федеральными законами и иными нормативными право­выми актами Российской Федерации, законами и иными нор­мативными правовыми актами субъектов Российской Федера­ции;

3) ежегодный оплачиваемый отпуск;

4)  медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

5)  переподготовка (переквалификация) и повышение ква­лификации с сохранением денежного содержания на период обучения;

По вопросу, касающемуся государственного заказа на про­фессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнитель­ной власти, см. Постановление Правительства РФ от 14.02.2001 № 109;

6)  обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным за­коном;

7) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обес­печение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должност­ных обязанностей;

8) обязательное государственное страхование на случай при­чинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

9) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;

10)  защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должност­ных обязанностей в порядке, установленном федеральным за­коном.

Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспорт­ных расходов.

152

Государственному служащему в соответствии с норматив­ными правовыми актами РФ и нормативными правовыми ак­тами субъектов РФ возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом на государ­ственную должность государственной службы в другой госу­дарственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.

Федеральными законами и законами субъектов РФ могут быть предусмотрены и иные гарантии для государственного служащего.

Правовое положение государственного служащего при ликвидации и реорганизации государственного органа._По

вопросу, касающемуся применения судами РФ законодатель­ства при рассмотрении дел о восстановлении в должности го­сударственных служащих, уволенных при ликвидации госу­дарственного органа, сокращении его штата либо численнос­ти, см. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22.12.1992 № 16.

При ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможно­сти предоставления работы в том же государственном органе должна быть предложена другая государственная должность государственной службы в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее дол­жности.

При невозможности .трудоустройства государственному слу­жащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с со­хранением на период переподготовки (переквалификации) де­нежного содержания по занимаемой до увольнения государствен­ной должности государственной службы и непрерывного трудо­вого стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности государственной службы.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращении штата государственному служащему выплачивается средний заработок по ранее занимаемой долж­ности в течение трех месяцев (без зачета выходного пособия). В случае не предоставления государственному служащему ра • боты в соответствии с его профессией и квалификацией госу­дарственный служащий остается в реестре государственных

153

служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы.

Размер должностного оклада, размеры и порядок установ­ления надбавок к должностному окладу государственного слу­жащего определяются федеральными законами и законами субъектов РФ.

Пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи

Государственный служащий имеет право на получение пен­сии за выслугу лет, назначенной в соответствии с федераль­ным законом. В случае смерти, связанной с исполнением госу­дарственным служащим должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с государственной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца. Условия, порядок назна­чения и выплаты указанной пенсии определяются федераль­ным законом.

По вопросу, касающемуся порядка назначения и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, заме­щавшим государственные должности федеральной государствен­ной службы и государственные должности федеральных госу­дарственных служащих, см. указ Президента РФ от 16.08.1995 № 854.

Стаж государственной службы государственного служаще­го, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, до­полнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию, включает в себя время работы (в том числе на вы­борных должностях) в государственных органах, на должнос­тях в органах местного самоуправления.

6.3. Понятие, принципы и порядок прохождения государственной службы

До недавнего времени у нас не было законодательно опре­делено понятие государственной службы, так как в это поня­тие включали всех служащих государственных учреждений и организаций, которые за свою трудовую деятельность по зани­маемой должности получали денежное вознаграждение из средств государственного бюджета. С принятием Федерально­го закона «Об основах государственной службы РФ» от

31.07.1995 г. в ред. Федеральных законов от 18.02.1999 № 35-ФЗ, от 07.11.2000 № 135-ФЗ «государственный служащий» и «го­сударственная служба» получают законодательное закрепле­ние.

Государственная служба

Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспе­чению исполнения полномочий государственных органов.

К государственной службе относится исполнение должнос­тных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В».

Государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государ­ственные должности категории «А», при этом, как было отме­чено выше, лица, занимающие государственные должности категории «А» не признаются законом как государственные служащие и, следовательно, на них не распространяется огра­ничения и дисциплинарная ответственность, предусмотренная этим законом.

Государственная служба включает в себя:

1)  федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ;

2)  государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении.

Особенности государственной службы в отдельных государ­ственных органах устанавливаются федеральными законами, например, Федеральным законом «О Прокуратуре РФ» от 17.12.1992 г. в ред. ФЗ от 30.12.2001 г. № 194-ФЗ и постанов­ления Конституционного Суда РФ от 17.07.2002 № 13-П.

Государственная служба основана на принципах:

1)  верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащи­ми должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2)  приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных слу­жащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3)  единства системы государственной власти, разграниче­ния предметов ведения между РФ и субъектами РФ;

154

155

4)  разделения законодательной, исполнительной и судеб­ной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в со­ответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и ру­ководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;

7)  единства основных требований, предъявляемых к госу­дарственной службе;

8)  профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10)  ответственности государственных служащих за подго­тавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо не­надлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11)  внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12)  стабильности кадров государственных служащих в го­сударственных органах.

Происхождение государственной службы.

Право поступления на государственную службу имеют граж­дане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным язы­ком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным федеральным законом для госу­дарственных служащих.

Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспо­собным решением суда, вступившим в законную силу;

2)  лишения его права занимать государственные должнос­ти государственной службы в течение определенного срока ре­шением суда, вступившим в законную силу;

3)  наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

4)  отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраня­емую законом тайну, если исполнение должностных обязанно­стей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

5)  близкого родства или свойства (родители, супруги, бра­тья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родите­ли и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчинен­ностью или подконтрольностью одного из них другому;

6)  наличия гражданства иностранного государства, за ис­ключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными со­глашениями;

7) отказа от представления сведений, предусмотренных ста­тьей 12 настоящего Федерального закона.

При поступлении на государственную службу гражданин представляет:

1)  личное заявление;

2) документ, удостоверяющий личность;

3) трудовую книжку;

4) документы, подтверждающие профессиональное образо­вание;

5) справку из органов государственной налоговой службы о представлении сведений об имущественном положении;

6)  медицинское заключение о состоянии здоровья;

7) другие документы, если это предусмотрено федеральным законом.

В отдельных государственных органах федеральным зако­ном могут устанавливаться дополнительные требования к про­верке сведений, сообщаемых гражданином при поступлении на государственную службу и назначении его на высшие госу­дарственные должности государственной службы.

В случае установления в процессе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на государственную службу или назначению его на высшую государственную дол­жность государственной службы, указанный гражданин ин­формируется в письменной форме о причинах отказа в приня­тии его на государственную службу или назначении на выс­шую государственную должность государственной службы.

Гражданин поступает на государственную службу на усло­виях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.

В трудовой договор включается обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать вы­полнение Конституции РФ и федеральных законов в интере­сах граждан России.

156

157

Поступление гражданина на государственную службу офор­мляется приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы.

Назначение впервые или вновь поступающих на государ­ственную службу осуществляется:

• на государственные должности государственной службы категории «Б» — по представлению соответствующих лиц, замещающих должности категории «А», либо уполно­моченных ими лиц или государственных органов. Поря­док подбора кандидатур определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим го­сударственную должность категории «А», в соответствии с нормативными правовыми актами РФ и нормативны­ми правовыми актами субъектов РФ;

• на государственные должности государственной службы 1-й группы категории «В» — соответствующим должнос­тным лицом. Порядок подбора кандидатур определяет­ся нормативными правовыми актами РФ и нормативны­ми правовыми актами субъектов РФ;

• на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории «В» — по результатам кон­курса на замещение вакантной государственной долж­ности государственной службы.

При прекращении государственной службы в связи с выхо­дом на пенсию государственный служащий считается находя­щимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификаци­онный разряд. В трудовой книжке производится запись о пос­ледней государственной должности государственной службы с указанием «в отставке».

В случае служебной необходимости государственный слу­жащий с его согласия может быть командирован в другой го­сударственный орган для исполнения должностных обязанно­стей по государственной должности государственной службы по его специальности на срок до двух лет.

Конкурс на замещение вакантной государственной должно­сти государственной службы (далее — конкурс) обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе.

По вопросу, касающемуся проведения конкурса на замеще­ние вакантной государственной должности федеральной государ­ственной службы, см. указ Президента РФ от 29.04.1996 № 604.

Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения.

158

Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей госу­дарственной службы 2-й группы) или конкурса-испытания (на замещение вакантных государственных должностей государ­ственной службы 3, 4 и 5-й групп).

Информация о дате, месте и об условиях проведения кон­курса подлежит опубликованию в официальных изданиях со­ответствующего органа по вопросам государственной службы.

Каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения.

Решение государственной конкурсной комиссии является основанием для назначения на соответствующую государствен­ную должность государственной службы либо отказа в таком назначении.

Другие условия проведения конкурса определяются феде­ральными законами и иными нормативными правовыми акта­ми РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Испытание при замещении государственной должности государственной службы.

Для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной служ­бы иной группы и иной специализации устанавливается ис­пытание на срок от трех до шести месяцев.

По вопросу, касающемуся испытаний при назначении на государственную должность федеральной государственной служ­бы в Правительстве РФ, см. постановление Правительства РФ от 05.07.2000 № 490.

В срок испытания не засчитываются период временной не­трудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе пс- уважительным причи­нам.

Государственному служащему до окончания срока испыта­ния очередной квалификационный разряд не присваивается.

При неудовлетворительном результате испытания государ­ственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность государствен­ной службы, а при отказе от перевода уволен.

Если срок испытания истек, а государственный служащий продолжает государственную службу, он считается выдержав-

159

шим испытание и последующее увольнение допускается толь­ко по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государ­ственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация.

Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

Порядок и условия проведения аттестации устанавливают­ся федеральными законами и законами субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 09.03.1996 № 353 утверждено Положение о проведении аттестации федерального государ­ственного служащего.

Государственная служба прекращается при увольнении го­сударственного служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством РФ о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях:

1)  достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государствен­ной службы;

2)  прекращения гражданства РФ;

3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установлен­ных для государственного служащего настоящим Феде­ральным законом;

4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

5)  возникновения других обстоятельств, предусмотренных законом.

Выход на пенсию государственного служащего осуществля­ется в порядке, установленном федеральным законом. Предель­ный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы — 60 лет. Допускается продление на­хождения на государственной службе государственных служа­щих, занимающих высшие, главные и ведущие государствен­ные должности государственной службы и достигших предель­ного для государственной службы возраста, решением руково­дителя соответствующего государственного органа. Однократ­ное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более чем на год.

160

5*

Продление нахождения на государственной службе государ­ственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допуска­ется. После достижения указанного возраста он может продол­жать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.

Координация деятельности в процессе решения задач госу­дарственной службы, осуществляется Советом по вопросам го­сударственной службы при Президенте РФ.

Положение о Совете по вопросам государственной службы при Президенте РФ утв. указом Президента РФ от 01.12.1995 № 1208.

Состав Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ состоит из равного числа представителей Пре­зидента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ.

Полномочия Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ:

•  анализирует состояние и эффективность государствен­ной службы в органах государственной власти;

• координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;

• организует совместно с соответствующими государствен­ными органами работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных эк­заменов;

• информирует граждан о проведении конкурсов на заме­щение вакантных государственных должностей государ­ственной службы;

• координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государствен­ных органов;

• разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей в РФ и внесению в него изменений; ведет федеральный реестр государственных служащих;

• осуществляет методическое руководство профессиональ­ной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служа­щих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государствен­ной службы.

""Административное  право

161

Органы по вопросам государственной службы субъектов РФ создаются в соответствии с законами субъектов РФ. Кадровая служба государственного органа субъекта РФ:

1)  обеспечивает проведение конкурсов на замещение ва­кантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы;

2)  оформляет решения государственных органов, связан­ные с прохождением государственными служащими го­сударственной службы, ведет личные дела государствен­ных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих;

3) консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, свя­занных с государственной службой;

4)  анализирует уровень профессиональной подготовки го­сударственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации госу­дарственных служащих.

К специальным или особым видам федеральной государ­ственной службы относятся: военная служба, служба сотруд­ников органов внутренних дел и др. Правовые и государствен­но-служебные отношения регулируются законами и иными подзаконными актами.

Например, военную службу российские граждане проходят в составе Вооруженных Сил и других войсковых подразделе­ниях (пограничных, внутренних, железнодорожные войсках и др.). В ст. 59 Конституции РФ установлено, что защита Отече­ства является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации; военную службу он несет в соответствии с феде­ральным законом.

Особенности правового статуса военнослужащих опреде­ляются возложенными на них специальными обязанностями по вооруженной защите государства в мирное и военное вре­мя, связанными с необходимостью беспрекословного выполне­ния поставленных задач в любых условиях, в том числе с рис­ком для жизни.

К статусу военнослужащих относятся: офицеры, прапор­щики, мичманы, курсанты военных образовательных учреж­дений профессионального образования, сержанты, старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по кон­тракту или проходящие ее по призыву, а также курсанты во-

162

6-2

енных образовательных учреждений профессионального обра­зования до заключения контракта.

Вопросы военной службы регулируются специальными за­конами РФ и иными подзаконными нормативными актами.

Вопросы несения государственной службы сотрудников ор­ганов внутренних дел имеют свои особенности. Личный состав МВД РФ включает в себя соответствующие штатные должнос­ти: лиц рядового и начальствующего состава (сотрудники), военнослужащих внутренних войск и лиц, не имеющих спе­циальных или воинских званий. На военнослужащих внут­ренних войск МВД РФ распространяется Положение, регла­ментирующее прохождение службы в Вооруженных Силах, на вольнонаемных (не аттестованных)— общие положения зако­нодательства о труде. Правовые основы государственной служ­бы сотрудников органов внутренних дел составляют Конститу­ция РФ, закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции»,¹ «Положение о МВД РФ», утвержденное Президентом РФ 18 июля 1996 г.² и другими нормативными актами.

Например, в органах внутренних дел сотрудниками счита­ются лица, состоящие в должностях рядового и начальствую­щего состава или в кадрах МВД РФ, которым присвоены спе­циальные звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Они имеют специальную форменную одежду, а после прохождения соответствующей подготовки имеют пра­во на постоянное ношение и хранение табельного огнестрель­ного оружия и специальных средств в порядке, определяемом Министром внутренних дел РФ.

Порядок прохождения службы в органах внутренних дел определяется Положением о службе в ОВД РФ, утвержденным постановлением ВС РФ № 4202-1 от 23.12.1992 г. в ред. указа Президента РФ от 24.12. 1993 г. № 2288 с измен, внесен. ФЗ от 21.07.1998 г № 117-ФЗ;17.07.1999 г. № 77; 27.12. 2000 г. № 150; 30.12. 2001 г. № 194 и 25.07.2002 г. № 116-ФЗ.

6.4. Административно-правовой статус муниципальных служащих. Прохождение муниципальной службы

В соответствии с принятым 8 января 1998 г. федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (РГ. 1996. 31 июля), правовое положение муни-

¹  Ведомости. 1991. № 16. Ст. 503.

²  РГ. 1996. 31июля

163

ципальных служащих как субъектов административного пра­ва стало более обособленным. В законе определены основные понятия муниципальной службы.

Муниципальная должность - должность, предусмотрен­ная уставом муниципального образования в соответствии с за­коном субъекта РФ, с установленными полномочиями на ре­шение вопросов местного значения и ответственностью за осу­ществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уста­вом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий дан­ного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются на: • выборные муниципальные должности, замещаемые в ре­зультате муниципальных выборов (депутаты, члены вы­борного органа местного самоуправления, выборные дол­жностные лица местного самоуправления), а также за­мещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в от­ношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов; • иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Муниципальная служба — профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципаль­ной должности, не являющейся выборной.

Граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной служ­бе независимо от пола, расы, национальности, языка, проис­хождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежно­сти к общественным объединениям.

Муниципальная служба в РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ», настоя­щим Федеральным законом, другими федеральными закона­ми, конституциями, уставами субъектов Российской Федера­ции, законами субъектов РФ.

Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами РФ в соответствии с Кон­ституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральным

164

6-4

законом о муниципальной службе и другими федеральными законами.

На муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотрен­ными настоящим Федеральным законом.

Муниципальная служба основана на принципах:

1)  верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными право­выми актами, должностными инструкциями при испол­нении муниципальными служащими должностных обя­занностей и обеспечении прав муниципальных служа­щих;

2)  приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

3)  самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

4)  профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

5) ответственности муниципальных служащих за неиспол­нение или ненадлежащее исполнение своих должност­ных обязанностей;

6) равного доступа граждан к муниципальной службе в со­ответствии с их способностями и профессиональной под­готовкой;

7) единства основных требований, предъявляемых к муни­ципальной службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций;

8)  правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

9) внепартийности муниципальной службы.

Муниципальным служащим является гражданин РФ, ис­полняющий в порядке, определенном уставом муниципально­го образования в соответствии с федеральными законами и за­конами субъекта Российской Федерации, обязанности по му­ниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюд­жета.

Лица, не замещающие муниципальные должности муни­ципальной службы и исполняющие обязанности по техничес­кому обеспечению деятельности органов местного самоуправ­ления, не являются муниципальными служащими.

Муниципальные должности муниципальной службы уста­навливаются нормативными правовыми актами органов мест-

165

ного самоуправления в соответствии с реестром муниципаль­ных должностей муниципальной службы, утверждаемым за­коном субъекта РФ.

Законами субъекта РФ устанавливается соотношение му­ниципальных должностей муниципальной службы и госу­дарственных должностей государственной службы РФ с уче­том квалификационных требований, предъявляемых к соот­ветствующим должностям муниципальной и государствен­ной службы.

Квалификационные разряды присваиваются муниципаль­ным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня професси­ональной подготовки муниципальных служащих квалифика­ционным требованиям, предъявляемым к муниципальным дол­жностям муниципальной службы в соответствии с классифи­кацией муниципальных должностей муниципальной службы. Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципаль­ной службы либо государственные должности государственной службы субъектов РФ, а также при увольнении муниципаль­ных служащих с муниципальной службы устанавливаются за­конами субъекта РФ в соответствии с федеральными закона­ми.

Права и обязанности муниципального служащего устанав­ливаются уставом муниципального образования или норматив­ными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными фе­деральными законами, законами субъекта РФ. Муниципальный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2)  быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного органа субъек­та РФ, депутатом представительного органа местного са­моуправления, членом иных выборных органов местно­го самоуправления, выборным должностным лицом мес­тного самоуправления;

3)  заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой орга­низации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального об-

166

разования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непос­редственно подчинен или подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материаль­но-технического, финансового и информационного обес­печения, другое имущество и служебную информацию;

7)  получать гонорары за публикации и выступления в ка­честве муниципального служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознаграж­дения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услу­ги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расхо­дов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;

9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осу­ществляемых на взаимной основе по договоренности ор­ганов местного самоуправления муниципального обра­зования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами госу­дарственной власти и органами местного самоуправле­ния иностранных государств, международными и инос­транными некоммерческими организациями;

10) принимать участие в забастовках;

11)  использовать свое служебное положение в интересах политических партий религиозных и других обществен­ных объединений.

Муниципальные служащие не вправе образовывать в орга­нах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исклю­чением профессиональных союзов;

Муниципальный служащий обязан передавать в довери­тельное управление под гарантию муниципального образова­ния на время прохождения муниципальной службы находя­щиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установлен­ном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.

Муниципальный служащий ежегодно в соответствии с фе­деральным законом, а также гражданин при поступлении на

167

муниципальную службу обязаны представлять в органы госу­дарственной налоговой службы сведения (декларацию) о полу­ченных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогооб­ложения.

Виды поощрений муниципального служащего и порядок их применения устанавливаются Уставом и другими норма­тивными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта

РФ.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение муници­пальным служащим возложенных на него обязанностей (дол­жностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нор­мативными правовыми актами органов местного самоуправле­ния в соответствии с федеральными законами, законами субъек­та РФ.

Муниципальному служащему гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им долж­ностных обязанностей;

2) денежное содержание и иные выплаты;

3) ежегодный оплачиваемый отпуск;

4)  медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

5)  пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай при­чинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполне­нием им должностных обязанностей;

7)  обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с испол­нением им должностных обязанностей;

8) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных дей­ствий в связи с исполнением им должностных обязанно­стей.

В случае ликвидации органа местного самоуправления, со­кращения штата работников данного органа муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные зако-

168

нодательством РФ о труде для работников в случае их уволь­нения в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, орга­низаций, сокращения штата работников.

Законами субъекта РФ и уставом муниципального образо­вания могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.

Большое значение имеет принятый 15.10.1999 г. указ Пре­зидента РФ № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного само­управления в РФ».

6.4. Общественные и иные негосударственные объединения и их служащие

Под общественным объединением понимается доброволь­ное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, создан­ное по инициативе граждан, объединившихся на основе общ­ности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Право граждан на создание общественных объединений предусмотрено ст. 30 Конституции РФ. Содержание этого пра­ва, основные его государственные гарантии, статус обществен­ных объединений, порядок их создания, деятельности, реорга­низации и ликвидации регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»¹, 17 мая 1997 г. № 78-ФЗ « О внесении изменений в ФЗ «Об обществен­ных объединениях» (СЗ РФ от 19 мая 1997, № 20, ст. 2231), Гражданским кодексом РФ и другими законами об отдельных видах общественных объединений — политических партиях, закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (СФКЗ и Ф3.1996, выпуск 3(21); закон 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятель­ности и благотворительных организациях» (СФКЗ и Ф3.1995, выпуск 12) и другими правовыми актами.

При этом следует отметить, что действие указанного зако­на «Об общественных объединениях» распространяется толь­ко на общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также некоммерческих союзов (ассоциаций).

¹  Российская газета, 25 мая 1995 г. 34.

² СЗ РФ. 1998.№ 8. Ст.224.

169

Важнейший признак общественного объединения — доб­ровольность формирования. Граждане имеют право создавать по своему усмотрению любые, не запрещенные законом обще­ственные объединения без предварительного разрешения орга­нов государственной власти и органов местного самоуправле­ния.

Организованные гражданами общественные объединения могут регистрироваться в установленном порядке и приобре­тать права юридического лица или функционировать без госу­дарственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Учредителями, членами и участниками общественного объе­динения могут быть физические лица и юридические лица -общественные объединения, чья заинтересованность в совмес­тном решении задач данного объединения оформляется инди­видуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения.

Созданное общественное объединение действует от своего имени. Права предоставляются и обязанности возлагаются в целом на объединение. Изменения в персональном составе общественного объединения не влияют на его правовой ста­тус.

Общественные объединения могут создаваться в следую­щих пяти организационно-правовых формах: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятель­ности. Каждое из названных объединений имеет свои особен­ности или черты.

1. Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе со­вместной деятельности для защиты общих интересов и дости­жения уставных целей объединившихся граждан. Высшим руководящим органом является съезд (конференция) или об­щее собрание. Постоянно действующим руководящим органом является выборный коллегиальный орган, подотчетный съез­ду или общему собранию.

В случае государственной регистрации общественной орга­низации ее постоянно действующий руководящий орган осу­ществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с ус­тавом.

170

Собственниками имущества являются общественные орга­низации, обладающие правами юридического лица, каждый индивидуальный член общественной организации не имеет права собственности на долю имущества, принадлежащего об­щественной организации. Их структурные подразделения име­ют право оперативного управления, закрепленным собствен­ником.

2. Общественное движение состоит из участников и не име­ет фиксированного членства массовое общественное объедине­ние, преследующее социальные, политические и иные, обще­ственно полезные цели, поддерживаемые участниками этого движения. Выборный коллегиальный орган является постоян­но действующим руководящим органом и с момента государ­ственной регистрации приобретает права юридического лица, действует в соответствии с принятым уставом.

От имени общественного движения право собственника имущества осуществляет их постоянно действующий руково­дящий орган, указанный в уставе.

3.  Общественный фонд — это один из видов некоммерчес­ких фондов и представляет собой не имеющее членства обще­ственное объединение, цель которого заключается в форми­ровании общего имущества на основе добровольных взносов и иных, не запрещенных законом поступлений и использова­нии данного имущества на общественно полезные и благотво­рительные цели. Руководящий орган фонда формируется его учредителями и/или участниками либо решением учредите­лей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участника­ми на съезде (конференции) или общем собрании. В случае государственной регистрации общественного фонда он свою деятельность осуществляет в порядке, предусмотренным ГК РФ.

От имени общественного фонда права собственника имуще­ства осуществляет его постоянный руководящий орган.

4. Общественным учреждением является не имеющее член­ства общественное объединение создаваемое с целью оказания конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников учреждения и соответствующим уставным целям этого обще­ственного объединения. Управление общественным учрежде­нием и его имуществом осуществляется лицами, назначенны­ми учредителем. Может создаваться коллегиальный орган,

171

имеющий право совещательного голоса, но не вправе распоря­жаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем. В случае государственной регистра­ции осуществляет свою деятельность в порядке, установлен­ном ГК РФ.

Собственником имущества является .учредитель, который может передать право оперативного управления имуществом общественному учреждению. Последнее может быть собствен­ником созданного или законно приобретенного имущества.

5. Создание органа общественной самодеятельности пре­следует цель совместного решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, ра­боты или учебы, направленное на удовлетворение потреб­ностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ орга­на общественной самодеятельности по месту его создания. Орган общественной самодеятельности формируется по ини­циативе граждан. В случае государственной регистрации он приобретает права и обязанности юридического лица в соот­ветствии с уставом. Орган общественной самодеятельности может быть собственником созданного или законно приоб­ретенного имущества.

Все организационно-правовые формы общественных объе­динений могут осуществлять предпринимательскую деятель­ность лишь постольку, поскольку это служит достижению ус­тавных целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Предпринимательская деятельность осуществля­ется общественными объединениями в соответствии с ГК РФ и другими законодательными актами.

По территориальной сфере деятельности существует сле­дующие виды общественных объединений: общероссий­ские, межрегиональные, региональные и местные обществен­ные объединения. Их деятельность основывается на прин­ципах добровольности, равноправия, самоуправления и за­конности. Общественные объединения свободны в определе­нии своей внутренней структуры, целей, форм и методов дея­тельности. Их деятельность должна быть гласной, а ин­формация об их учредительных и программных документах — общедоступной.

Законом запрещается создание и деятельность обществен­ных объединений, цели или действия которых направлены на

172

насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безо­пасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религи­озной розни.

В законе определено, что государство, не вмешивается в деятельность общественных объединений, при этом обеспечи­вает соблюдение их прав и законных интересов, оказывает им поддержку, законодательно регулирует предоставление им оп­ределенных налоговых льгот.

На съезде (конференции) или общем собрании принимает­ся решение о создании общественного объединения, об утвер­ждении его устава и о формировании руководящих и кон­трольно-ревизионных органов. С принятием решения обще­ственное объединение считается созданным. Оно с этого мо­мента осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя соответствующие обязанности. Полная административ­ная правоспособность общественного объединения как юриди­ческого лица возникает с момента государственной регистра­ции данного объединения в соответствующих органах юсти­ции. В данном случае ему выдается соответствующее свиде­тельство. Государственная регистрация общественных объеди­нений — это своеобразная форма государственного контроля за их деятельностью, однако, государство при этом не вмеши­вается в их деятельность.

Международные и общероссийские общественные объеди­нения регистрируются Министерством юстиции РФ, межреги­ональные общественные объединения — органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего орга­на общественного объединения, региональные и местные об­щественные объединения регистрируются органами юстиции соответствующих субъектов Федерации.

Для государственной регистрации в органы юстиции по­даются необходимые документы: заявление в регистрируе­мый орган, подписанное членами постоянно действующего ру­ководящего органа с указанием места жительства каждого; устав общественного объединения в двух экземплярах; выпис­ка из протокола учредительного съезда (конференции), общего собрания, содержащего сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов; сведения об

173

учредителях; документ об уплате регистрационного сбора; до­кумент о представлении юридического адреса общественному объединению, протоколы учредительных съездов (конферен­ций) или общих собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального обще­ственных объединений.

При использовании общественным объединением личного имени или символики, защищенной законодательством Рос­сии - документы, подтверждающие правомочия на их исполь­зование.

Основополагающее значение в определении статуса обще­ственного объединения имеет его устав.                                     /

Он должен предусматривать: название, цели, организаци­онно-правовую форму объединения; структуру, руководящие и контрольно-ревизионные органы; территорию, в пределах которой объединение осуществляет свою деятельность; усло­вия и порядок приобретения и утраты членства в объедине­нии; права и обязанности его членов; компетенцию и порядок формирования, сроки полномочий; место нахождения руково­дящих органов объединения; порядок внесения изменений и дополнений в устав объединения; источники формирования денежных средств и иного имущества, права по управлению имуществом; порядок реорганизации и/или ликвидации объе­динения.

Государственные органы, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.

При этом общественные объединения в силу своей социаль­ной природы не обладают государственно-властными полномо­чиями, но могут быть наделены некоторыми правами и обя­занностями в сфере исполнительной власти и могут быть уча­стниками некоторых административно-правовых отношений.

При осуществлении уставных целей общественное объеди­нение имеет право: свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренном законодательством; про­водить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикети­рование; учреждать средства массовой информации и осуще­ствлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права и законные интересы своих членов (участников), а также других граждан; осуществлять в полном объеме полно-

174

мочия, предусмотренные законами об общественных объеди­нениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни и вносить предложения органы государ­ственной власти; участвовать в избирательных кампаниях, при условии наличия в уставе этого права и если с момента его регистрации исполнилось шесть месяцев.

Общественное объединение обязано: соблюдать законода­тельство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятель­ности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с этим отчетом; ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахож­дения постоянно действующего руководящего органа, его на­звания и данных о руководителях в объеме сведений, включа­емых в единый государственный реестр юридических лиц.

Объем административной правоспособности общественных объединений как юридических лиц может быть различным и зависит от уставных целей общественного объединения.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законов общественными объединениями

Контроль за соответствием деятельности общественных объединениях их уставным целям осуществляют органы юс­тиции, которые регистрируют эти общественные объединения. Контролирующий орган вправе: запрашивать у руководя­щих органов общественных объединений их распорядитель­ные документы; направлять своих представителей для учас­тия в проводимых ими мероприятиях; в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, органом юстиции может быть вынесено руководящим органам объединений письменное предупреждение.

За правомерностью их хозяйственно-экономической деятель­ности осуществляют контроль финансовые органы. Они конт­ролируют источники поступления доходов общественных объе­динений, размеры получаемых ими средств и правильности уплаты налогов.

Имущество общественного объединения формируется на основании вступительных взносов, если их уплата предусмот­рена уставом; добровольных взносов и пожертвований и дру­гих не запрещенных законом поступлений.

175

Административный надзор и специальный контроль за

выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществляться экологическими, по­жарными, эпидемиологическими и иными органами государ­ственного надзора и контроля.

Государством гарантирована защита законных интересов общественным объединениям и гражданам, чьи права оказа­лись нарушенными. Они в соответствии с законом могут обра­титься с исковыми заявлениями в судебные органы или с за­явлениями и жалобами в вышестоящие органы исполнитель­ной власти.

Государственные органы и органы местного самоуправле­ния и их должностные лица, причинившие ущерб обществен­ным объединениям вследствие нарушения указанными орга­нами и должностными лицами законодательства, несут ответ­ственность, предусмотренную уголовным, гражданским и ад­министративным законодательством РФ.

Общественные объединения, в том числе не зарегистриро­ванные в органах юстиции, в случае нарушения законодатель­ства РФ несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

При совершении общественными объединениями, в том числе не зарегистрированными в органах юстиции, деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководя­щие органы, при доказательстве их вины за организацию ука­занных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных групп. Другие члены и участ­ники таких объединений несут ответственность за те преступ­ные деяния, в подготовке или совершении которых они уча­ствовали.

При осуществлении органами исполнительной власти кон­трольных и надзорных полномочий за деятельностью обще­ственных объединений, а также при рассмотрении жалоб по поводу нарушения прав и законных интересов граждан и об­щественных объединений возникают самые разнообразные ад­министративные правоотношения.

В случае выявления незаконных действий со стороны об­щественных объединений их деятельность может быть при­остановлена на о срок до решения суда в случае нарушения Конституции РФ, конституций (уставов) ее субъектов, законо­дательства, а также совершения действий, противоречащих уставным целям.

176

Ликвидация общественного объединения может быть осуществлена по решению съезда (конференции) или общего собрания, или по решению суда. Ликвидация общественно­го объединения в судебном порядке означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной ре­гистрации. Ликвидация по решению суда в случаях: нару­шений требований ст. 16 (перечень запретов на создание об­щественных объединений);виновных в нарушении своими действиями прав и свобод граждан; неоднократных грубых нарушений закона или иных правовых актов либо осуще­ствление систематической деятельности, противоречащей его уставным целям.

Заявление в суд о ликвидации общероссийского или меж­дународного общественного объединения в данной статье осно­ваниям вносится Генеральным прокурором РФ.

Решение суда о приостановлении деятельности или ликви­дации общественного объединения может быть обжаловано в случаях и порядке, установленном федеральными законами.

Отмена решения о ликвидации общественного объединения влечет возмещение государством всех убытков, понесенных общественным объединением в связи с его незаконной ликви­дацией.

После принятия решения и оставлении его в силе о ликви­дации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, оно (решение) направляется в орган, зареги­стрировавший общественное объединение, для исключения этого объединения из единого государственного реестра юри­дических лиц.

Субъектами административного права являются также предприятия, учреждения и иные некоммерческие органи­зации, осуществляющие различные виды хозяйственно-эконо­мической, социально-культурной, организационной и иной деятельности по удовлетворению жизненных потребностей на­селения.

Предприятие создается для производства товаров, продук­тов, различных работ и услуг населению.

Учреждения реализуют государственные и общественные функции социально-культурного и административно-полити­ческого содержания. Основное различие предприятий и учреж­дений состоит в характере их деятельности, первые связаны с производством, вторые реализуют обслуживающие функции

177

управленческого, социального, культурного, образовательно­го, научного и другого характера.

В зависимости от форм собственности предприятия яв­ляются государственными, муниципальными, общественны­ми, кооперативными, индивидуальными, семейными и смешан­ных форм собственности. Предприятия могут также класси­фицироваться по выпускаемой продукции или выполняемым работам. Они могут быть коммерческие или некоммерческие, объединяться в союзы, ассоциации и др.

В свою очередь, учреждения также могут различаться по форме собственности, по характеру выполняемых обслужи­вающих функций (культурно-просветительные, образователь­ные, социальной защиты, здравоохранения, научные и др.).

Административно-правовое положение предприятий, уч­реждений и организаций определяется Конституцией РФ, кон­ституциями республик, уставами субъектов федерации феде­ральными законами, в первую очередь, ГК РФ, законами субъек­тов федерации и другими нормативно-правовыми актами.

Предприятия, учреждения и организации вступают в ад­министративно-правовые отношения с органами исполнитель­ной власти и иными субъектами административного права в связи с реализацией своих прав, обязанностей и законных ин­тересов в сфере своей деятельности.

Нормы административного права регламентируют правовой статус этих субъектов права независимо от форм их собствен­ности (11, с. 128).

Это относится к регулированию отношений, возникающих у предприятий, учреждений и организаций:

• с органами исполнительной власти, государственного уп­равления;

• при государственной регистрации или отказе в регист­рации;

• по ведению бухгалтерского учета;

• по выполнению требований государственной статисти­ческой отчетности.

Предприятия, учреждения, организации и иные юриди­ческие лица как субъекты административного права обяза­ны соблюдать: все правила и нормы пожарной безопасности, налоговое законодательство, экологическое, антимонопольное, санитарно-гигиенические нормы и правила, сертификации и качества выпускаемых товаров и продуктов, безопасности ве­дения работ и др.

Специальные органы исполнительной власти осуществля­ют административный надзор за точным исполнением норм и правил всеми предприятиями, учреждениями и организация­ми независимо от форм собственности.

Однако административно-правовое положение субъектов государственной формы собственности отличается от негосу­дарственных тем, что первые образуются и ликвидируются государственными органами власти. Они же утверждают устав и назначают руководителей, контролируют их деятельность, определяют заказы, если собственность передана на праве опе­ративного управления или хозяйственного ведения. Это дает больше возможностей в организации производства продукции и ее реализации.

Административно-правовое положение муниципальных предприятий, учреждений и организаций аналогично государ­ственной форме собственности.

Негосударственные предприятия, учреждения и организа­ции свободны в организации своей деятельности и реализации продукции, то есть законом запрещено какое-либо вмешатель­ство государственных органов власти и органов местного само­управления в их хозяйственную деятельность. Им гарантиро­вана государством защита со стороны правоохранительных органов.

Однако негосударственные предприятия, учреждения и орга­низации в случаях нарушения законодательства несут адми­нистративную ответственность как юридические лица.

Служащие негосударственных предприятий, учреждений и организаций являются субъектами административного права. За совершение административных правонарушений они несут административную ответственность на общих основаниях. Дол­жностные лица в соответствии с административным законода­тельством за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, влекущих нарушение административных норм и правил, привлекаются к специальной административной от­ветственности.

' Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Понятие государственных служащих их классификация.

2.  Полномочия и социальные гарантии государственных служа­щих.

178

179

3.  Понятие, принципы и прохождение государственной службы.

4.  Административно-правовой статус муниципальных служащих.

5.  Прохождение муниципальной службы.

6.  Административно-правовой общественных и иные негосудар­ственные объединений и их служащих.

7. Организационно-правовые формы общественных объединений.

Раздел

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Не беспокойся о том, что люди тебя не знают, а беспокойся, что ты не знаешь людей

Чевист

Глава 7. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Административно-правовые формы

в деятельности исполнительной власти, государственного управления

Органы исполнительной власти, государственного управле­ния по предметам ведения и в объеме своих полномочий реа­лизуют определенные задачи и функции государства. Напри­мер, к общим функциям государственного управления отно­сят: прогнозирование, планирование, выработку, обоснование и принятие решения, организацию его исполнения, контроль результатов, координацию, взаимодействие, правовое регули­рование, материально-техническое обеспечение и другие. Ко­нечно, эти функции не могут быть реализованы без сбора, об­работки и анализа информации, то есть работы с информаци­ей, поэтому некоторые авторы выделяют сбор и анализ инфор­мации в самостоятельную функцию. Административно-право­вое регулирование отношений, процессов, взаимосвязей в ра­боте с информацией повышает эффективность и упорядочен­ность реализации функций и задач государственного управле­ния. Осуществление этих функций происходит в конкретных формах управленческой деятельности, которые регламенти­руются правовыми и организационно-правовыми актами в це-

181

лях их упорядоченности и результативности, а также органи­зационно-техническими формами и ресурсным обеспечением (финансовым, материально-техническим и иным).

Формы управленческой деятельности представляют собой внешние и устойчиво фиксируемые проявления воздействий в процессе деятельности органов исполнительной власти, госу­дарственного управления, администраций органов МСУ по формированию целей и реализации функций и задач государ­ственного управления.

По формам исполнительной деятельности можно в какой-то мере судить что, и как надо делать. Среди форм управлен­ческой деятельности обычно выделяют:

1  — установление норм права (правотворчество или нор-

мотворчество);

2  — применение норм права (правоприменительная или

правоохранительная деятельность, принятие индиви­дуальных актов управления);

3 — осуществление организационно-штатных действий;

4  — осуществление организационно-технических мероп-

риятий;

5  — осуществление материально-технического обеспече-

ния этих действий.

Эти перечисленные формы целесообразней объединить в две формы:

• правовую форму, с помощью, которой закрепляются ре­шения и действия, имеющие юридический смысл и по­следствия. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие от­ношения в деятельности органов исполнительной влас­ти, государственного управления и администраций ор­ганов МСУ;

• неправовую форму (организационно-техническую и ма­териально-технического обеспечения).

Организационно-правовая является смешанной формой воз­действия. Например, разработка оптимальной организацион­ной структуры и утверждение правовым актом штатной чис­ленности территориального органа государственного управле­ния. Наряду с принятием правовых актов иногда употребляют термин «юридически значимые действия». Например, регист­рация жалобы гражданина, выдача справки и т.п. Кроме того, органы исполнительной власти, их должностные лица кроме издания управленческих актов осуществляют достаточно боль­шое количество действий юридического характера, которые не

относятся к правовым актам, однако влекут юридические по­следствия. Например, регистрация юридических лиц, выдача лицензий, специальных прав и многое другое, что также отно­сится по содержанию к функции регулирования.

Посредством правовых форм закрепляются и реализуются многие цели, задачи и функции органов исполнительной влас­ти, государственного управления, администраций органов МСУ. Применение различных форм управленческой деятельности отражает творческий характер государственного управления, но вначале обеспечивается юридической регламентацией. При этом, как правило, правовые формы принимаются в опреде­ленном установленном организационном порядке. Этот поря­док определен соответствующими регламентами деятельности органов государственной власти и органов местного самоуп­равления. Нарушения закрепленного в регламенте порядка принятия правовой формы акта управления, ставит под воп­рос законность ее применения.

Поэтому каждый вид государственной деятельности также характеризуется в соответствующих регламентах определен­ными формами издаваемых правовых актов. Принцип разде­ления власти предполагает не только их самостоятельную фун­кциональную значимость, но и их различие в формах прини­маемых ими нормативно-правовых актов. Например, деятель­ность органов законодательной власти осуществляется в фор­ме принятия законов и постановлений. Президент РФ прини­мает указы и распоряжения. Правительство РФ принимает постановление и распоряжения. Суд осуществляет правосудие в форме принятия решений, постановлений, приговоров, част­ных определений. Органы исполнительной власти, осуществ­ляют функции государственного управления как внешней на­правленности, так и внутриорганизационного характера. Эта деятельность по содержанию и есть реализуемые ими управ­ленческие функции, в рамках осуществления прав и обязанно­стей в пределах своей полномочий. Следовательно, внешне выраженные действия органа исполнительной власти, осуще­ствляемые в рамках своих полномочий по предметам ведения и оформленные в определенном порядке, является также пра­вовой формой управленческой деятельности.

В правовых формах проявляется односторонний государ­ственно-властный характер. Разработка и принятие (их регис­трация и опубликование) таких нормативно-правовых актов, обуславливает при наличии юридических фактов и событий возникновение, изменение или прекращение административ-

182

183

ных правоотношений между субъектом и объектом управлен­ческих отношений

Правовые формы государственного управления классифици­руются по содержанию, цели и способу выражения (11, с. 156).

По содержанию правовые формы актов исполнительной власти, государственного управления можно классифицировать так:

• правотворческая деятельность, заключающаяся в разра­ботке и принятии новых норм;

• усовершенствование существующих, их изменение и до­полнение действующих актов управления;

• правоприменительная.

Правотворчество (нормотворчество) представляет собой сложный процесс определенной последовательности правовых действий. Это, прежде всего, принятие решения компетент­ным органом об актуальности разработки проекта норматив­ного акта управления, может быть предложен такой проект в результате защиты диссертации. Проект текста нормативного акта управления готовится с привлечением специалистов, об­суждается, дорабатывается, согласовывается, обсуждается и принимается в правотворческом органе, регистрируется в Ми­нюсте России и опубликовывается в соответствующих изда­тельствах. При принятии актов управления единоначальни­ком в объеме полномочий и компетенции этот процесс нормот­ворчества более упрощен. Например, министра Министерства образования РФ об утверждении штатной численности и фон­да оплаты подразделений министерства.

Такая правовая форма управленческой деятельности, как рассмотрение уполномоченным органом или должностным ли­цом дела об административном правонарушении и принятии решения об административном наказании правонарушителя называется правоприменительной формой. Такие акты управ­ления также входят в категорию индивидуальных актов. Они порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного физического или юридического лица. Например, индивидуальным актом является издание приказа о назна­чении государственного служащего на должность, так как с этим юридическим фактом связывается возникновение у слу­жащего правоотношений, позволяющих осуществлять опре­деленные полномочия, имеющие государственно-властный ха­рактер.

Разработка и принятие нормативных правовых актов, и издание индивидуальных правовых актов и организационно-

правовых актов — это основные и наиболее значимые правовые формы осуществления деятельности исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Но существуют и другие: например, административные проце­дуры (порядок проведения конкурса на получение государствен­ного заказа); представление обязательных статистических и бухгалтерских отчетов; осуществление обязательной государ­ственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие какого-либо специального права (на вождение транс­портных средств, на охоту). Во всех этих случаях также выра­жается характерное для исполнительно-распорядительной де­ятельности юридическое волеизъявление органа исполнитель­ной власти, государственного управления, администрации ор­ганов МСУ.

Особо следует выделить заключение административных до­говоров как особую правовую форму регулирования админис­тративно-правовых отношений, которая в отличие от обычных односторонне властных правовых актов имеет между субъек­тами равенство отношений.

К неправовым формам управления относятся, прежде все­го, различного рода организационно-технические действия, которые часто встречаются в повседневной деятельности орга­нов исполнительной власти, государственного управления, ад­министрации органов МСУ. Это не значит, что эти формы во­обще не регламентируются нормами права. Такие формы дея­тельности не порождают, не изменяют и не прекращают адми­нистративные правоотношения. Эти действия не рассматрива­ются в качестве форм правового регулирования или воздей­ствия. Например, разработка и принятие методических реко­мендаций по составлению протокола об административных правонарушениях в таможенной, налоговой сфере или безо­пасности дорожного движения.

Исполнительная деятельность, государственное управление является подзаконной деятельностью, уполномоченной осуще­ствлять распорядительные функции. Эта деятельность осуще­ствляется в рамках действующего законодательства по вопро­сам, входящим в компетенцию конкретного органа исполни­тельной власти, государственного управления или админист­рации органов МСУ. В целом организаторская деятельность этих органов управления опирается на правовые формы (акты управления), но многие организационные меры не требуют такого правового оформления, но без них не могут быть ус-

184

185

пешно реализованы правовые формы управления, так как ос­новным механизмом реализации правовых форм зачастую яв­ляются организационные и материально-технические опера­ции или действия.

К организационным мерам относятся: разработка про­грамм в различной сфере управленческой деятельности, пла­нирование, проведение оперативных совещаний, контроль, про­верка исполнения, разъяснение тех или иных заданий или мероприятий, обучение, координация и обеспечение взаимо­действия, изучение и обобщение передового опыта работы, подбор и расстановка кадров и т.п. Организационные мероп­риятия по упорядочению и согласованию действий субъектов и объектов органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ — это важнейшая повседневная деятельность призванная обеспечить их эффек­тивную деятельность по предметам ведения, в объеме их пол­номочий и порядке определенном законом.

Не менее важной, чем организационные формы в деятель­ности органа исполнительной власти, государственного управ­ления, являются вопросы финансирования и материально-технического обеспечения. Они носят вспомогательный или обеспечивающий характер в процессе организации управлен­ческой деятельности. Это относится, прежде всего, к финанси­рованию мероприятий, ведению делопроизводства, регистра­ции предложений, заявлений и жалоб граждан, составлению различных справок, аналитических обзоров, отчетов, работа с информацией, в том числе с компьютерной информацией и другими видами вспомогательных работ, без которых невоз­можно осуществление управленческой деятельности вообще.

Работа с информацией в последнее время приобрела особую актуальность и значимость, без применения количественных методов, современных компьютерных средств и новых инфор­мационных технологий проблематично решать вопросы повы­шения эффективности управленческой деятельности в государ­стве и обществе в целом.

В связи с этим необходимо вести постоянную исследова­тельскую работу по совершенствования различных форм уп­равленческой деятельности органов государственной власти как основного гаранта обеспечения прав, свобод и законных инте­ресов физических и юридических лиц как субъектов админис­тративного права.

186

7.2. Административно-правовые методы

в осуществлении функций исполнительной власти, государственного управления

Применительно к любому виду деятельности под методами обычно понимают способы, приемы или средства анализа, оцен­ки ситуаций и достижения поставленных целей, решения по­ставленных задач. Метод управления — это способ анализа и оценки состояния реализации функций и задач управления, средство и приемы воздействия органа исполнительной власти (субъекта управления) на управляемые объекты (физические и юридические лица). Принципиальная роль метода, его глав­ное предназначение состоит в том, что он служит наиболее эффективным подходом и средством достижения сформулиро­ванной цели управления. Методы управления тесно связаны с целями управления. Они характеризуют сам характер процес­са государственного воздействия на управленческие отноше­ния. Методы управления в какой-то мере зависят от полити­ческого режима в государстве.

Методы в деятельности исполнительной власти, государ­ственного управления, администраций органов МСУ показы­вают, как, каким образом государство выявляет актуальные проблемы, как формулирует цели и решает задачи по обеспе­чению демографически обоснованной социальной политики. По сути дела используемые методы в основном определяют каче­ственную характеристику государственного управления, осу­ществляемого в основном органами исполнительной власти, государственного управления. Совершенствование организации деятельности органами исполнительной власти, государствен­ного управления, администрации органов МСУ осуществляе­мого по предметам ведения и в объеме своих полномочий не­возможно без совершенствования существующих методов и средств управления.

Методы органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ можно классифици­ровать по различным основаниям. Например, в зависимости от реализации основных (предметных) функций всего процес­са управления (общие методы) или на его отдельных стадиях (специальные методы). Особенностью методов деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ является то, что они применяют­ся в процессе управления от имени и по поручению государ­ства в установленном законом порядке.

187

Они должны отвечать ряду требований: обладать реальной способностью обеспечивать реализацию воздействий на объек­ты управления; быть реальными и востребованными практи­кой; адаптируемыми (приспособленными) к реальным услови­ям; творческими, то есть использовать достижения науки и передовой практики.

Традиционно в административном праве общие методы уп­равления классифицируют на методы убеждения и методы принуждения по так называемому признаку властных полно­мочий, оказываемых со стороны субъекта управления на объек­ты управления,

К общим методам управления также относят методы кон­троля, наблюдения или административного надзора и разра­ботки мер воздействия (в зависимости от критериев и целей в управлении).

По способу воздействия со стороны субъекта управления метода общие методы можно подразделять на властное и сти­мулирующее воздействие. Например, административные ме­тоды, экономического или социально-психологического стиму­лирования.

Особое значение в настоящее время имеют методы, класси­фицируемые по степени управляющего воздействия наЪбъек-ты со стороны субъекта управления. Рыночные отношение ввели многих в заблуждение в плане понимания и примене­ния таких основополагающих терминов как «руководство», «го­сударственное управление», «хозяйственноеуправление», «ре­гулирование управленческих отношений». Сами по себе эти термины не имеют однозначной функциональной (рабочей) нагрузки и лишь субъекты управления при использовании конкретных способов и средств могут придавать им позитив­ную или негативную направленность. В этом отношении нам приходиться слышать, что статистика — «лукавая наука», ча­сто забывая при этом, что наука является, прежде всего, эф­фективным инструментом познания процессов и явлений при­роды и общества, а субъекты ее, используемые в силу своих профессиональных, экономических, нравственных, политичес­ких и других особенностей, придают результатам статистичес­ких исследований «лукавые» выводы. Следовательно, все эти названные методы, различные по степени управляющего воз­действия, необходимо применять комплексно с учетом харак­тера процессов, участвующих субъектов и объектов управле­ния, а также условий внешней среды, что зачастую не учиты­вается. Поверхностное или формальное отношение к примене-

нию различных методов управления принесет больше негатив­ных последствий, нежели позитивных результатов. При изу­чении и обобщении зарубежного опыта следует всегда помнить, что положительные качества разных социально-политических систем не могут арифметически складываться, они интегриру­ются в новое качество в соответствии с учетом объективных закономерностей и условий внешней среды.

Руководство в процессе деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления, администрации ор­ганов МСУ чаще понимается как командный или властный метод воздействия. Его достоинства, как правило, быстрое при­нятие и исполнение управленческих решений. К числу недо­статков можно отнести подавление творческой инициативы снизу. Однако применение этого метода, как правило, более предпочтительно для жестко централизованных структур го­сударственного управления. Например, руководство обороной, безопасностью государства.

Государственное управление в нормативных актах чаще используется как руководство в определенной сфере государ­ства по предметам ведения и в объеме компетенции, но этот термин больше учитывает обратную связь снизу для осуществ­ления целостного процесса управления делами государства и общества.

Хозяйственное управление как термин переходный от го­сударственного управления к правовому регулированию озна­чает, прежде всего, самостоятельность в распоряжении полу­ченными доходами субъектом управления в той или иной со­циально-экономической сфере. Правовое регулирование — это, прежде всего, нормотворческая и правоприменительная дея­тельность органов исполнительной власти, государственного управления по осуществлению функций регистрации юриди­ческих лиц, осуществления налоговой политики, лицензиро­вание, аккредитация, контроль, административный надзор, стандартизация, сертификация, квотирование и оказание дру­гих административных услуг физическим и юридическим ли­цам.

Метод убеждения является основным методом в деятель­ности органов исполнительной власти, государственного уп­равления, администраций органов МСУ, что предполагает по­вседневную разъяснительную и воспитательную работу по убеж­дению масс, формированию правосознания в целесообразнос­ти, обоснованности и необходимости, установленных государ­ством правил, норм и проводимых властью мероприятий.

188

189

Разъяснение основных целей государства, законов, подзакон­ных актов и других мероприятий необходимо, прежде всего, потому, что они затрагивают коренные интересы большинства граждан. Метод убеждения выступает и как средство форми­рования правосознания граждан и должностных лиц органов государственной власти и МСУ, укрепление государственной дисциплины, профилактики правонарушений и укрепления законности и правопорядка в государстве.

К мерам убеждения относятся: обоснование, объяснение, обсуждение, внушение, поощрение, привитие заинтересован­ности, демонстрация положительных примеров управления и многое другое, что должно позитивно формировать духовный мир гражданина и человека.

В условиях радикального изменения общественных отно­шений, становление и развития рыночной экономики, намере­ние развиваться по пути к демократии и правовому государ­ству ставят на первый план решение сложной задачи — форми­рование в нашей стране единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех государственных и негосударственных структур общества и граждан. В этом отношении принят рад нормативно-право­вых актов. Одним из основных является Федеральный закон, принятый 4 июля 1996 г. «Об участии в международном ин­формационном обмене» (СФКЗ и ФЗ РФ. 1996.Выпуск 10(28). Здесь возникают две проблемы: преодоление отставания и ин­теграция в мировое информационное пространство и одновре­менно обеспечение безопасности государственной и иной ком­мерческой тайны.

Одним из механизмов и средств реализации методов убеж­дения является создание автоматизированной системы инфор­мационно-правового обеспечения правотворческой и правопри­менительной деятельности, правового образования и воспита­ния граждан, что позволит существенно повысить эффектив­ность государственного управления. Созданная система будет представлять многоуровневую совокупность взаимосвязанных подсистем правовой информации, реализованных в виде тер­риториально распределенной сети банков нормативных актов всех видов, иной правовой и социально-экономической инфор­мации.

По критериям и целям методы управления различают: общие методы контроля, наблюдения или административного надзора и разработки комплекса мер воздействия на управля­емые объекты.

190

Общие методы контроля можно классифицировать по субъектам (по их компетенции):

• органы общей компетенции (Правительство РФ, прави­тельства республик в составе России, администрации субъектов РФ);

• отраслевой компетенции (Государственные комитеты РФ, Министерства и иные ФОИВ);

• межотраслевой (надведомственной) компетенции, напри­мер, Федеральные надзоры России.

Самостоятельным методом контроля является судебный контроль. Государственный контроль осуществляют также за­конодательные органы государственной власти. Конституци­онно (ст. 32, 33) определен общественный контроль за состоя­нием управления делами государства и общества.

Наблюдение является необходимым, но относительно пас­сивным методом. До тех пор пока процесс организации управ­ления не выходит за рамки допустимых показателей, осуще­ствляется режим наблюдения. Этот метод в какой-то мере на­поминает административный надзор, который осуществляется пассивно, пока не обнаружены отклонения от требований норм и правил и применяются уже методы административного на­казания. Когда зафиксировано отклонение от заданных норм и правил, то встает на повестке дня активный метод воздей­ствия, такой как разработка мер или программ восстанавлива­ющего воздействия, то есть приведение процесса управление в рамки допустимых параметров, способствующих достижению сформулированной цели управления.

По способу воздействия на управляемые объекты различа­ются: административные (прямые) методы, (государственно-властные) и экономические (косвенные) методы, например, стимулирующие.

Экономические методы - это методы косвенного воздей­ствия, влияющие на объекты управления (льготы, цены, нало­ги, премии, проценты, экономические санкции, квоты и др.).

К методам административного (прямого) воздействия относятся: общее и непосредственное руководство, государствен­ное управление, хозяйственное управление, правовое ре­гулирование, государственный контроль, прокурорский и ад­министративный надзор.

Во времена плановой экономики методы административ­ного воздействия были основными. В ходе становления в го­сударстве рыночной экономики все большее применение при­обретают экономические методы. Однако опасны представле-

191

ния, согласно которым в рыночной экономике обязательные предписания государственных органов вообще не нужны. Как показал зарубежный опыт, рыночная экономика не должна быть природной стихией, не регулируемой государством. Го­сударство должно выработать комплекс форм и методов ра­ционального регулирования. Несмотря на то, что основным методом является проявление творческой инициативы и самостоятельности управляемых, это не исключает примене­ния в строго ограниченных законодательством пределах, и метода обязательных предписаний. Например, это отражено в указе Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 478 « О мерах по обеспечению государственного управления закрепленными в федеральной собственности акций Российского АО «Газпром».¹ По существу, мы оказались позади многих зарубежных стран по применению методов правового регулирования экономи­ческих отношений, где рыночные отношение более развиты, чем в России.

В числе административно-правовых методов особое место занимают средства принудительного характера, которые состав­ляют институт административного принуждения. В широ­ком смысле административное принуждение призвано обеспе­чить исполнение правил поведения, выраженных в нормах и правилах. Этим мерам характерен внесудебный (подведомствен­ный юрисдикционный) порядок реализации.

Меры административного принуждения подразделяются на четыре группы:

• административно-предупредительные меры, например, проверка документов, удостоверяющих личность, досмотр вещей, регистрация документов и проверка ручной кла­ди при посадке на самолет;

Ш меры административного пресечения, например, проверка на трассе инспектором ГИБДД состояния автомобиля и в случае выявления неисправности, создающей реаль­ную опасность для окружающих запрещается его даль­нейшая эксплуатация;

• меры, обеспечивающие административное производство по делам об административных правонарушениях (ст. 27.1 КоАП РФ), в которой определено 9 мер обеспечения, име­ющих характер административного принуждения;

• меры административной ответственности, например, при­менение меры административного наказания, их ст. 3.2. определено 8 видов.

¹ СЗ РФ.1997. № 20, ст. 2236.

Все эти перечисленные меры административного принуж­дения используются в интересах более эффективного решения задач и функций исполнительной власти и государственного управления. Эти меры не утрачивают своего значения и в на­стоящее время, даже возможно приобретают дополнительное значение для ряда правонарушений и, в первую очередь, для юридических лиц. При этом административное наказание на юридическое лицо, не освобождает от административного на­казания руководителя или собственника юридического лица и наоборот.

7.3. Понятие, основные признаки и виды актов, порядок их подготовки и регистрации

Правовой формой реализации задач и функций органов исполнительной власти, государственного управления, адми­нистрации органов МСУ являются их правовые акты управле­ния, принятые уполномоченным органом, должностным ли­цом на основании и в порядке определенном законом. Акты управления, принимаемые на основании закона, являются под­законными актами. Самым высоким по силе актом управле­ния является указ (нормативный) Президента РФ, потом по­становление Правительства РФ, нормативные акты ФОИВ, органов МСУ, аналогично на уровне субъектов РФ. Требование подзаконности к акту управления является необходимым, но не достаточным условием. Достаточным условием является то, что акт управления принят не только во исполнение цели или целей, сформулированных в преамбуле закона, но и реально работает на их достижение. В этом главный смысл правового механизма актов управления, т.к. они регулируют управлен­ческие отношения с целью достижения конечных или проме­жуточных результатов государственного управления.

Под актом управления понимается 'подзаконное офици­альное решение, принятое органом исполнительной власти, го­сударственного управления, администрацией органа МСУ в односторонне-властном порядке и с соблюдением установлен­ной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Основные признаки (черты) административно-правового акта:

• является подзаконным актом управления;

192

'"Административное  право

193

• имеет официальный, государственно-властный характер и исполнение акта гарантируется, а при необходимости обеспечивается государственными мерами принуждения;

• исходит от компетентного органа в односторонне-власт­ном порядке;

• принимается уполномоченным субъектом управления по предметам ведения и в объеме полномочий и носит в значительной мере творческий характер управленческо­го решения;

• устанавливает обязательные правила и нормы поведе­ния или регламентирует определенный порядок управ­ленческих отношений;

• юридическая сущность акта управления заключается в том, что он содержит обязательное правовое разрешение различных вопросов государственного управления.

Без решения акт управления носил бы бессодержательный, абстрактный характер. При этом не всякое решение управлен­ческого свойства является правовым актом управления. В ка­честве акта управления может рассматриваться только лишь такое решение, которое надлежащим образом оформлено, об­ладает всеми отмеченными выше признаками.

Исполнительная деятельность — подзаконная, подконтроль­ная и подотчетная деятельность. В соответствие с этим акт управления должен быть принят полномочным органом в объе­ме полномочий и в порядке, определенном законом.

Правовой акт управления является юридическим актом, регламентирующим различные управленческие отношения или решающий конкретный управленческий вопрос, определяет поведение субъектов, носит государственно-властный характер, принимаемый в одностороннем порядке в соответствии с при­нятой административной правовой процедурой.

По содержанию административно-правовые акты являются по существу управленческими решениями, содержащими в сво­ей сути цели, задачи, методы и функции субъектов органов исполнительной власти, государственного управления и адми­нистраций органов МСУ. Посредством актов разрешаются мно­гие управленческие ситуации.

Юридическое значение актов управления сводится к следу­ющим функциям (видам деятельности), они:

1)  устанавливают, изменяют либо отменяют правила или

нормы;

2) возлагают обязанности на субъектов управления или на­деляют их полномочиями распоряжаться государствен-

ными финансовыми и материально-техническими сред­ствами;

3)  акты управления могут быть основанием для принятия других актов управления (принцип иерархии или сопод-чиненности нормативных актов);

4) отдельные акты управления носят юрисдикционный ха­рактер, то есть содержать в себе правовую оценку фак­тов, разрешения конфликтных ситуаций, споров о пра­ве или оценки правомерности административных нака­заний. Например, наложение штрафа на физическое или юридическое лицо за совершенное административного правонарушения.

5)  могут выступать в качестве юридических фактов в пла­не возникновения, изменения и прекращения админис­тративных правоотношений;

6)  могут служить доказательством в суде. Например, не­правомерное увольнение работника;

7)  могут быть условием реализации других актов. Напри­мер, выдача лицензии на приобретение газового оружия и др.

Основное отличие актов управления от других актов госу­дарственных органов власти прежде всего в том, что они име­ют подзаконный характер и работают на цель, сформулиро­ванную в законе, т.к. принцип целесообразности в управлен­ческих отношениях имеет важное значение, однако он не дол­жен противопоставляться принципу законности, т.к. они дол­жны быть взаимодополнимы в целях повышения эффективно­сти государственного управления.

Подзаконный характер акта органа (уполномоченного дол­жностного лица) исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ означает, что по юридической силе он уступает закону, разрабатывается и при­нимается на основе и в соответствии с законами, должен стро­го соответствовать по содержанию, форме и порядку их изда­ния, установленным законом требованиям. Например, Прави­тельство РФ издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, норма­тивных указов Президента РФ. На основании и во исполнение перечисленных актов федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать свои нормативно-правовые акты, а также по собственной ини­циативе.

194

7-2

195

Нормативно-правовые акты управления детализируют нормы конкретного закона, регламентируют деятельность ор­ганов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ по их реализации. Администра­тивно-правовые нормы направлены на обеспечение повседнев­ного, оперативного и дифференцированного управления и ре­гулирования различными аспектами государственной и обще­ственной жизни. При помощи актов управления органы ис­полнительной власти, государственного управления, админис­трации органов МСУ реализуют права и обязанности субъек­тов управленческой деятельности, ими обеспечивается их дол­жное поведение, удовлетворяются или отклоняются требова­ния юридических лиц, граждан к органам исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ. Такие акты должны издаваться лишь тогда, когда они действительно необходимы в процессе повседневного и опера­тивного осуществления функций и задач государственного уп­равления и работать прежде всего на публичные интересы. Поэтому отсюда исходит властный характер актов управления, обязательность исполнения содержащихся в них предписаний, обеспеченность их реализации соответствующими гарантиями. Акты управления общественных организаций не носят го­сударственно-властный характер, хотя являются обязательными для выполнения всеми членами этих организаций, так как опираются на властную волю ее членов. Порядок же принятия решений, их исполнение и виды ответственности за их нару­шения регламентируются уставом, принятым на общем собра­нии этого общественного объединения.

По содержанию акт органа исполнительной власти, госу­дарственного управления, администрации органов МСУ -это управленческое решение, реализующее задачи и функции исполнительной и распорядительной деятельности от имени государства и обеспечивается государственными гарантиями и мерами административного принуждения. Субъекты управле­ния принимают их в процессе повседневного оперативного ру­ководства хозяйственной, социально-культурной, администра­тивно-политической сферами и отраслями, а также межгосу­дарственного управления. К ним относятся только правовые акты управления, а именно акты, издание которых вызывает юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, пре­кращения) конкретных правоотношений в сфере исполнитель­ной власти, государственного управления.

Нормативно-правовые акты органов исполнительной вла­сти, государственного управления, администрации органов МСУ классифицируются на виды по: юридическим свойствам; уровню государственных органов, их издающих; компетенции органов; наименованию актов управления.

По юридическим свойствам их можно подразделить на нормативно-правовые акты, индивидуальные акты и смешан­ные.

Нормативно-правовые акты отличаются от иных право­вых актов тем, что они устанавливают, изменяют и отменяют общие нормы и правила, рассчитанные на многократное при­менение ко всем предусмотренным ими случаям, — например, правила противопожарной безопасности, безопасности дорож­ного движения, нормы сертификации, стандартизации и каче­ства продукции, правила воинского учета, таможенные и на­логовые правила, санитарно-эпидемические и другие правила. Нормативно-правовые акты являются важнейшими источни­ками в любой отрасли права. Нормативные-правовые акты рег­ламентируют порядок организации и деятельность не только органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, но и органов государственного власти в целом.

В отличие от нормативных актов индивидуальные акты органов исполнительной власти, государственного управления не содержат общих правил и норм. Они носят разовый, адрес­ный характер и применяются на основании нормативного пра­вового акта.

К ним можно отнести: решения органов исполнительной власти, государственного управления и администрации орга­нов МСУ по определенным вопросам, входящим в объем их полномочий. Это могут быть и правоприменительные акты в решении спорных вопросов или решении индивидуальных ад­министративных дел, рассматриваемых в отношении конкрет­ных лиц и в определенных случаях. Индивидуальные акты могут выступать в качестве юридических фактов: порождать, изменять и прекращать определенные административные пра­воотношения. Индивидуальными актами назначаются на дол­жность в аппарат управления, оперативно устраняют выявлен­ные недостатки в организации и осуществляют воздействие на нарушителей государственной дисциплины. Однако на прак­тике встречаются часто акты управления смешанного харак­тера, которые содержат в себе и нормы права, и указания по конкретным вопросам персональным должностным лицам.

196

7-4

197

Например, во многих приказах МВД РФ (да и во многих при­казах иных федеральных органов исполнительной власти), кроме общих, норм содержатся конкретные предписания дол­жностным лицам на реализацию определенных мероприятий по осуществлению внутриорганизационной деятельности.

По компетенции можно выделить акты органов исполни­тельной власти общей компетенции, например, постановление Правительства РФ; межотраслевой компетенции, например, принятие правовых актов (правил) Федеральным горным и промышленным надзором России по предметам ведения и в объеме компетенции, а также отраслевой компетенции, напри­мер, принятие акта управления обязательного для исполне­ния в своей отрасли. Эти правовые акты часто издаются как федеральными органами исполнительной власти, так и орга­нами исполнительной власти субъектов РФ.

По наименованию акты органов исполнительной власти и их должностных лиц весьма разнообразны.

Президент России издает указы и распоряжения; Правитель­ство РФ — постановления и распоряжения; федеральные мини­стерства и иные федеральные органы исполнительной власти — постановления, приказы, инструкции, распоряжения, указания и иные акты; главы администрации — постановления и распо­ряжения; руководители органов администрации — приказы; руководители предприятий — приказы и указания и др.

Акты управления, принятые уполномоченными органами и должностными лицами, отличаются от других правовых до­кументов как по внешнему оформлению, так и по наименованию и процедуре их принятия. Принимаются они только по во­просам исполнительной и распорядительной деятельности и только в пределах и объеме своих полномочий. В 1997 г. Пре­зидентом РФ принят указ «Об утверждении Правил подготов­ки нормативных правовых актов федеральных органов испол­нительной власти и их государственная регистрация»¹. Ана­лиз этой нормотворческой деятельности ФОИВ предопределил принятие приказа Минюста РФ от 14.07.99 г. № 217 «Об ут­верждении Разъяснений о применении правил подготовки нор­мативных правовых актов федеральными органами исполни­тельной власти и их государственной регистрации».

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти (ФОИВ) издаются на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов,

¹ СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

198

федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе ФОИВ по предметам ведения и в объеме полно­мочий.

Нормативно-правовые акты ФОИВ издаются в виде: по­становлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений и указаний. Как правило, нет нормативно-право­вых актов в виде писем и телеграмм. Структурные подразделе­ния и территориальные органы ФОИВ не вправе издавать нор­мативно-правовые акты.

Нормативно-правовой акт может быть издан совместно не­сколькими ФОИВ или одним по согласованию с другими.

Проект нормативно-правового акта согласовывается в фор­ме виз фиксируемых на обороте последней страницы первого экземпляра.

Виза включает фамилию, имя, отчество, должность, под­пись и число, месяц и год.

Одновременно с разработкой проекта нормативно-правово­го акта готовятся предложения об изменении и дополнении, или признания утратившим силу прежнего нормативно-право­вого акта.

При подготовке нормативно-правового акта должны быть соблюдены следующие реквизиты:

• наименование органа, издавшего акт;

• наименование вида акта и его название;

• дата подписи акта и его номер;

• наименование должности, фамилия, имя, отчество дол­жностного лица, подписавшего акт.

Государственная регистрация и опубликование норматив­но-правового акта затрагивающая права, свободы и обязаннос­ти человека и гражданина, устанавливающего его правовой статус, имеющие межведомственный характер, обязательна.

Государственная регистрация осуществляется Минюстом России и включает: принятие решения о необходимости госу­дарственной регистрации; присвоение регистрационного номе­ра; занесение в Государственный реестр нормативных право­вых актов федеральных органов исполнительной власти.

Через 5 дней со дня подписи (утверждения) 4 экземпляра (подлинник и три копии) направляются в Минюст России.

К ним прилагается справка с обоснованием: основания издания; сведения об иных актах по этому вопросу; сведения о согласованности с заинтересованными ФОИВ, наличие их виз.

199

Государственная регистрация в Минюсте РФ в течение 15 дней, срок может быть продлен до 10 дней.

В течение суток после государственной регистрации под­линник нормативно-правового акта с присвоенным номером регистрации направляется Минюстом РФ в федеральный орган исполнительной власти его приславшим.

Копия нормативно-правового акта, прошедшего регистра­цию, подлежит передаче в издательство «Юридическая лите­ратура», в Российскую газету и газету «Российские вести» для опубликования, кроме актов, содержащих государственную и конфиденциальную тайну.

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие и сущность административно-правовых форм в дея­тельности юрганов исполнительной власти, государственного управления.

2.  Классификация форм деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

3.  Понятие и содержание административно-правовых методов в государственном управлении.

4.  Виды методов государственного управления.

5.  Понятие, содержание и основные признаки актов управления.

6.  Классификация нормативно-правовых актов управления.

7.  Порядок издания и регистрации нормативно-правовых актов управления.

Глава 8. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

Не будь у нас недостатков, нам было бы не так приятно подмечать их у окружающих.

Чевист

8.1. Понятие, виды административно-правовых режимов и их правовое регулирование

В общественной жизни государства всегда возникают не­традиционные или неординарные ситуации, когда админист­ративно-правовые нормы не могут обеспечить устойчивость и динамичность развития управленческих отношений в различ­ных сферах и областях государственной и общественной жиз-

200

ни. Особо это касается развития негативных явлений, напри­мер, обострения межнациональных вооруженных конфликтов, стихийных бедствий, массовых заболеваний населения или животных, когда действующим административным законода­тельством эти общественные отношение не могут быть урегу­лированы и стабилизированы.

Административно-правовые режимы - это специальный комплекс оперативных государственных управленческих ре­шений и административно-правовых мер убеждения и принуж­дения, способных обеспечить достаточно оперативно стабили­зацию общественных отношений в регионе или государстве в целом, и последующее упорядочивание общественных отноше­ний, вышедших за пределы влияния обычных административ­но-правовых мер воздействия. Как правило, административ­но-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количе­ство методов административного принуждения.

Эта возможность ограничения прав и свобод граждан пре­дусмотрена частью 3 статьи 55 Конституции РФ и может быть установлена только федеральным законом «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны стра­ны и безопасности государства».

При этом в условиях чрезвычайного положения в соответ­ствии с пунктом 3 ст. 56 Конституции РФ «Не подлежат огра­ничению права и свободы, предусмотренные статьями 20,21. 23 (часть 1). 24, 28, 34 (часть 1). 40 (часть 1), 46-54 Конститу­ции РФ.

Например, принятый Федеральный конституционный за­кон от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»¹ основан на этих конституционных положениях, детализирует их исходя из основной конституционной цели защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В условиях админист­ративно-правовых режимов меняется административно-право­вой статус граждан, оказавшихся в зоне его действия. Уполно­моченные органы исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ в соответствии с об­становкой, регулируемой нормами административно правово­го режима, усиливают свое воздействие за счет методов адми­нистративного принуждения. Поэтому административно-пра­вовые режимы ощутимо влияют на объем административной

¹ СЗ РФ. 2001. № 23, ст. 2277.

201

правосубъктности практически каждого гражданина, оказав­шегося в правовом поле специального административно-пра­вового режима. Общая черта административно-правовых ре­жимов в том, что они нарушают баланс правового положения субъектов административного права в сторону увеличения объе­ма обязанностей и ограничений, обеспеченных в основном ме­рами административного принуждения.

При осуществлении мер обеспечения различных админист­ративно-правовых режимов особое значение имеют федераль­ные законы, касающиеся соблюдения прав и свобод человека и гражданина участвующими органами исполнительной влас­ти, государственного управления, их уполномоченными долж­ностными лицами, а также непосредственными исполнителя­ми обеспечивающими действие этого правового режима.

К таким законам следует отнести: «Об основах государствен­ной службы РФ» от 31 июля 1995 г.¹, «Об основах муници­пальной службы РФ» от 8 января 1998г.², Закон РФ «О мили­ции» от 18.04.1991г. № 1026-1, в ред.04.08.2001 г.³, Феде­ральные законы «Об органах федеральной службы безопаснос­ти РФ» от 22.02. 1995 г. в ред. от 07.11.2000 г. № 135-Ф34, «О воинской обязанности и воинской службе» от 28.03 1998 г.⁵, Федеральные законы «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 г. в ред. 07.11.2000 г., 06.03.2001 г.⁶ и «Об аварийно-спаса­тельных службах и статусе спасателей» от 22.08. 1995 г.⁷, «О внутренних войсках МВД РФ»⁸ и др.

В федеральных законах регламентированы общие и особые права и обязанности субъектов управленческих отношений в сфере осуществления задач и функций административно-пра­вового режима, которые в свою очередь могут быть изменены подзаконными актами, что требует установления особых ре­жимов административно-предупредительного характера.

В итоге административно-правовой режим как совокуп­ность государственных мер и средств административно-пра­вового характера, основанных на нормах законодательства и

¹ СЗ РФ. 1995. № 31, ст. 2990.

² СЗ РФ. 1998. №2. ст. 224.

³ СЗ РФ. № 49, ст. 4498.

⁴ СЗ РФ. 1995. № 15, ст. 1269. 2000. № 46, ст. 4537.

⁵ СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

⁶ СЗ РФ. 1994. № 35, ст. 3649; 200.№ 46, ст. 4532; 2001. № 33 (ч. 1),

ст. 3413.

⁷ СЗ РФ. 1995. № 35. ст. 3503.

⁸ СЗ РФ. 1999. № 10, ст. 1182.

202

определяющих особый порядок осуществления администра­тивно-правовых отношений в неординарных для них услови­ях с целью уменьшения вероятности дезорганизации отноше­ний в сфере государственного управления и последующего при­ведения управленческих отношений к упорядочению и стаби­лизации.

В условиях действия административно-правового режима существенно изменяется объем административной правосубъ­ектности граждан, оказавшихся в поле его действия.

Рассмотрим основные виды административно-правовых ре­жимов.

К ним относятся:

1. Административно-правовой режим чрезвычайного поло­жения, который регламентирован Федеральным конституци­онным законом № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г.¹.

2.  Административно-правовой режим военного положения, регламентированный ФКЗ, принятым от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»².

З.Иные административно-правовые режимы (1, с. 476-479), также ограничивают права человека и гражданина и в соот­ветствии с пунктом 3 ст. 55 Конституции РФ, эти права долж­ны регламентироваться федеральными законами, включая рег­ламентацию действий и решений субъектов, участвующих в осуществлении этих административно-правовых режимов.

Особое значение имеет ст. 42 Конституции РФ, в которой закреплено, что «Каждый имеет право не благоприятную ок­ружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или иму­ществу экологическим правонарушением». В развитие этого конституционного положения принят Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения³, ко­торый закрепил правовые основы, одного из постоянно дей­ствующих административно-правоввтх режимов, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, кроме этого 10 января 2002 г. принят федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ⁴, что позволяет законодательно регламентировать полномочия и ответственность субъектов

¹ СЗ РФ. 2001. № 23, ст. 2277.

² СЗ РФ. 2002. № 1, ст. 4.

³ СЗ РФ. 1995. № 26, ст. 2397.

⁴ СЗ РФ. 2002. № 1, ст. 143.

203

административного права, осуществляющих свою деятельность в рамках этого законодательства.

Справедливо считают, что этот административно-правовой режим является комплексным и включает в себя иные адми­нистративно-правовые режимы, например, режим санитарно-защитной зоны со специальными режимами функционирова­ния объектов, режим лабораторного обследования и медицин­ского наблюдения за возможными инфекционно-больными и др. (1. С. 477—478). Этот вид административно-правового ре­жима является по характеру административно-предупредитель­ным и отношения по его реализации в конкретных условиях может регламентироваться и подзаконными актами.

К следующему предупредительному административно-пра­вовому режиму можно отнести режим Государственный грани­цы или пограничный режим. Его отношения регламентирова­ны Законом Рф «О государственной границе» от 1.04.1993 г. в ред. 1996 г¹.

Раздел 3 Закона РФ «Режим Государственной границы» в ст. 7 включает понятия правила содержания Государственной границы, пересечения Государственной границы, пропуска через Государственную границу, ведения на ней или вблизи промысловой и или иной деятельности, разрешения с иност­ранными государствами инцидентов, связанных с нарушени­ем указанных правил. Режим государственной границы регла­ментируется и другими федеральными законами и междуна­родными договорами.

Другой пример постоянно действующего административно-правового режима — это режим государственной тайны, уста­новленный Законом РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 г., с измен, и доп. 1997 г.².

Существуют также менее распространенные административ­но-правовые режимы закрытых административно-территори­альных образований, специфические административно-право­вые режимы регистрации населения, автомототранспорта, обо­рота оружия и боеприпасов, наркотических и психотропных веществ, режимы исполнения и отбывания уголовного наказа­ния - все эти режимы регламентируются административно-правовыми нормами.

¹  СЗ РФ. 1996, № 22, ст.2594.

² СЗ РФ. 1997, № 41, ст. 4673.

204

8.2. Чрезвычайный административно-правовой режим, понятие, содержание и правовое регулирование

Административно-правовой режим чрезвычайного положе­ния, регламентирован Федеральным конституционным зако­ном №3 — ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г.

Понятие чрезвычайного положения означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и указанным Федеральным конституционным законом на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, обществен­ных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограниче­ния прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. То есть специфичность развития событий требуют не только пра­вового ограничения прав физических и юридических лиц, но и возложение на них дополнительных обязанностей в связи с резко изменившимися условиями функционирования органов государственной власти в регионе или в государстве в целом.

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопас­ности граждан и защиты конституционного строя РФ.

Целями введения чрезвычайного положения являются уст­ранение обстоятельств, послуживших основанием для его вве­дения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражда­нина, защиты конституционного строя РФ.

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии об­стоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан' или конституционному строю России, устранение которых невозможно без примене­ния чрезвычайных мер.

К обстоятельствам, требующем введения чрезвычайного положения, относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мя­теж, массовые беспорядки, террористические акты, блокиро­вание или захват особо важных объектов или отдельных мест­ностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных

205

формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственны­ми действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного ха­рактера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опас­ных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бед­ствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение усло­вий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с неза­медлительным сообщением об этом Совету Федерации Феде­рального Собрания (СФ ФС) РФ и Государственной Думе ФС РФ.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федера­ции ФС РФ (часть!, пункт «в» ст. 102 Конституции РФ).

В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положе­ния должны быть определены:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

б) обоснование необходимости введения чрезвычайного по­ложения;

в)  границы территории, на которой вводится чрезвычай­ное положение;

г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, ис­черпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объе­динений;

е) государственные органы (должностные лица), ответствен­ные за осуществление мер, применяемых в условиях чрез­вычайного положения;

ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

206

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам ра­дио и телевидения, а также незамедлительному официально­му опубликованию.

Совет Федерации ФС РФ в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверж­дении этого указа и принимает соответствующее постановле­ние.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации ФС РФ, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения на всей террито­рии Российской Федерации Совет Федерации ФС РФ и ГД ФС РФ продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории России, не может превышать 30 суток, а вводимо­го в ее отдельных местностях — 60 суток.

В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвы­чайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федера­ции с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным конституционным законом.

Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положе­ния на период действия чрезвычайного положения может пре­дусматриваться введение следующих мер и временных огра­ничений:

а)  полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномо­чий органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления;

б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положе­ние, а также введение особого режима въезда на указан­ную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пре­бывание на ней иностранных граждан и лиц без граж­данства;

207

в) усиление охраны общественного порядка, объектов, под­лежащих государственной охране, и объектов, обеспе­чивающих жизнедеятельность населения и функциони­рование транспорта;

г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой не­обходимости;

е)  запрещение или ограничение проведения собраний, ми­тингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

ж)  запрещение забастовок и иных способов приостановле­ния или прекращения деятельности организаций;

з)  ограничение движения транспортных средств и осуще­ствление их досмотра;

и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, ра­диоактивные, а также химически и биологически опас­ные вещества;

к) эвакуация материальных и культурных ценностей в бе­зопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами. В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в пункте «а», указом Президента РФ могут быть предусмотрены следующие меры и временные

ограничения:

а)  введение комендантского часа, то есть запрета в уста­новленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропус­ков и документов, удостоверяющих личность граждан;

б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а так­же временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;

в)  приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятству­ют устранению обстоятельств, послуживших основани­ем для введения чрезвычайного положения;

г)  проверка документов, удостоверяющих личность граж­дан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

д) ограничение или запрещение продажи оружия, боепри­пасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядо­витых веществ, установление особого режима оборота ле­карственных средств и препаратов, содержащих нарко­тические средства, психотропные вещества, сильнодей­ствующие вещества, этилового спирта, спиртных напит­ков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан ору­жия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности — временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

е) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное поло­жение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств — за счет средств федерального бюджета с после­дующим возмещением расходов в судебном порядке;

ж)  продление срока содержания под стражей лиц, задер­жанных в соответствии с уголовно-процессуальным за­конодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в пункте «б», указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть предус­мотрены следующие меры и временные ограничения:

а) временное отселение жителей в безопасные районы с обя­зательным предоставлением таким жителям стационар­ных или временных жилых помещений;

б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпи-демических, ветеринарных и других мероприятий;

в)  привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от орга­низационно-правовых форм и форм собственности, из­менение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях

208

209

чрезвычайного положения продукции и иные необходи­мые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

г) отстранение от работы на период действия чрезвычайно­го положения руководителей государственных органи­заций в связи с ненадлежащим исполнением указанны­ми руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности ука­занных руководителей;

д) отстранение от работы на период действия чрезвычайно­го положения руководителей негосударственных орга­низаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных пунктом «ж» статьи 11 настоящего Федерального конституционного закона и пунктом «в» настоящей статьи, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности ука­занных руководителей;

е)  в исключительных случаях, связанных с необходимос­тью проведения и обеспечения аварийно — спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособ­ного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязатель­ном соблюдении требований охраны труда.

Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, право­вых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введе­нии на данной территории чрезвычайного положения.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения исполь­зуются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвида­ции последствий стихийных бедствий.

В исключительных случаях на основании указа Президен­та РФ в дополнение к силам и средствам, указанным выше, могут привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Войска и органы погранич­ной службы привлекаются для обеспечения режима чрезвы­чайного положения только в целях охраны Государственной границы РФ.

Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формиро­вания и органы привлекаются для выполнения следующих задач:

а)  поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

б)  охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды;

в) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными дей­ствиями с применением оружия, боевой и специальной техники;

г)  участие в пресечении деятельности незаконных воору­женных формирований;

д) участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасе­нии жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Для осуществления единого управления силами и средства­ми, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, ука­зом Президента РФ назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, имеет право:

а)  издавать в пределах своих полномочий приказы и рас­поряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычай­ного положения, обязательные для исполнения на соот­ветствующей территории всеми организациями незави­симо от организационно-правовых форм и форм собствен­ности и должностными лицами указанных организаций, гражданами и военными формированиями привлекаемы­ми для обеспечения режима чрезвычайного положения;

б)  устанавливать время и срок действия комендантского часа;

в) определять особый режим въезда на территорию, на ко­торой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

г) устанавливать особый режим продажи оружия, боепри­пасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, силь­нодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

210

211

д) определять порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники, указанных в пункте «д» статьи 12 настоящего закона;

е)  выдворять в установленном порядке за пределы терри­тории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения;

ж) обращаться к Президенту РФ с предложениями о необ­ходимости применения на территории, на которой вве­дено чрезвычайное положение, мер и временных огра­ничений, предусмотренных настоящим законом;

з) оповещать через средства массовой информации населе­ние соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайно­го положения;

и) устанавливать особый порядок аккредитации журнали­стов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях ор­ганов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой вве­дено чрезвычайное положение, и вносить предложения по воп­росам, отнесенным настоящим законом и иными нормативны­ми правовыми актами РФ к его компетенции.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляет руководство комендатурой указан­ной территории. Деятельность комендатуры регулируется по­ложением, утверждаемым указом Президента РФ.

Образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов мест­ного самоуправления, действующих на указанной территории.

Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры тер­ритории, на которой введено чрезвычайное положение, ука­зом Президента РФ может быть создан объединенный опера­тивный штаб из представителей органов, обеспечивающих ре­жим чрезвычайного положения.

Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

При введении чрезвычайного положения на всей террито­рии РФ все войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом РФ.

На территории, на которой введено чрезвычайное положе­ние, указом Президента РФ может вводиться особое управле­ние этой территорией путем создания:

а) временного специального органа управления территори­ей, на которой введено чрезвычайное положение;

б)  федерального органа управления территорией, на кото­рой введено чрезвычайное положение.

Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, действует на ос­новании положения, утверждаемого указом Президента РФ.

Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом РФ. Комендант территории, на ко­торой введено чрезвычайное положение, переходит в подчине-.ние руководителю временного специального органа управле­ния территорией, на которой введено чрезвычайное положе­ние, и по должности является его первым заместителем.

В случае, если на территории, на которой введено чрезвы­чайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой вве­дено чрезвычайное положение. При этом временный специ­альный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.

Руководитель федерального органа управления территори­ей, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом РФ. Положение о федеральном органе управле­ния территорией, на которой "введено чрезвычайное положе­ние, утверждается указом Президента РФ.

Комендатура территории, на которой введено чрезвычай­ное положение, при введении данной формы особого управле­ния указанной территорией входит в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвы­чайное положение. Комендант указанной территории по дол­жности является первым заместителем руководителя федераль­ного органа управления территорией, на которой введено чрез-ычайное положение.

Организации, должностные лица и граждане, находящиеся :а территории, на которой введено чрезвычайное положение, язаны оказывать всемерную поддержку органам особого уп­равления территорией, на которой введено чрезвычайное по-

212

213

ложение, и выполнять приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Органы особого управления территорией, на которой введе­но чрезвычайное положение, на период действия чрезвычай­ного положения могут наделяться функциями распоряжения в установленном порядке бюджетными ассигнованиями, на­правляемыми на восстановление объектов жизнеобеспечения, социальной сферы и жилого фонда.

Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положе­ния и влекущие за собой изменение (ограничение) установ­ленных Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ полномочий федераль­ных органов исполнительной власти, законодательных и ис­полнительных органов власти субъектов РФ, органов местно­го самоуправления, прав организаций и общественных объе­динений, прав и свобод человека и гражданина, должны осу­ществляться в тех пределах, которых требует острота создав­шегося положения.

Указанные выше меры должны соответствовать междуна­родным обязательствам РФ, вытекающим из международных договоров РФ в области прав человека.

Установленные федеральными законами и иными норма­тивными правовыми актами РФ порядок и условия примене­ния физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях чрезвычайного положения не подлежат.

Граждане, нарушившие правила комендантского часа, за­держиваются силами, обеспечивающими режим чрезвычайно­го положения, до окончания комендантского часа, а гражда­не, не имеющие при себе документов, удостоверяющих лич­ность, — до выяснения их личности, но не более чем на трое суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя. По решению суда указанный срок может быть продлен не более чем на десять суток. Задержанные лица, на­ходящиеся при них вещи и транспортные средства могут быть подвергнуты досмотру.

Решение начальника органа внутренних дел или его замес­тителя о задержании может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу или в суд.

Граждане, должностные лица и организации за нарушение требований режима чрезвычайного положения, установленных в соответствии с настоящим Федеральным конституционным

214

законом, несут ответственность в соответствии с законодатель­ством РФ.

Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административ­ному задержанию или аресту по указанным основаниям. По­рядок отбывания административного ареста регламентирован положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2.10.2002 г. № 726.

Неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудника­ми органов внутренних дел, уголовно-исполнительной систе­мы, федеральных органов безопасности, военнослужащими внутренних войск и Вооруженных Сил РФ, других войск, во­инских формирований и органов, а также превышение долж­ностными лицами сил, обеспечивающих режим чрезвычайно­го положения, служебных полномочий, включая нарушение установленных настоящим Федеральным конституционным законом гарантий прав и свобод человека и гражданина, вле­чет за собой ответственность в соответствии с законодатель­ством РФ.

Правосудие на территории, на которой введено чрезвычай­ное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с главой 7 Конституции РФ.

Деятельность органов прокуратуры РФ на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в порядке, установленном федеральным законом.

При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором РФ мо­жет быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Федеральный орган исполнительной власти, ведающий воп­росами иностранных дел, информирует о прекращении в соот­ветствии с настоящим Федеральным конституционным зако­ном периода действия чрезвычайного положения и о возобнов­лении в полном объеме действия положений Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод соответственно Гене­рального секретаря Организации Объединенных Наций и Ге­нерального секретаря Совета Европы.

215

В случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Российской Федерации федеральный орган испол­нительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, в течение суток с момента принятия Советом Федерации ФС РФ постановления об утверждении указа Президента РФ о введе­нии чрезвычайного положения уведомляет сопредельные госу­дарства об обстоятельствах, послуживших основанием для вве­дения чрезвычайного положения.

8.3. Административно-правовой режим военного положения: понятие, содержание и правовые основы

Под военным положением понимается особый правовой ре­жим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местно­стях в соответствии с Конституцией РФ указом Президента РФ в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии (см.: ФКЗ от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ).

Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ.

Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые уста­навливаются указом Президента РФ о введении военного по­ложения, и заканчивается датой и временем отмены (прекра­щения действия) военного положения.

В период действия военного положения в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан РФ, иностранных граждан, лиц без граждан­ства (далее - граждане), деятельность организаций независи­мо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязан­ности.

Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формиро­вания и органы, выполняющие задачи в области обороны (да­лее - Вооруженные Силы РФ), другие войска, воинские фор­мирования и органы, применяются для отражения или пре­дотвращения агрессии против России в соответствии с феде-

216

ральными законами и иными нормативными правовыми акта­ми РФ, а также в соответствии с общепризнанными принципа­ми и нормами международного права и международными до­говорами РФ в данной области.

Общая или частичная мобилизация, если она не была объяв­лена ранее, при введении военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях объявляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовы­ми актами РФ.

Правовой основой военного положения являются Консти­туция РФ, настоящий Федеральный конституционный закон «О военном положении», принятые на его основе федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также об­щепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России в данной области.

В соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции РФ осно­ванием для введения Президентом РФ военного положения на территории России или в отдельных ее местностях является агрессия против РФ или непосредственная угроза агрессии.

Для целей настоящего Федерального конституционного за­кона в соответствии с общепризнанными принципами и нор­мами международного права агрессией против РФ признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической неза­висимости и территориальной целостности России или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.

В соответствии с общепризнанными принципами и норма­ми международного права актами агрессии против РФ незави­симо от объявления иностранным государством (группой госу­дарств) войны РФ признаются:

1)  вторжение или нападение вооруженных сил иностран­ного государства (группы государств) на территорию РФ, любая военная оккупация территории России, являю­щаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории РФ или ее части с при­менением вооруженной силы;

2) бомбардировка вооруженными силами иностранного го­сударства (группы государств) территории РФ или при­менение любого оружия иностранным государством (груп­пой государств) против РФ;

3)  блокада портов или берегов РФ вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

217

4)  нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы РФ или дру­гие войска независимо от места их дислокации;

5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою терри­торию другому государству (группе государств) для со­вершения акта агрессии против РФ;

6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы госу­дарств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения во­оруженной силы против РФ, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Актами агрессии против РФ могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, по­литической независимости и территориальной целостности РФ или каким-либо иным образом, несовместимым с Уста­вом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте ак­там агрессии.

Военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ.

Президент РФ незамедлительно сообщает о введении воен­ного положения Совету Федерации ФС РФ (далее - Совет Фе­дерации) и Государственной Думе ФС РФ (далее - Государ­ственная Дума) (пункт 2 ст. 87 Конституции РФ).

В указе Президента РФ о введении военного положения должны быть определены:

• обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;

• дата и время вступления в действие военного положе­ния;

• границы территории, на которой вводится военное поло­жение.

Указ Президента РФ о введении военного положения под­лежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию.

Указ Президента РФ о введении военного положения неза­медлительно передается на утверждение Совета Федерации (пункт «б» ст. 102 Конституции РФ).

Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федера­ции в течение 48 часов с момента получения этого указа.

В силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных ус­ловиях обстоятельств заседание Совета Федерации может быть проведено позднее указанного срока.

Решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соот­ветствующим постановлением.

В случае, если указ Президента РФ о введении военного положения Совет Федерации не утвердил, такое решение офор­мляется постановлением Совета Федерации.

Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения, о чем население России или соответствующих ее отдельных местно­стей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.

Режим военного положения включает в себя комплекс эко­номических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ.

Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управ­ления в соответствии с полномочиями, предоставленными им настоящим Федеральным конституционным законом, други­ми федеральными законами и иными нормативными правовы­ми актами РФ.

Органы местного самоуправления оказывают содействие органам государственной власти и органам военного управле­ния в обеспечении режима военного положения.

На основании указов Президента РФ на территории, на ко­торой введено военное положение, применяются следующие меры:

1) усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обес­печивающих жизнедеятельность населения, функциони­рование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повы­шенную опасность для жизни и здоровья людей и при­родной среды;

2)  введение особого режима работы объектов, обеспечива­ющих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представ-

218

219

ляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и природной среды;

3) эвакуация объектов хозяйственного, социального и куль­турного назначения, а также временное отселение жите­лей в безопасные районы с обязательным предоставле­нием таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

4) введение и обеспечение особого режима въезда на терри­торию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

5)  приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объе­динений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а рав­но иную деятельность, подрывающую в условиях воен­ного положения оборону и безопасность РФ;

6) привлечение граждан в порядке, установленном Прави­тельством РФ, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником ору­жия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и воен­ных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

7) изъятие в соответствии с федеральными законами необ­ходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимо­сти изъятого имущества;

8) запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства;

9) запрещение или ограничение проведения собраний, ми­тингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

10)  запрещение забастовок и иных способов приостановле­ния или прекращения деятельности организаций;

11)  ограничение движения транспортных средств и осуще­ствление их досмотра;

12)  запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и пре­доставление федеральным органам исполнительной вла­сти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам военного управления права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих

220

личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, ус­тановленным федеральным законом, — задержание граж­дан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток;

13)  запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывча­тых и ядовитых веществ, установление особого режи­ма оборота лекарственных средств и препаратов, со­держащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмот­ренных федеральными законами и иными норматив­ными правовыми актами РФ, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядови­тых веществ, а у организаций — изъятие наряду с ору­жием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми ве­ществами боевой и учебной военной техники и радио­активных веществ;

14)  введение контроля за работой объектов, обеспечиваю­щих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой инфор­мации, использование их работы для нужд обороны; зап­рещение работы приемопередающих радиостанций ин­дивидуального пользования;

15) введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекомму­никационных систем, а также контроля за телефонны­ми переговорами, создание органов цензуры, непосред­ственно занимающихся указанными вопросами;

16) интернирование (изоляция) в соответствии с общеприз­нанными принципами и нормами международного пра­ва граждан иностранного государства, воюющего с РФ;

17)  запрещение или ограничение выезда граждан за преде­лы территории РФ;

18)  введение в органах государственной власти, иных госу­дарственных органах, органах военного управления, орга­нах местного самоуправления и организациях дополни­тельных мер, направленных на усиление режима сек­ретности;

19) прекращение деятельности в РФ иностранных и между­народных организаций, в отношении которых правоох­ранительными органами получены достоверные сведе-

221

ния о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безо­пасности РФ.

На территории, на которой введено военное положение, ре­ферендумы и выборы в органы государственной власти и орга­ны местного самоуправления не проводятся.

В период действия военного положения федеральными за­конами и иными нормативными правовыми актами РФ в це­лях производства продукции (выполнения работ, оказания ус­луг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специ­альных формирований и для нужд населения могут быть пре­дусмотрены меры, связанные с введением временных ограни­чений на осуществление экономической и финансовой деятель­ности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, ус­луг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временно изме­нены форма собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и уста­новлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено.

Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские форми­рования и органы при обеспечении режима военного положе­ния выполняют следующие задачи:

1) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

2) участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

3) охрана военных, важных государственных и специаль­ных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятель­ность населения, функционирование транспорта, ком­муникаций и связи, объектов энергетики, а также объек­тов, представляющих повышенную опасность для жиз­ни и здоровья людей и для окружающей природной сре­ды;

4) пресечение деятельности незаконных вооруженных фор­мирований, террористической и диверсионной деятель­ности;

5) охрана общественного порядка и обеспечение обществен­ной безопасности;

6)  участие в проведении иных мероприятий по обеспече­нию режима военного положения.

Полномочия Президента России:

1) осуществляет руководство организацией обеспечения ре­жима военного положения;

2)  обеспечивает согласованное функционирование и взаи­модействие органов государственной власти в целях обес­печения режима военного положения;

3) контролирует применение мер по обеспечению военного положения;

4)  определяет в соответствии с настоящим ФКЗ меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, орга­нами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных ор­ганов по применению этих мер;

5)  определяет задачи и устанавливает порядок привлече­ния Вооруженных Сил России, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима воен­ного положения;

6)  приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объе­динений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а рав­но иную деятельность, подрывающую в условиях воен­ного положения оборону и безопасность России;

7) устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикети­рования, а также иных массовых мероприятий;

8)  устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности орга­низаций иным способом;

9) определяет порядок прохождения военной службы в пе­риод действия военного положения;

10) принимает необходимые меры по прекращению или при­остановлению действия международных договоров Рос­сии с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против РФ, и (или) государствами, союзными с ним (ними);

ч

222

223

11) прекращает в условиях военного положения деятельность в РФ иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами по­лучены достоверные сведения о том, что указанные орга­низации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности РФ;

12) устанавливает на территории, на которой введено воен­ное положение, особый режим работы объектов, обеспе­чивающих функционирование транспорта, коммуника­ций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

13) утверждает положения о федеральных органах исполни­тельной власти, руководство которыми он осуществляет.

Полномочия Совета Федерации ФС РФ:

1)  рассматривает принятые Государственной Думой феде­ральные законы, по вопросам обеспечения режима воен­ного положения;

2)  рассматривает принятые Государственной Думой феде­ральные законы, по вопросам прекращения или приос­тановления действия международных договоров Россий­ской Федерации с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и государствами, союз­ными с ним (ними).

Полномочия Государственной Думы ФС РФ:

1)  принимает федеральные законы по вопросам обеспече­ния режима военного положения;

2) принимает федеральные законы по вопросам прекраще­ния или приостановления действия международных до­говоров Российской Федерации с иностранным государ­ством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и государ­ствами, союзными с ним (ними).

Полномочия Правительство России:

1)  руководит в пределах своей компетенции деятельнос­тью федеральных органов исполнительной власти, орга­нов исполнительной власти субъектов РФ и организа­ций по обеспечению режима военного положения;

2) организует разработку и обеспечивает применение мер, направленных на производство продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, обес-

224

7*

печения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения;

3) определяет порядок заключения договоров (контрактов) на выполнение организациями заданий (заказов) в це­лях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также порядок прекращения действия ра­нее заключенных договоров (контрактов);

4) организует работу по обеспечению потребностей государ­ства в период действия военного положения материаль­но-техническими, трудовыми и другими ресурсами, орга­низует разработку военно-хозяйственного плана;

5)  утверждает положения о федеральных органах испол­нительной власти, руководство которыми оно осуществ­ляет.

Председатель Правительства России, исходя из интересов обеспечения обороны и безопасности РФ, представляет Пре­зиденту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти на период действия военного положе­ния.

Для обеспечения режима военного положения федераль­ными органами исполнительной власти в пределах их компе­тенции осуществляются следующие полномочия:

1)  организация производства продукции (выполнения ра­бот, оказания услуг) для государственных нужд, обеспе­чения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения;

2)  организация снабжения (при необходимости нормиро­ванного) населения продовольственными и непродоволь­ственными товарами и медицинского обслуживания на­селения;

3)  регулирование деятельности организаций промышлен­ности, торговли, общественного питания, бытового об­служивания и коммунального хозяйства;

4)  оповещение через средства массовой информации насе­ления территории, на которой введено военное положе­ние, о порядке применения мер, предусмотренных на­стоящим Федеральным конституционным законом.

По вопросам своей деятельности федеральные органы ис­полнительной власти, их территориальные органы и должное-

8-АдминисТративнос  ирап

225

тные лица, обеспечивающие режим военного положения, из­дают в пределах своей компетенции правовые акты, обязатель­ные для исполнения органами исполнительной власти субъек­тов РФ, органами местного самоуправления, организациями и их должностными лицами, а также гражданами.

На территории, на которой введено военное положение, органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах их компетенции осуществляются следующие полномочия:

1)  организация производства продукции (выполнения ра­бот, оказания услуг) для государственных нужд, обеспе­чения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения;

2)  организация снабжения (при необходимости нормиро­ванного) населения продовольственными и непродоволь­ственными товарами и медицинского обслуживания на­селения;

3)  регулирование деятельности организаций промышлен­ности, торговли, общественного питания, бытового об­служивания и коммунального хозяйства;

_ 4) оповещение через средства массовой информации насе­ления территории, на которой введено военное положе­ние, о порядке применения мер, предусмотренных на­стоящим Федеральным конституционным законом; 5) оказание содействия федеральным органам исполнитель­ной власти и органам военного управления в примене­нии мер, предусмотренных настоящим Федеральным кон­ституционным законом.

По вопросам своей деятельности органы исполнительной власти субъектов РФ, обеспечивающие режим военного поло­жения, издают в пределах своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения органами местного самоуправ­ления, организациями и их должностными лицами, а также гражданами.

На территории, на которой введено военное положение, дей­ствуют суды, установленные в соответствии с Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Судопро­изводство осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и другими феде­ральными законами.

В случае невозможности осуществления правосудия суда­ми, действующими на территории, на которой введено военное

226

8-2

положение, по решению Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетенцией мо­жет быть изменена территориальная подсудность дел, рассмат­риваемых в судах.

Деятельность органов прокуратуры РФ на территории, на которой введено военное положение, осуществляется в соот­ветствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Особенности деятельности органов государственной власти в период действия военного положения (ст. 17).

1.  В период действия военного положения:

указом Президента РФ могут быть определены федераль­ные органы исполнительной власти, которыми он осуществля­ет руководство по вопросам обеспечения обороны и безопасно­сти РФ, режима военного положения;

указом Президента РФ функции и полномочия федераль­ных органов исполнительной власти могут быть перераспреде­лены исходя из интересов обеспечения обороны и безопаснос­ти России, режима военного положения.

2.  Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, порядок осуществления полномочий и процедура деятельности которых регулируются принимаемыми ими регламентами, при введении военного по­ложения вносят в указанные регламенты необходимые измене­ния, учитывающие особенности режима военного положения.

Правовое положение граждан в период действия военно­го положения определено ст. 18.

1. В период действия военного положения граждане пользу­ются всеми установленными Конституцией РФ правами и сво­бодами человека и гражданина, за исключением прав и сво­бод, ограничение которых установлено настоящим Федераль­ным конституционным законом и другими федеральными за­конами.

2.  Граждане обязаны выполнять требования настоящего ФКЗ, других федеральных законов и иных нормативных пра­вовых актов РФ по вопросам военного положения.

3.  Граждане, находящиеся на территории, на которой вве­дено военное положение, обязаны:

1) выполнять требования федеральных органов исполни­тельной власти, органов исполнительной власти субъек­тов РФ, органов военного управления, обеспечивающих

8'

227

режим военного положения, и их должностных лиц и оказывать содействие таким органам и лицам;

2) являться по вызову в федеральные органы исполнитель­ной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы военного управления, обеспечивающие ре­жим военного положения, а также в военные комисса­риаты районов, городов без районного деления, иных муниципальных (административно-территориальных) образований, на территориях которых указанные граж­дане проживают;

3)  выполнять требования, изложенные в полученных ими предписаниях, повестках и распоряжениях федеральных органов исполнительной власти, органов исполнитель­ной власти субъектов РФ, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их дол­жностных лиц;

4)  участвовать в порядке, установленном Правительством РФ, в выполнении работ для нужд обороны, ликвида­ции последствий применения противником оружия, вос­становлении поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объек­тов, а также в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизо-отиями, вступать в специальные формирования;

5) предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны имущество, находящее­ся в их собственности, с последующей выплатой госу­дарством стоимости указанного имущества.

Правовое положение организаций в период действия во­енного положения (ст. 19)

1.  В период действия военного положения права организа­ций и их должностных лиц могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения оборо­ны и безопасности РФ, по основаниям, установленным настоя­щим Федеральным конституционным законом и принятыми в соответствии с ним федеральными законами.

2.  Организации, находящиеся на территории, на которой введено военное положение, обязаны выполнять требования федеральных органов исполнительной власти, органов испол­нительной власти субъектов РФ, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должност­ных лиц и оказывать содействие таким органам и лицам.

228

8-4

3. Организации в период действия военного положения обя­заны:

1) предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны имущество, находящее­ся в их собственности, с последующей выплатой госу­дарством стоимости указанного имущества;

2) выполнять задания (заказы) в целях обеспечения оборо­ны и безопасности РФ в соответствии с заключенными договорами (контрактами).

За нарушение положений настоящего Федерального кон­ституционного закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по воп­росам военного положения, а также за правонарушения, со­вершенные в период действия военного положения, виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Военное положение, введенное на территории РФ или в от­дельных ее местностях в соответствии с настоящим Федераль­ным конституционным законом, отменяется указом Президента РФ после устранения обстоятельств, послуживших основани­ем для его введения, о чем население РФ или соответствую­щих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.

С момента отмены (прекращения действия) военного поло­жения нормативные правовые акты, принятые для обеспече­ния режима военного положения, утрачивают свою силу или отменяются органами, их издавшими.

В случае введения военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях Президент РФ во исполнение международных обязательств РФ принимает меры по уведом­лению Генерального секретаря Организации Объединенных Наций (а через него государств-участников Организации Объе­диненных Наций) и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлении РФ от своих обязательств по международным договорам, связанном с ограничением прав и свобод граждан.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1. Понятие, виды административно-правовых режимов.

2.  Основы правового регулирования административно-правовых режимов.

229

г

3.  Правовое регулирование мер специального административно-правового режима о чрезвычайном положении.

4.  Правовое регулирование мер специального административно-правового режима о военном положении.

5.  Полномочия Президента РФ по введению и организации мер специальных административно-правовых режимов.

6.  Полномочия Федерального Собрания РФ (обеих палат) по вопросам введения мер специальных административно-право­вых режимов.

7.  Полномочия Правительства РФ и ФОИВ по организации мер специальных административно-правовых режимов.

8.  Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по организации мер специальных административно-правовых ре­жимов.

9.  Права и обязанности физических и юридических лиц в процес­се осуществления мер специальных административно-право­вых режимов.

Раздел IV

АДМИНИСТРАТИВНОЕ

ПРАВОНАРУШЕНИЕ

И АДМИНИСТРАТИВНАЯ

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Глава 9. Административное правонарушение, виды и правовая характеристика

Разум дан человеку для того, чтобы он хоро­шо жил, а не для того, чтобы он видел, что нера­зумно живет.

Чевист

9.1. Административное правонарушение, понятие, признаки и состав

Административным правонарушением признается противо­правное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или за­конами субъектов РФ об административных правонарушени­ях установлена административная ответственность. То есть существуют определенные специфические (управленческие) отношения, которые охраняются административно-правовыми нормами, и за их нарушение могут привлекаться к админист­ративной ответственности как физические, так и юридические лица (ст. 2.1. Ко АЛ РФ принятый от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ в ред. 30.10.2002 г. № 127-ФЗ).

При этом существуют и формальные составы правонаруше­ний, когда вред от совершения административное правонару­шения не наступил реально, но лицо, нарушившее админист­ративную норму, может быть привлечено к административной ответственности. К таким случаям относится рад формальных составов, закрепленных в главе 12. Административные право­нарушения в области дорожного движения, так как наруше­ние некоторых норм серьезно повышает вероятность соверше­ния дорожно-транспортного происшествия и, как следствие, повышается вероятность наступления факта вредоносности для личности и общества в целом.

231

Важная новация определена в ст. 1.1., что законодатель­ство об административных правонарушениях состоит из Ко­декса РФ об административных правонарушениях (далее — Ко АП РФ) и принимаемых в соответствии с ним законов субъек­тов РФ об административных правонарушениях, и что ранее предусмотренная многими федеральными законами админист­ративная ответственность определяется теперь только в соот­ветствии с настоящим Кодексом и законами субъектов РФ.

В новом Кодексе нетрадиционно законодатель квалифици­рует вину юридического лица, так как вина обычно считалось как психическое отношение лица, совершившего администра­тивное правонарушение к результатам своего деяния _v

Юридическое лицо признается виновным в совершении ад­министративного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным юридическим лицом не были приняты все завися­щие от него меры по их соблюдению. То есть не реализованная юридическим лицом (точнее ее руководителем или собствен­ником) возможность соблюдения правил и норм, является умышленной виной, то есть демонстрирует психическое отно­шение руководителя юридического лица к возможным вредо­носным последствиям в результате административного право­нарушения.

При этом назначение административного наказания юри­дическому лицу не освобождает от административной ответ­ственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уго­ловной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

В ст. 2.2. Ко АП РФ предусмотрена следующие две формы вины.

1. Административное правонарушение признается совершен­ным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало про­тивоправный характер своего действия (бездействия), предви­дело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

2. Административное правонарушение признается совершен­ным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предви­дело возможность наступления вредных последствий своего

232

действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких послед­ствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

То есть законодатель также рассматривает вину руководи­теля или собственника юридического лица, если оно имело возможность для соблюдения правил и норм, но не приняло все от него зависящие меры по их соблюдению. В связи с чем законодатель предъявляет к нему меры повышенной админис­тративной ответственности как субъекту, управляющему объек­том повышенной степени вредоносности, который в результа­те невыполнения норм и правил может нанести реальный су­щественный ущерб (вред) как благополучию граждан, так и окружающей среде. Поэтому административный штраф нала­гается как на юридическое лицо, так и на его руководителя одновременно.

Особой административной ответственности подлежит долж­ностное лицо в случае совершения им административного пра­вонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4).

Примечание. Под должностным лицом в Кодексе следует пони­мать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специаль­ными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке рас­порядительными полномочиями в отношении лиц, не находя­щихся в служебной зависимости от него, а равно лиц, выполня­ющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах мест­ного самоуправления, государственных и муниципальных орга­низациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распо­рядительных или административно-хозяйственных функций ру­ководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без обра­зования юридического лица, несут административную ответствен­ность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Особо важный признак, который отсутствует в новом Ко АП РФ, это то, что административная ответственность насту­пает, если правонарушение по своему характеру не влечет за собой в соответствии с действующим законодательством уго­ловной ответственности. Разграничение здесь возможно толь­ко по признаку общественной опасности деяния, что также не нашло четкого определения как один из признаков админист-

233

'

ративного правонарушения. Законодатель также своеобразно закрепил признак общественной опасности административно­го правонарушения в форме задач (ст. 1.2).

Задачами законодательства об административных правона­рушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита обще­ственной нравственности, охрана окружающей среды, установ­ленного порядка осуществления государственной власти, об­щественного порядка и общественной безопасности, собствен­ности, защита законных экономических интересов физичес­ких и юридических лиц, общества и государства от админист­ративных правонарушений, а также предупреждение админи­стративных правонарушений. То есть признаком обществен­ной опасности административного правонарушения в этом слу­чае является посягательство в форме действия или бездействия на общественные (публичные) интересы, которые включены в форме задач, охраняемых нормами административного права.

Подводя итог, отметим, что сформулированное выше поня­тие административного правонарушения отражает специфичес­кие признаки (черты) административного правонарушения — антиобщественная направленность (ст. 1.2.), противоправ­ность, виновность и наказуемость деяния (ст. 2.1).

Нет также в новом определении административного право­нарушения и разграничения его с уголовным преступлением, как это было ранее. При этом некоторые правонарушения име­ют сложный комплексный характер, являясь одновременно дисциплинарным и административным правонарушением. Их иногда называют административно-дисциплинарными право­нарушениями.

Исходным в характеристике названных признаков адми­нистративного правонарушения является само понятие деяния, представляющее собой акт волевого поведения, проявляющийся в форме действия либо бездействия.

Действие представляет собой активное невыполнение пре­дусмотренных нормой или правилом обязанностей или нару­шение запрета (например, нарушение правил охоты).

Бездействие — пассивное невыполнение обязанности (напри­мер, правил пожарной безопасности). Иногда одни и те же пра­вила могут быть нарушены как действием, так и бездействием (например, нарушение правил охраны водных ресурсов).

Противоправность деяния заключается в том, что оно на­рушает конкретную норму права. Эти нормы могут принадле-

234

жать не только административному праву, но и финансовому, земельному, таможенному, трудовому и другим отраслям пра­ва, которые охраняются нормами административного права.

Виновность деяния означает, что правонарушение совер­шено лицом умышленно или по неосторожности (ст. 2.2). На­личие вины является обязательным признаком администра­тивного правонарушения, но для административной ответствен­ности этого признака недостаточно, так как субъект админис­тративной ответственности включает такие необходимые ха­рактеристики, как возраст и дееспособность лица. Например, несовершеннолетний или невменяемый нарушает правила, ус­тановленные для пешеходов и при наличии формальной про­тивоправности отсутствует виновность деяния.

Административная ответственность за деяние также отно­сится к безусловным признакам административного правона­рушения. Таким деянием признается только то, за которое законодательством предусмотрена административная ответ­ственность.

Административное правонарушение выступает в качестве основания административной ответственности и в то же время такая ответственность — признак административного правона­рушения. В некоторых случаях законодательством предусмот­рено наличие причинной связи между деянием и его вредонос­ными противоправными последствиями в виде причинения вреда здоровью, имуществу, экологии и т. п. (например, рас­точительное расходование электрической и тепловой энергии и др.). Однако административное деяние может считаться фор­мально таковым без вредоносных последствий, и виновный в нарушении этих норм может быть привлечен к администра­тивной ответственности, например, гражданин, перешел ули­цу в неустановленном месте, не создав при этом опасной ситу­ации в дорожном движении. Квалификация признаков адми­нистративного правонарушения необходима нам для последу­ющей квалификации состава административного правонару­шения и привлечения виновного к административной ответ­ственности.

Под составом административного правонарушения пони­мается совокупность закрепленных нормативно-правовыми актами признаков, наличие которых может повлечь админис­тративную ответственность.

Различие состава административного правонарушения и признаков административного правонарушения однозначно отражено в ч. 2 ст. 24.5 Ко АП РФ, где сказано, что отсутствие

235

состава административного правонарушения, в том числе не­достижение физическим лицом 16-летнего возраста, на момент совершения административного правонарушения, исключает производство по делам об административных правонарушени­ях, или когда лицо, совершившее административное правона­рушение, невменяемо, то речь идет уже о совершении им дей­ствия или бездействия (ст. 2. 8 и ч. 2. ст. 24.5), когда им не осознается фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хро­нического психического расстройства, временного психичес­кого расстройства, слабоумия или иного болезненного состоя­ния психики.

Основные элементы юридического состава административного правонарушения и их содержание

Основными элементами юридического состава администра­тивного правонарушения являются объект, субъект, объектив­ная и субъективная стороны.

Содержанием объекта административного правонаруше­ния являются специфические общественные отношения, уре­гулированные нормами права и охраняемые мерами админис­тративной ответственности. Формы выражения объекта могут быть различны, в Ко АП РФ они перечислены в ст. 1.2; напри­мер, объектом мелкого хулиганства, являются нормы, охраня­ющие общественный порядок или общественной нравственно­сти.

Содержание объективной стороны включает характер дей­ствия или бездействия, которое законодательством квалифи­цируется как административное правонарушение.

Субъектами административного правонарушения явля­ются как физические лица, так и юридические лица.

Среди физических лиц различаются граждане России (го­сударственные и муниципальные служащие, должностные лица, руководители юридических лиц или их собственники и другие категории граждан, с учетом особенностей их правово­го положения, выполняемых профессиональных, социальных функций, состояния здоровья, принадлежности к религиозным объединениям), иностранные граждане, лица без гражданства и другие категории физических лиц, являющиеся субъектами административного правонарушения. Для отдельных катего­рий физических лиц эти факторы обусловливают дополнитель­ные основания при привлечении их к административной от-

236

ветственности, для других — ограничение мер применения ад­министративной ответственности.

К первой категории физических лиц применимы дополни­тельные основания, усиливающие меру административной от­ветственности. К ним можно отнести должностных лиц, води­телей транспортных средств, работников торговли и др. На­пример, некоторые должностные лица становятся субъектами административной ответственности и за несоблюдение установ­ленных правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности. При этом они несут административную ответствен­ность за действия или бездействия свои и подчиненных им лиц. За остальные правонарушения они несут ответственность на общих основаниях.

Вторая категория физических лиц включает военнослужа­щих и призванных на военные сборы граждан, беременных женщин, женщин, имеющих малолетнего ребенка, инвалидов I и II групп, несовершеннолетних (не достигших 18 лет). Для этой группы существует законодательное ограничение мер при­менения административной ответственности.

Субъект административного правонарушения не всегда под­лежит административной ответственности. Военнослужащие срочной службы за ряд административных правонарушений привлекаются к дисциплинарной ответственности (ст. 2.5). Следовательно, круг субъектов административного правонару­шения и круг субъектов административной ответственности не совпадают.

Субъективная сторона административного правонаруше­ния — это психическое отношение субъекта к противоправно­му действию или бездействию и его последствиям. Оно выра­жается в форме умысла или неосторожности. Следовательно, лицо, совершившее противоправное действие или бездействие в форме умысла или неосторожности и при наличии других признаков состава правонарушения, признается виновным в его совершении. Форма вины является обязательным призна­ком административного правонарушения (ст. 2.2.)

Вина — это психическое отношение лица к совершаемому им противоправному действию или бездействию и возможным последствиям. Вина проявляется в форме умысла или по нео­сторожности. В отношении вины юридического лица подразу­мевается неиспользованная возможность соблюдения нормы или правила, то есть не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 ст. 2.1).

237

Признаки административного правонарушения необходи­мо отличать от юридического состава административного пра­вонарушения. Понимание такого различия важно больше прак­тически, чем теоретически. При наличии всех признаков ад­министративного правонарушения может отсутствовать при­знаки состава административного правонарушения, что исклю­чает возможность привлечения лица его совершившего к ад­министративной ответственности.

Правильная юридическая квалификация состава админис­тративного правонарушения облегчает его разграничение, на­пример, с преступлением. Отграничение их проводится в ос­новном по юридическим критериям элементов их составов. Например, мелкое хулиганство отличается от хулиганства уго­ловно наказуемого по степени общественной опасности или вредоносности деяния.

Все правонарушения делятся на преступления, админист­ративные правонарушения или деликты, дисциплинарные (слу­жебные) проступки.

Нормативными актами, которыми определяются виды, ос­нования юридической ответственности и меры наказания за правонарушения, а также порядок их применения, являются Уголовный кодекс РФ, УПК РФ, Кодекс РФ об администра­тивных правонарушениях, дисциплинарные уставы и положе­ния о прохождении службы.

В настоящее время действует большое количество различ­ных административных правил и норм. Например, правила паспортной системы, правила безопасности дорожного движе­ния, санитарно-эпидемиологические правила, правила проти­вопожарной безопасности, правила торговли, налоговые пра­вила, таможенные правила, правила охоты, рыбной ловли и охраны окружающей природной среды, правила по технике безопасности и охране труда, пограничного режима, правила воинского учета и другие.

В большинстве случаев за нарушение этих правил наступа­ет административная ответственность, которая представляет собой применение административных мер наказания за совер­шение административных правонарушений. Нарушение таких правил в некоторых случаях регламентированных законом может повлечь и уголовную ответственность виновных в этом правонарушении лиц.

Особенность административного — деликтного института зак­лючается в применении превентивных или профилактических мер предупреждения административных правонарушений. Этот

238

институт ориентирован, прежде всего, на разработку концепции предупреждения административных правонарушений и разработ­ки системы правовых средств осуществления этой серьезной пра­воохранительной задачи. Роль деликтологии как науки о систе­ме административных правонарушений, причинах и условиях их совершения, личности правонарушителей имеет общеметодо­логическое сходство с криминологией. Об этом отмечали в своих работах известные отечественные ученые - административисты Б.М. Лазарев. А.Е. Лунев, В.И. Ремнев и др.

9.2. Вида административных правонарушений и их предметная классификация

В разделе 2 Особенной части глава 5 КоАП РФ классифи­цированы виды административных правонарушений посягаю­щих на избирательные права граждан, порядок проведения выборов и ознакомления с итогами голосования или

результатов выборов, а также прав в сфере трудовой дея­тельности, свободе совести и свободе вероисповедания, касаю­щихся сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в пере­дачи на воспитание или незаконных действий по усыновле­нию (удочерению), отказ в предоставлении информации и дру­гие. Эти статьи детализируют конституционные права и свобо­ды гражданина и человека в административно-правовых нор­мах.

В главе 6 закреплены нормы, охраняющие общественные отношения в защиты здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественную нравственность. Упол­номоченные органами, их должностными лицами рассматри­ваются эти виды административных правонарушений, прини­мают решения о наложении административного наказания на виновного и восстановления нарушенного права

В главе 7 сгруппированы административные правонаруше­ния в области охраны собственности. Уполномоченные органа­ми, их должностными лицами рассматриваются эти виды ад­министративных правонарушений, принимают решения о на­ложении административного наказания на виновного и о вос­становлении нарушенного права, возмещения морального или материального ущерба.

В главе 8 определены виды административных правонару­шений в области охраны окружающей среды и природопользо­вания. В этой главе особое значение имеет административное наказание юридических лиц, наносящих большой вред окру-

239

жающей среде. Наказание юридического лица, не освобожда­ет от юридической ответственности руководителя или собствен­ника и наоборот.

Глава 9 квалифицирует административные правонаруше­ния в сфере промышленности, строительства энергетики.

В главе 10 выделены административные правонарушения в сфере сельского хозяйства, ветеринарии и мелиорации земель. Глава 11 систематизирует административные правонаруше­ния на транспорте.

Глава 12 формулирует виды административных правонару­шений в области дорожного движения. За грубое нарушение этих правил, повлекших существенные вредоносные послед­ствия, например, тяжелые травмы людей или смертельные случаи, виновные по результатам административного рассле­дования могут быть привлечены к уголовной ответственности. Глава 13 группирует административные правонарушения в области связи и информации.

Глава 14 объединяет большой состав административных правонарушений в области предпринимательской деятельнос­ти.

Глава 15 квалифицирует составы административных пра­вонарушений в области финансов, налогов и сборов, а также рынка ценных бумаг.

Глава 16 регулирует и охраняет отношения в области тамо­женного дела (нарушения таможенных правил).

Глава 17 объединяет виды административных правонару­шений, посягающих на институты государственной власти.

Глава 18 определяет виды административных правонару­шений в области защиты Государственной границы РФ и обес­печения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.

Глава19 объединяет виды административных правонаруше­ний против порядка управления.

Глава 20 определяет виды административных правонару­шений, посягающих на общественный порядок и обществен­ную безопасность.

Глава 21 группирует виды административных правонару­шений в области воинского учета.

Все эти административные правонарушения рассматрива­ются и по ним принимаются обоснованные решения о конк­ретном виде административной ответственности физических и юридических лиц по подведомственности, которая определена разделом 3 Ко АП РФ.

?> Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Понятие и содержание административного правонарушения.

2.   Признаки административного правонарушения, их правовая характеристика.

3.  Юридическая квалификация состава административного пра­вонарушения.

3. Виды административных правонарушений и их предметная клас­сификация.

Глава 10. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

А у нас с покон веков нет суда на дураков. Леонид Филатов

10.1. Понятие, общие и особенные черты административной ответственности

Административная ответственность является одним из ви­дов юридической ответственности, которая применяется судь­ей, органом, уполномоченным должностным лицом в качестве административного наказания к лицу, совершившему адми­нистративное правонарушение. Административная ответствен­ность имеет все признаки (черты), присущие юридической от­ветственности.

Административная ответственность — это применение су­дьей, уполномоченным органом или должностным лицом ус­тановленных государством мер административного наказания на основании закона и в порядке, определяемом законом к физическим и юридическим лицам за административные пра­вонарушения, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, а также осознанная готовность виновного лица понести это на­казание. Последнее важно в том, что это формирует правосоз­нание граждан и должностных лиц о справедливости наказа­ния и его профилактического действия в отношении как со­вершивших административное правонарушение, так и не со­вершивших.

240

241

Нормы административного права предусматривают раз­личные виды юридической ответственности: уголовную, дис­циплинарную, административную и материальную. Решения вопросов уголовной и частично материальной ответственности в компетенции судебной юрисдикции, остальные же виды юри­дической ответственности и в первую очередь административ­ной, дисциплинарной и частично материальной находятся в компетенции административной юрисдикции.

Кроме того, на основе норм административного права могут применяться меры общественного воздействия в том случае, когда к нарушителю норм административного права, по мне­нию уполномоченного должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, целесообразно применить меры общественного воздействия. На практике чаще это понимают наоборот, когда коллектив ходатайствует не при­влекать к административному наказанию их сотрудника, так как он на службе характеризуется положительно, всеми ува­жаемый, то есть заранее оповещают должностное лицо, что к правонарушителю не будут применены меры общественного воздействия.

Административным законодательством предусмотрен прин­цип целесообразности в применении мер административного наказания, например, судья, орган, должностное лицо, рас­сматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающим обстоятельством и не указанное в настоящем Кодексе или законах субъектов Российской Фе­дерации об административных правонарушениях (п. 2 ст. 4.2), или вообще использовать возможность освобождения от адми­нистративной ответственности при малозначительности адми­нистративного правонарушения (ст. 2.9).

Кроме того, ответственность за административное правона­рушение предусматривают не только нормами административ­ного права, но и нормами ряда других отраслей права, в част­ности, трудового, земельного, финансового и др.

Основанием для привлечения к административной ответ­ственности является административное правонарушение, то есть такое деяние (действие или бездействие), которое нормой ад­министративного законодательства признано как вредное или запрещенное.

Административная ответственность имеет общие черты с другими видами юридической ответственности — уголовной, дисциплинарной, материальной, что выражается, прежде все-

242

го, в общей цели, которую преследуют все виды юридической ответственности по воспитанию правонарушителей и профи­лактике правонарушений, а иногда в принудительном харак­тере мер воздействия на правонарушителей, публично отрица­тельной оценке их поведения.

Вместе с тем административная ответственность имеет свои особенности.

1.  Административную ответственность за совершенные ад­министративные правонарушения устанавливают не только органы законодательной власти в форме федерального закона (Ко АЛ РФ) и законов субъектов РФ об административных правонарушениях, но в объеме своих полномочий администра­тивную ответственность в подзаконных актах могут устанав­ливать органы исполнительной власти и их уполномоченные должностные лица.

2.  Наложение административных наказаний осуществля­ется судьями, органами, уполномоченными должностными лицами. В отличие от дисциплинарной ответственности, здесь нет прямой соподчиненности между правонарушителем и субъектом, уполномоченным рассматривать и налагать адми­нистративное наказание за совершенное административное правонарушение.

3.  Административная ответственность отличается от дру­гих видов юридической ответственности и по субъектам адми­нистративной ответственности. К ним относятся не только физические лица — граждане, лица без гражданства, иност­ранные граждане, государственные и муниципальные служа­щие, должностные лица, руководители (собственники) юриди­ческих лиц, но и сами юридические лица.

4.  К ответственности могут привлекаться лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста. При этом к лицам в возрасте от 16 до 18 лет, совершившим административные правонарушения, применя­ются, как правило, иные меры, предусмотренные п. 2. ст. 2.3 Ко АП РФ, то есть комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав. Указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

Родители и лица, их заменяющие (усыновители, опекуны, попечители), несут ответственность не за правонарушения не­совершеннолетних детей, а в связи с ними, т.е. за то, что не

243

контролировали их поведение, т.к. родительские права явля­ются одновременно и обязанностями по воспитанию детей, а в следствие этого и возможной административной ответственно­стью за административные правонарушения, совершенные их несовершеннолетними детьми.

Должностные лица, согласно ст. 2.4 Ко АП РФ, несут от­ветственность в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Это, как правило, административные правонарушения, свя­занные с несоблюдением установленных правил в сфере охра­ны порядка управления, государственного и общественного порядка, охраны природной среды, здоровья населения, са­нитарно-эпидемиологических правил и других правил, обес­печение выполнения которых входит в их служебные обязан­ности.                                                                                    *

5. Имеются также специальные субъекты административ­ной ответственности, которые определены в ст. 2.5 Ко АП РФ.

Военнослужащие и призванные на военные сборы гражда­не несут ответственность за административные правонаруше­ния в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможен­ных органов несут ответственность за административные пра­вонарушения в соответствии с нормативными правовыми ак­тами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах.

За нарушение законодательства о выборах и референду­мах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, тре­бований пожарной безопасности вне места службы, законода­тельства об охране окружающей природной среды, таможен­ных правил и правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Го­сударственную границу РФ, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невы­полнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществ­ляющего производство по делу об административном право­нарушении, лица, на которых распространяется действие дис­циплинарных уставов или специальных положений о дисцип­лине, несут ответственность на общих основаниях. К ука-

244

занным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослу­жащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа.

6.  Основанием административной ответственности являет­ся совершение административного правонарушения и наличие соответствующей нормы, предусматривающей административ­ную ответственность.

Административная ответственность наступает только в том случае, если конкретное правонарушение по своему характеру не влечет за собой в соответствии с законодательством уголов­ную ответственность.

7. Административное правонарушение является деянием, причиняющим вред интересам физических и юридических лиц, обществу и государству, и оно всегда противоправно. Конкретные административные проступки, за совершение ко­торых предусмотрена административная ответственность, указаны в Ко АП РФ и законах субъектов РФ. От преступле­ний административные правонарушения отличаются лишь меньшей степенью общественной опасности, поэтому зачас­тую говорят о вредоносности, а не общественной опасности административных правонарушений, что, вероятно, и послу­жило основанием формального упразднения такого призна­ка административного правонарушения, как общественная опасность.

Квалификационный состав административного правонару­шения аналогичен квалификационному составу преступления и включают в себя следующие элементы: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

8.  Некоторые составы административных правонарушений можно назвать формальными, так как административная ответ­ственность наступает независимо от того, наступили ли отрица­тельные последствия от данного правонарушения или нет, - до­статочно самого факта нарушения правил, охраняемых норма­ми административно-правовых актов. Например, переход граж­данином улицы в неположенном месте.

9.  За совершение административного проступка налагается административное наказание, за дисциплинарный проступок — дисциплинарное наказание, а за преступление — уголовное наказание.

10.  К лицам, совершившим административные правонару­шения, применяются специальные меры административного принуждения, имеющие государственно-властный характер.

245

Кроме этого имеются свои особенности применения мер административной ответственности.

За одно и то же правонарушение к лицу, его совершив­шему, можно применять только одно административное на­казание основное и дополнительное вместе или только ос­новное. Однако это не препятствует сочетанию в примене­нии мер административной, дисциплинарной и материаль­ной ответственности, если такое предусмотрено законодатель­ством.

11.  Административное наказание, применяемое к юриди­ческому лицу, не освобождает от юридической ответственнос­ти его руководителя или собственника и наоборот.

12. При совершении нескольких административных право­нарушений, совершенных одним лицом, взыскание налагает­ся за каждое правонарушение в отдельности, за исключением случаев, когда эти дела рассматриваются одним и тем же орга­ном (должностным лицом), взыскание налагается в пределах санкции, установленной за более серьезное административное правонарушение. В этом случае к основному наказанию при­соединяется по усмотрению органа (лица), принимающего ре­шение, одно из дополнительных наказаний, предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенных адми­нистративных правонарушений.

10.2. Административное наказание, понятие, виды и характеристика

Административное наказание является превентивной мерой и имеет преимущественно профилактические цели и, по наше­му мнению, раннее используемый термин « административное взыскание» больше отвечал своему предназначению.

Эффективность юрисдикционной деятельности при рассмот­рении дел об административных правонарушениях и индиви­дуальных административных дел невозможна без правовой характеристики самого административного наказания и опре­деления порядка его наложения.

Административное наказание - это мера юридической от­ветственности, назначаемая государством или от имени госу­дарства за совершенное административное правонарушение, которое применяется, прежде всего, в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе со-

246

блюдения законов и уважения прав и свобод других лиц и правопорядка в целом. Оно выполняет также функцию пре­дупреждения совершения правонарушения как лицом, привле­кающимся к административной ответственности, так и други­ми лицами.

Цель административного наказания определена ст. 3.1. КоАП РФ.

Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совер­шившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица. Эта особенность основана на конституционном положении, закрепленном в части 2 ст. 21 Конституции РФ.

Федеральным законодательством установлен исчерпы­вающий перечень видов административных наказаний (ст. 3.2).

1.  За совершение административных правонарушений мо­гут устанавливаться и применяться следующие администра­тивные наказания:

1) предупреждение;

2) административный штраф;

3) возмездное изъятие орудия совершения или предме­та административного правонарушения;

4)  конфискация орудия совершения или предмета ад­министративного правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного фи­зическому лицу;

6) административный арест;

7)  административное выдворение за пределы Российс­кой Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

8) дисквалификация.

2.  В отношении юридического лица могут применяться ад­министративные наказания, перечисленные в пунктах 1—4 части 1 настоящей статьи.

3.  Административные наказания, перечисленные в пунк­тах 3—8 части 1 настоящей статьи, устанавливаются только настоящим Кодексом.

Законодательством (статья 3.3) определены также основ­ные и дополнительные административные наказания

1. Предупреждение, административный штраф, администра­тивный арест и дисквалификация могут устанавливаться и при-

247

меняться только в качестве основных административных взыс­каний.

2.  Возмездное изъятие предмета, явившегося орудием со­вершения или предметом административного правонаруше­ния, конфискация предмета, явившегося орудием соверше­ния или непосредственным объектом административного пра­вонарушения, лишение специального права, предоставленно­го физическому лицу, совершившему административное пра­вонарушение, а также административное выдворение за пре­делы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного админист­ративного наказания.

3.  За одно административное правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительное админи­стративное наказание из наказаний, указанных в санкции при­меняемой статьи Особенной части настоящего Кодекса или за­кона субъекта Российской Федерации об административной ответственности.

1.  Предупреждение — это мера административного наказа­ния, выраженная в официальном порицании физического или юри­дического лица. Предупреждение выносится в письменной форме.

2.  Административный штраф является денежным взыска­нием и может выражаться в величине, кратной:

1) минимальному размеру оплаты труда (без учета рай­онных коэффициентов) установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения адми­нистративного       правонарушения (далее — мини­мальный размер оплаты труда);

2)  стоимости предмета административного правонару­шения на момент окончания или пресечения адми­нистративного правонарушения;

3)  сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения адми­нистративного правонарушения, либо сумме незакон­ной валютной операции.

Размер административного штрафа не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда (МРОТ).

Размер административного штрафа, налагаемого на граж­дан и исчисляемого исходя из МРОТ, не может превышать двадцать пять МРОТ, на должностных лиц — пятидесяти МРОТ, на юридических лиц - одну тысячу МРОТ.

248

Административный штраф за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, террито­риальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, антимонопольно­го, таможенного, валютного законодательства Российской Фе­дерации, а также законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, о рекламе, об охране окружающей природной среды, о государственном регулировании производ­ства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодер­жащей продукции, налагаемый на должностных и юридиче­ских лиц, может быть установлен с превышением размеров, указанных в абзаце первом настоящей части, но не может пре­вышать для должностных лиц — двести МРОТ, для юридичес­ких лиц — пять тысяч МРОТ

Размер административного штрафа, исчисляемого исхо­дя из стоимости предмета административного правонаруше­ния, а также исходя из суммы неуплаченных налогов, сбо­ров, не может превышать трехкратный размер стоимости соответствующего предмета, суммы неуплаченных налогов, сборов.

3.  Возмездным изъятием орудия совершения или предмета административного правонарушения является их принудите­льное изъятие и последующая реализация с передачей бывше­му собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета. Возмездное изъятие назнача­ется судьей. Возмездное изъятие охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболов­ства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию (ст. 3.6).

4.  Конфискацией орудия совершения или предмета адми­нистративного правонарушения является принудительное без­возмездное обращение в федеральную собственность или в соб­ственность субъекта Российской Федерации не изъятых из обо­рота вещей. Конфискация назначается судьей.

Конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и дру­гих дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к суще­ствованию.

Не является конфискацией изъятие из незаконного вла­дения лица, совершившего административное правонару-

249

шение, орудия совершения или предмета административ­ного правонарушения: подлежащих в соответствии с феде­ральным законом возвращению их законному собственни­ку; изъятых из оборота либо находившихся в противоправ­ном владении лица, совершившего административное пра­вонарушение, по иным причинам и на этом основании под­лежащих обращению в собственность государства или унич­тожению (ст. 3.7).

5.  Лишение специального права, предоставленного физи­ческому лицу, совершившему административное правонаруше­ние в соответствии с законом.

Лишение специального права назначается судьей.

Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет.

Лишение специального права в виде права управления транс­портным средством не может применяться к лицу, которое по­льзуется транспортным средством в связи с инвалидностью, за исключением случаев управления транспортным средством в состоянии опьянения, уклонения от прохождения в установлен­ном порядке медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а также оставления указанным лицом в наруше­ние установленных правил места дорожно-транспортного про­исшествия, участником которого он являлся

Лишение специального права в виде права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию.

6. Административный арест заключается в содержании на­рушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований ре­жима чрезвычайного положения или режима в зоне проведе­ния контртеррористической операции до тридцати суток. Ад­министративный арест назначается судьей. Порядок отбыва­ния административного ареста регламентирован постановле­нием Правительства РФ от 2.10.2002 г. № 2-П.

Административный арест устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды админи­стративных правонарушений и не может применяться к бере­менным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадца­ти лет, инвалидам I и II групп.

Срок административного задержания включается в срок административного ареста.

7. Административное выдворение за пределы РФ иностран­ных граждан или лиц без гражданства заключается в прину­дительном и контролируемом перемещении указанных граж­дан и лиц через Государственную границу РФ за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, — в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граж­дан и лиц без гражданства из РФ.

Административное выдворение за пределы РФ как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ — соответствующими должностными лицами (ст. 3.10).

8.  Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнитель­ном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предприни­мательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Админист­ративное наказание в виде дисквалификации назначается су­дьей.

Дисквалификация устанавливается на срок от шести меся­цев до трех лет.

Дисквалификация может быть применена к лицам, осуще­ствляющим организационно-распорядительные или администра­тивно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридичес­кого лица, в том числе к арбитражным управляющим (3.10).

Административные наказания имеют наибольшее сходство с мерами административного пресечения, так как их объеди­няет общность оснований применения мер принуждения — это наличие административного правонарушения, а также общая цель применяемых мер принуждения - предупреждение но­вых правонарушений.

Однако меры административного пресечения не являются мерами наказания и направлены, прежде всего, на прекраще­ние административного правонарушения и возможного при­влечения нарушителя к ответственности в соответствии с ха­рактером совершенного им правонарушения. Меры админист-

I

250

251

ративного пресечения чаще всего предшествуют применению меры административного наказания.

Административные наказания выражаются обычно в мо­ральном или материальном воздействии на правонарушителя. Некоторые административные наказания сочетают в себе од­новременно как моральное осуждение, так и материальное воз­действие, а также временное ограничение прав и свобод нару­шителя (например, административный арест, лишение специ­альных прав).

10.3. Общие правила наложения административного наказания

В ст. 4.1 указаны общие правила наложения администра­тивного наказания, которыми должны руководствоваться су­дья, орган, уполномоченное должностное лицо, рассматриваю­щее дела об административных правонарушениях.

1. Административное наказание за совершение администра­тивного правонарушения назначается в пределах, установлен­ных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом.

2.  При назначении административного наказания физиче­скому лицу учитываются характер совершенного им админи­стративного правонарушения, личность виновного, его имуще­ственное положение, обстоятельства, смягчающие админист­ративную ответственность, и обстоятельства, отягчающие ад­министративную ответственность.

3.  При назначении административного наказания юриди­ческому лицу учитываются характер совершенного им адми­нистративного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягча­ющие административную ответственность.

4. Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.

5. Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

При этом следует обязательно учитывать обстоятельства,

252

смягчающие административную ответственность лица, со­вершившего административное правонарушение.

Обстоятельствами, смягчающими административную ответ­ственность, признаются (ст. 4.2.):

1)  раскаяние лица, совершившего административное пра­вонарушение;

2)  предотвращение лицом, совершившим административ­ное правонарушение, вредных последствий администра­тивного правонарушения, добровольное возмещение при­чиненного ущерба или устранение причиненного вреда;

3)  совершение административного правонарушения несо­вершеннолетним ;

4)  совершение административного правонарушения бере­менной женщиной или женщиной, имеющей малолет­него ребенка.

Законами субъектов Российской Федерации об админист­ративных правонарушениях могут быть предусмотрены и иные обстоятельства, смягчающие административную ответствен­ность.

Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягча­ющими обстоятельства, не указанные в настоящем Кодексе или в законах субъектов Российской Федерации об административ­ных правонарушениях (принцип целесообразности).

Одновременно субъектом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях должны учиты­ваться обстоятельства, отягчающие административную ответс­твенность лица, совершившего административное правонару­шение (ст. 4.3).

Обстоятельствами, отягчающими административную ответс­твенность, признаются:

1)  продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

2)  повторное совершение однородного административно­го правонарушения, если за совершение первого адми­нистративного правонарушения лицо уже подвергалось административному взысканию, по которому не истек срок, предусмотренный статьей 4.6   настоящего Ко­декса;

3) вовлечение несовершеннолетнего в совершение админи­стративного правонарушения;

4)  совершение административного правонарушения груп­пой лиц;

253

5) совершение административного правонарушения в усло­виях стихийного бедствия или при других чрезвычай­ных обстоятельствах;

6)  совершение административного правонарушения в со­стоянии опьянения.

Судья, орган, должностное лицо, налагающие администра­тивное взыскание, в зависимости от характера совершенного административного правонарушения могут не признать дан­ное обстоятельство отягчающим.

Обстоятельства, предусмотренные частью 1 настоящей ста­тьи, не могут учитываться как отягчающие в случае, если ука­занные обстоятельства предусмотрены в качестве квалифици­рующего признака административного правонарушения соот­ветствующими нормами об административной ответственнос­ти за совершение административного правонарушения.

Порядок наложения административных взысканий за со­вершение нескольких административных правонарушений оп­ределен статьей 4.4.

1. При совершении лицом двух и более административных правонарушений административное взыскание налагается за каждое совершенное административное правонарушение.

Если лицо совершило несколько административных право­нарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом, взыскание налагается в преде­лах только одной санкции.

Давность привлечения к административной ответственно­сти регламентирована ст. 4.5.

1. Постановление по делу об административном правонару­шении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о внут­ренних морских водах, территориальном море, континенталь­ном шельфе, об исключительной экономической зоне Российс­кой Федерации, таможенного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об охра­не окружающей природной среды и законодательства Россий­ской Федерации о налогах и сборах по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

2.  При длящемся административном правонарушении сро­ки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правона­рушения.

3.  За административные правонарушения, влекущие при­менение административного взыскания в виде дисквалифи-

254

кации, лицо может быть привлечено к административной от­ветственности не позднее одного года со дня совершения ад­министративного правонарушения, а при длящемся админи­стративном правонарушении — одного года со дня его обна­ружения.

4. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или пре­кращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предус­мотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.

5. В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворе­ния данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рас­сматривать дело, по месту жительства лица, в отношении ко­торого ведется производство по делу об административном пра­вонарушении.

Лицо, на которое наложено административное взыскание за совершение административного правонарушения, считает­ся подвергнутым данному взысканию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о наложении адми­нистративного взыскания.

По делу об административном правонарушении, рассмат­риваемому уполномоченными органом или должностным ли­цом, споры о возмещении имущественного ущерба и о возме­щении морального вреда, разрешается судом в порядке граж­данского судопроизводства.

Административный арест исчисляется сутками, а лишение специальных прав гражданина — годами, месяцами и днями.

Срок погашения административного наказания (ст. 4.6) ис­числяется одним годом. После этого лицо считается не подвер­гавшимся административному наказанию. Эта мера способству­ет восстановлению полного административно-правового стату­са гражданина.

10.4. Ответственность юридических лиц

Особое место в системе административной ответственности занимает проблема административной ответственности юриди-

255

I

ческих лиц. В настоящее время она не получила достаточно приемлемого толкования в теории, так как один из признаков административного правонарушения — виновность, понимае­мая как психическое состояние лица (правонарушителя) к по­следствиям своего деяния, что, мягко говоря, не однозначно в понимании этого признака правонарушения в отношении к юридическому лицу.

Применительно к юридическим лицам термин «админист­ративная ответственность», по нашему мнению, некорректен, здесь уместно было бы применение термина «ответственность по административному праву» как дисциплинарная и матери­альная ответственность по административному праву.

В соответствии с действующим законодательством админи­стративная ответственность юридических лиц регламентиро­вана ст. 2.10. КоАП РФ.

1.  Юридические лица подлежат административной ответ­ственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II настоящего Кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Законодателем определены нормы и правила, нарушение которых требует применения мер административной ответствен­ности как к физическим, так и юридическим лицам.

2. В случае, если в статьях разделов I, III, IV, V настоящего Кодекса не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключе­нием случаев, если по смыслу данные нормы относятся и мо­гут быть применены только к физическому лицу. То есть ад­министративной ответственности подлежат практически за все административные правонарушения как физические, так и юридические лица, исключение — одно, если по смыслу адми­нистративной ответственности подлежат только физические

лица.

В случае различных реорганизаций юридических лиц, они подлежат административной ответственности в определенной последовательности.

3. При слиянии нескольких юридических лиц к админист­ративной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

256

8*

4.  При присоединении юридического лица к другому юри­дическому лицу к административной ответственности за со­вершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо.

5.  При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юриди­ческих лиц к административной ответственности за соверше­ние административного правонарушения привлекается то юри­дическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено администра­тивное правонарушение.

6.  При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответствен­ности за совершение административного правонарушения при­влекается вновь возникшее юридическое лицо. То есть изме­нение организационно-правовой формы не освобождает юри­дическое лицо от административной ответственности.

7.  В случаях, указанных в частях 3—6 настоящей статьи, административная ответственность за совершение админист­ративного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответствен­ности юридическому лицу о факте административного право­нарушения до завершения реорганизации.

8.  Административные наказания, назначенные в соответ­ствии с пунктами 2—4 части 1 статьи 3.2 настоящего Кодекса юридическому лицу за совершение административного право­нарушения до завершения реорганизации юридического лица, применяются с учетом положений частей 3—6 настоящей ста­тьи.

Переход к рыночным отношениям, образование субъектов административного права различных организационно-правовых форм закономерно возродили проблему ответственности юри­дических лиц по административному праву в виде штрафа. В соответствии ст. 2.1. Ко АП РФ назначение административно­го наказания на юридическое лицо, не освобождает от админи­стративной ответственности за данное правонарушение винов­ное физическое лицо, равно как привлечение в администра­тивной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

'-Административное право

257

Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Понятие, общие и особенные черты административной ответ­ственности.

2. Административное наказание, понятие, виды и характеристика.

3.  Общие правила наложения административного наказания.

4.  Административная ответственность юридических лиц.

Глава 11. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ

Не прощай себе, и тогда легко будет простить '   других.

Народная мудрость

11.1. Понятие дисциплины и дисциплинарная

ответственность по административному праву

Вопрос о дисциплине в сфере деятельности органов испол­нительной власти, государственного управления, администра­ции органов МСУ является одним из центральных. Как прави­ло, в административной литературе рассматриваются в основ­ном понятия и виды дисциплинарной ответственности и их дисциплинарные производства.

Дисциплина в реализации государственных функций яв­ляется важнейшей формой общественных связей, отноше­ний, признанных и соблюдаемых в виде принятых норм, пра­вил, традиций, алгоритмов и процедур реализации действий и операций в объеме своих полномочий. Дисциплина тесно связана с законностью и, по существу, нарушению законно­сти в большинстве случаев предшествуют дисциплинарные проступки. По справедливому мнению Г.В. Атаманчука, дис­циплина имеет при этом самостоятельный смысл и значе­ние, свой набор элементов, место и роль применения в сфере исполнительной власти, государственного управления в це­лом (5, с. 234-239).

Существуют два полярных мнения о дисциплине.

Первое мнение. Под дисциплиной понимаются связи, отно­шения субъектов и объектов управления, регулируемые сово-

258

9-2

купностью норм, правил, алгоритмов, процедур и операций, выработанных в процессе рационального управления и утвер­жденных в виде определенных требований, то есть эти целесо­образные связи, отношения формируются с помощью различ­ных внешних форм и средств воздействия.

Второе мнение. Под дисциплиной в государственном уп­равлении понимается фактическое поведение государствен­ных служащих, которое отражается в управленческих ре­шениях и действиях, а также в служебном общении (5, с. 235). Хотя автор и указывает на взаимосвязь этих двух мнений, но целесообразным считает выделить на первое ме­сто именно поведенческий аспект как реальное отношение государственных служащих к требованиям, выраженным в различных формах и средствах, направленных на обеспече­ние государственной дисциплины. На наш взгляд, здесь речь идет о форме и содержании государственной дисциплины и их следует рассматривать в процессе целостного единства, реализуемого не только индивидуально каждым государствен­ных служащим, но и всеми вместе в объеме своих полномо­чий. Объектом же регулирования административно-право­вых норм является поведение участвующих сторон (субъек­тов и объектов управления) в процессе осуществления госу­дарственных функций и задач.

Дисциплина, по существу, является важнейшим компонен­том не только обеспечения системности организации деятель­ности органа исполнительной власти, государственного управ­ления, администрации органов МСУ, но гарантией целостнос­ти их функционирования.

Дисциплина влияет существенно на эффективность управ­ленческой деятельности, это особенно важно при оснащении аппаратов государственных органов, реализующих свои функ­ции управления с помощью компьютерной техники и инфор­мационных технологий.

Не менее важным аспектом дисциплины в организации управленческой деятельности является рациональность дей­ствий, которая хотя и близка к понятию эффективности, но имеет другой смысл. Например, цель как рациональный же­лаемый результат определяют затрачиваемые на ее достиже­ние ресурсы (финансовые, кадровые, временные, информаци­онные и др.), то есть в этом случае действует принцип буквы «ю». Принцип же буквы «е» наоборот требует любых ресурс­ных затрат на достижение желаемого результата. Рациональ-

259

ность предполагает, прежде всего, минимально возможные за­траты ресурса на достижение желаемого результата. В этом плане рациональность ближе по смыслу к оптимальности, не­жели к понятию эффективности.

Учитывая, что дисциплина в процессе организации и осу­ществлении управленческой деятельности имеет первостепен­ное значение, ее исследованию следует уделять большое вни­мание.

В первую очередь, подлежат изучению все формы, отража­ющие различные требования к дисциплине в сфере реализа­ции функций и задач государственного управления и в первую очередь в органах исполнительной власти, государственного управления, так как они осуществляют повседневную опера­тивную деятельность по осуществлению внешних и внутрен­них функций и задач государства.

Вторым направлением является разработка и развитие раз­личных форм и средств повышения личной ответственности за нарушение дисциплины и стимулирования высокой исполни­тельной дисциплины должностных лиц различного уровня управления. Необходима разработка и принятие Федерально­го закона «О дисциплинарном уставе государственных служа­щих». На первом этапе к должностным лицам более высокого уровня государственного управления следует применять более жесткие требования к исполнительской дисциплине, учиты­вая застарелость этой наиболее актуальной проблемы. Наиболь­шее внимание в реализации требований дисциплины отводит­ся нормам административного права. Эти нормы призваны под угрозой административных наказаний регулировать и охранять не только отношения в сфере государственной управленческой деятельности, но общественные отношения в иных отраслях права.

Административное право осуществляет различные функции в определении, установлении и реализации дисциплинарной ответственности. В первую очередь это касается определения перечня субъектов (органов и должностных лиц), имеющих право налагать дисциплинарные взыскания.

У преобладающего большинства работников дисциплинар­ная ответственность регламентируется, как правило, нормами трудового и административного права. Для других категорий государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц эти отношения регламентированы специальными уставами, где указаны виды дисциплинарной ответственности и порядок их применения.

260

9-4

Дисциплинарная ответственность - это установленные в законном порядке меры принудительного воздействия, при­меняемые к государственным служащим в порядке служеб­ной соподчиненности, виновным в нарушениях норм и пра­вил по осуществлению функций и задач государственной службы.

Например, к нормативным актам, регулирующим порядок, виды и пределы наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, относятся: Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»; «Положение о федеральной государственной службе»; «Поло­жение о службе в органах внутренних дел РФ; «Дисциплинар­ный устав Вооруженных Сил РФ»; «Положение о прохожде­нии службы в органах налоговой полиции» и другие. В каж­дом из них содержатся основания привлечения к дисципли­нарной ответственности, права органов исполнительной влас­ти и их должностных лиц по наложению на своих подчинен­ных этих взысканий, виды дисциплинарных взысканий, а так­же порядок их наложения и способы обжалования.

В соответствии со ст. 14 принятого от 31 июля 1995 г. зако­на «Об основах государственной службы Российской Федера­ции» за неисполнение или ненадлежащее исполнение государ­ственным служащим возложенных на него обязанностей (дол­жностной проступок) на него могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор; предупреждение о неполном слу­жебном соответствии, увольнение.

Дисциплинарное взыскание может быть наложено только за дисциплинарный проступок, при совершении других дея­ний законом предусмотрена иная юридическая ответственность (административная, уголовная, материальная).

Каждый государственный служащий несет персональную дисциплинарную ответственность за неправомерность только своих действий. Дисциплинарное взыскание налагается упол­номоченным должностным лицом или органом, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность. Также право решать вопрос о снижении в должно­сти или увольнении с государственной службы предоставляет­ся тем должностным лицам или органам, которым принадле­жит право назначения гражданина на должность. Государствен-

261

ный служащий, совершивший должностной проступок, может быть временно, до решения вопроса об ответственности, от­странен от исполнения должностных обязанностей руководи­телем его назначившим.

Законодательством определяется порядок проведения слу­жебных расследований, применения дисциплинарных взыска­ний и обжалования. Например, до применения дисциплинар­ного взыскания от служащего должно быть затребовано пись­менное объяснение о причинах и условиях совершения про­ступка. Это способствует выявлению вины и является, по су­ществу, одной из гарантий обоснованности наложения взыска­ния. Однако отказ государственного служащего, совершивше­го административный проступок, дать объяснение не препят­ствует возможности наложения на служащего дисциплинар­ного взыскания. Законодательством определено, что взыска­ния налагаются не позднее одного месяца со дня обнаружения (длящегося) или совершения проступка, при этом в этот срок не засчитывается время болезни служащего или пребывания его в отпуске. Днем обнаружения проступка, с которого начи­нается отсчет срока для наложения взыскания, считается день, когда лицу (руководителю), которому подчинен государствен­ный служащий, стало известно о совершении дисциплинарно­го проступка.

Законодательством определено, что дисциплинарное взыс­кание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения или обнаружения проступка. За каждый просту­пок может быть наложено только одно дисциплинарное взыс­кание.

Руководитель, наложивший на государственного служаще­го дисциплинарное взыскание, объявляет об этом в приказе (распоряжении) и объявляет о наказании служащему под рас­писку. При этом отказ об ознакомлении с характером взыска­ния не влияет на обязательность исполнения объявленного

взыскания.

Как правило, приказ (распоряжение) о наложении взыска­ния на служащего доводится до сведения личного состава государственного органа, где проходит службу привлекаемый к ответственности. Дисциплинарные взыскания в отличие от поощрений в трудовую книжку не записываются, за исключе­нием случаев увольнения с государственной службы за нару­шения трудовой дисциплины. Кроме того, законодательством о дисциплинарной ответственности, уставами и положениями о дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных кате-

262

горий работников также и другие дисциплинарные взыскания.

При наложении дисциплинарного взыскания должны учи­тываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника.

До решения вопроса о привлечении государственного слу­жащего к дисциплинарной ответственности он может быть временно (но не более чем на месяц), отстранен от исполне­ния своих должностных обязанностей с сохранением денеж­ного содержания. Срок действия дисциплинарной ответствен­ности один год со дня вынесения взыскания. При этом если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания служащий не подвергнут новому дисциплинарному взыска­нию, то дисциплинарное взыскание снимается автоматичес­ки. Взыскание может быть снято и ранее года, если служа­щий проявит себя по службе с исключительно положитель­ной стороны.

Служащий по своему усмотрению может обжаловать право­мерность наложения дисциплинарного взыскания в админист­ративном (вышестоящему руководителю) или судебном поряд­ке в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжалова­нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹, с изменениями и дополнениями, принятыми ука­занным выше законом от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ.

Дисциплинарная ответственность военнослужащих регла­ментируется Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил, утвержденным указом Президента РФ от 14 декабря 1993 i .² В уставе определены понятие и сущность воинской дисциплины, обязанности военнослужащих по ее соблюдению, виды дисцип­линарных взысканий, права командиров или начальников по их применению, а также порядок подачи и рассмотрения обра­щений (предложений, заявлений и жалоб).

Действие Устава распространяется на военнослужащих и на лиц, состоящих в запасе или находящихся в отставке, кото­рым предоставлено право ношения военной формы одежды.

Кроме этого действие дисциплинарного устава распростра­нено на: пограничные войска, внутренние войска Министер­ства внутренних дел, железнодорожные войска и войска граж­данской обороны и на военнослужащих других министерств и ведомств РФ.

¹  Ведомости. 1993. № 19. Ст. 683.

² САПП. 1993. № 51. Ст. 4931.

263

По общему правилу право налагать дисциплинарные взыс­кания могут только прямые начальники. В определенных слу­чаях это право могут реализовывать начальники гарнизонов, старшие морские начальники и военные коменданты гарнизо­нов.

В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ военнослужащие и при­званные на военные сборы граждане в соответствии с дисцип­линарными уставами за совершение административного пра­вонарушения несут дисциплинарную ответственность. За на­рушение правил режима Государственной границы РФ, погра­ничного режима, режима в пунктах пропуска через Государ­ственную границу РФ, правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил и за контрабанду эти лица несут ответственность на общих основаниях.

В уставе определены виды дисциплинарных взысканий, порядок их наложения, исполнения и обжалования. Так, на­пример, на сержантов и старшин срочной службы могут быть наложены следующие взыскания: выговор; строгий выговор; лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; арест с содержанием на гаупт­вахте — до 10 суток; лишение нагрудного знака отличника; снижение в должности; снижение в воинском звании на одну ступень; снижение в воинском звании на одну ступень с пере­водом на низшую должность; лишение сержантского (старшин­ского) звания; лишение сержантского (старшинского) звания с переводом на низшую должность.

Право обжалования военнослужащим, может быть реали­зовано в течение 10 дней с момента наложения дисциплинар­ного взыскания. Жалоба подается непосредственному началь­нику или командиру того лица, действия которого обжалуют­ся, а если он не знает, по чьей вине нарушены его права, то жалоба подается вышестоящему начальнику. Кроме того, во­еннослужащий вправе обратиться с жалобой в суд на неправо­мерные действия органов государственного управления, обще­ственных объединений и их должностных лиц.

В Положении о службе в органах внутренних дел РФ от 23 декабря 1992 г. в ред. ФЗ от 25.07.2002 г. № 116-ФЗ уста­новлено, что на сотрудников органов внутренних дел за нару­шение служебной дисциплины могут налагаться следующие взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; пред­упреждение о неполном служебном соответствии; понижение

264

в должности, снижение в специальном звании на одну сту­пень; лишение нагрудного знака; увольнение из органов внут­ренних дел. Кроме того, в учебных заведениях, применяются взыскания в виде назначения вне очереди в наряд по службе (за исключением назначения в караул или дежурным по под­разделению), а также отчисление из учебного заведения. В целом же в системе МВД права начальников по наложению взысканий установлены с учетом особенностей службы в орга­нах внутренних дел.

Как правило, в Уставах и Положениях о прохождении служ­бы определено, что служебная дисциплина означает соблюде­ние ее сотрудниками и государственными служащими уста­новленных законодательством норм и правил, присяги, обяза­тельств по контракту о службе, а также приказов руководите­лей министерств и ведомств и прямых начальников при ис­полнении возложенных на сотрудников обязанностей и осу­ществлении имеющихся у них правомочий. Субъект управле­ния министерства, ведомства, подразделения или службы не­сет персональную ответственность за состояние служебной дис­циплины среди своих подчиненных.

11.2. Материальная ответственность по административному праву

Как правило, установление и реализация мер материаль­ной ответственности является, прежде всего, областью регули­рования отношений гражданского и трудового права. Однако и административное право регламентирует частично эти отно­шения. Например, с помощью его норм определяются полно­мочия органов и должностных лиц, связанные с возмещением материального ущерба в административном порядке. При от­казе работника добровольно возместить материальный ущерб предприятию приказом руководителя администрации эта сум­ма удерживается у работника из его зарплаты.

Субъектами материальной ответственности по администра­тивному праву являются военнослужащие и лица, к ним при­равниваемые, например, за вред, причиненный невыполнени­ем своих прямых служебных обязанностей.

Имущественная ответственность сотрудников органов внут­ренних дел, в том числе сотрудников милиции, налоговой по­лиции и приравниваемых к ним категорий служащих может дополнительно предусматриваться контрактами о прохожде­нии службы.

265

Если сотрудник милиции, органов внутренних дел был уво­лен за грубое нарушение дисциплины или совершение про­ступка, несовместимого со служебным положением, то с него может в бесспорном порядке взыскана стоимость выданной ему форменной одежды с учетом ее износа.

Например, Законом от 24 ноября 1995 г. № 180-ФЗ «О вне­сении изменений и дополнений в законодательные акты Рос­сийской Федерации о возмещении работодателями вреда, при­чиненного работникам увечьем, профессиональным заболева­нием либо иным повреждением здоровья, связанными с ис­полнением ими трудовых обязанностей» (СФКЗ и ФЗ, 1995, выпуск 16) допускается досудебное рассмотрение дела о возме­щения причиненного вреда. Законодательством такие дела от­несены к ведению Государственной инспекции труда при Ми­нистерстве труда и социального развития РФ. Их решение о выплате сумм возмещения вреда является для работодателя обязательным для исполнения.

Если в результате совершения административного проступ­ка причинен имущественный ущерб гражданину, предприя­тию, учреждению или организации, то правомочный орган при решении вопроса о наложении взыскания вправе одновремен­но решить вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба, если сумма не превышает пятидесяти рублей (т. е. половины минимального размера оплаты труда), а в судебном порядке — независимо от размера ущерба.

При этом материальная ответственность государственного служащего наступает в результате совершения служебного проступка, вследствие которого причинен материальный ущерб государственной собственности. Материальная ответственность выражается в бесспорном возмещении служащим причинен­ного им имущественного ущерба. При этом возмещение ущер­ба не рассматривается в качестве меры дисциплинарного взыс­кания и может применяться одновременно с ним. Материальная ответственность за ущерб, причиненный государству, наступа­ет при наличии прямого ущерба; при наличии причинной свя­зи между проступком и вредными последствиями; вины пра­вонарушителя; если при этом виновные действия не квалифи­цируются как преступление.

Материальная ответственность может быть реализована либо в административном порядке, либо в судебном.

Возмещение материального ущерба в административном по­рядке предусмотрено в трудовом Кодексе РФ - при отказе ра­ботника от добровольного возмещение ущерба, причиненно-

266

го им предприятию, учреждению, организации, ущерб возме­щается по распоряжению администрации путем удержания из заработной платы, если сумма ущерба, подлежащая взыска­нию, не превышает его среднего месячного заработка.

При этом военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, виновные в причинении имущественного ущерба государству при исполнении ими служебных обязан­ностей, несут материальную ответственность на основе специ­ального Положения от 13 января 1994 г.¹, а не при исполне­нии этих обязанностей как в общегражданском порядке по трудовому законодательству. Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные не несут материальную ответствен­ность, когда ущерб причинен вследствие добросовестного ис­полнения приказа или оправданного в данных конкретных условиях служебного риска, либо причинен ущерб в результа­те правомерных действий.

В этом нормативно-правовом акте определены случаи, прин­ципы и размеры возмещаемого ущерба, а также порядок его возмещения виновным. Так, военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные за причиненный неправомерными действиями ущерб как следствие небрежного исполнения по­рученных обязанностей несут ответственность в размере при­чиненного ущерба, но не свыше месячного оклада денежного содержания. При этом возможно и полное возмещение ущер­ба, причиненного по их вине государству, но только в случа­ях умышленных действий, за которые они могут быть при­влечены к ответственности в уголовном порядке. При этом если военнослужащий или призванный на сборы военно­обязанный, привлеченный к материальной ответственности, ко дню увольнения или окончания сборов не возместил при­чиненный им государству ущерб, оставшаяся задолженность взыскивается судебным исполнителем уже по месту его по­стоянного жительства.

В каждом конкретном случае проводится административное (служебное) расследование с целью установления причин на­несенного ущерба, выявления его размера и виновных. За ис­ключением случаев, когда виновные установлены ревизией, проверкой, дознанием, следствием или судом. По окончании административного расследования или поступления материалов ревизии командир или начальник издает приказ о взыскании соответствующей суммы с виновного военнослужащего или

¹ Ведомости Верховного Совета СССР. 1984. № 3. Ст. 61.

267

призванного на сборы военнообязанного. Если причинен мате­риальный ущерб несколькими лицами, то в приказе указыва­ется точный размер взыскиваемых сумм отдельно в отноше­нии каждого виновного в зависимости от причиненного им ущерба, конкретных обстоятельств и степени вины. При этом приказ о взыскании ущерба объявляется виновному лицу только под расписку.

^Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Понятие дисциплины и ее значение в обеспечении законности.

2.  Дисциплинарная ответственность по административному пра-

ву-

3.  Материальная ответственность по административному праву.

Раздел V

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОИЗВОДСТВО

Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

Сильное воображение порождает событие или сознание определяет бытие.

Чевист

12.1. Административный процесс, понятие и содержание. Особенности, принципы и виды производств

Административный процесс — это урегулированный зако­ном порядок, последовательность действий, совершаемых упол­номоченным органом или должностным лицом в целях дости­жения позитивного результата при разрешении индивидуаль­ных административных дел, а также для разрешения управ­ленческих конфликтов и споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Он на­правлен на реализацию правомерного применения норм мате­риального административного права и имеет своей конечной целью повышение эффективности деятельности органов испол­нительной власти, государственного управления. Данная фун­кция, осуществляемая в процессуальной форме, реализуется, как правило, уполномоченными субъектами органов исполни­тельной власти, государственного управления, администраци­ями органов МСУ.

Применение норм административного права обеспечивает­ся процессуальными нормами только тогда, когда решается конфликтная ситуация и применяются меры государственно­го принуждения. Поэтому административный процесс пред­ставляет собой урегулированный законом порядок разрешения конфликтных индивидуальных дел в сфере деятельности ис­полнительной власти, государственного управления, админист­раций органов МСУ или применения мер государственного при­нуждения в целях обеспечения законности и правопорядка.

269

С юридической точки зрения, административный процесс обеспечивает правовую реализацию материальных норм адми­нистративного права и возможность обжалования неправомер­ного решения, принятого субъектом управления.

В этом понимании административный процесс предназна­чен для обеспечения применения материальных норм в сфере деятельности исполнительной власти, государственного управ­ления в целях повышения эффективности этих видов деятель­ности и достижения результатов, сформулированных целях органов исполнительной власти, государственного управления. Сущность административно-процессуальных норм имеет двойное предназначение.

С одной стороны, эти нормы реализуют правоприменитель­ные функции, так как обеспечивают реализацию материаль­ных норм, а с другой - играют роль правоохранительную, так как регламентируют порядок реализации этих норм, закреп­ленных процессуально, и обеспечивают право на жалобу физи­ческого или юридического лица.

Кроме этого, административно-правовые отношения часто воспринимаются как процессуальные, отодвигая материальные нормы на второй план.

Порядок рассмотрения административных дел включает определенные гарантии законности (правовые, экономические, политические и др.), обеспечивая при этом практически реа­лизацию права граждан на защиту.

Общим объектом административного процесса являются общественные отношения, регулируемые различными отрас­лями права: административным, гражданским, трудовым, финансовым, муниципальным и другими, кроме уголовного. Это дает возможность представить административный процесс как совокупность различных видов административных про­изводств по реализации правомерных отношений, возникаю­щих при осуществлении индивидуальных дел независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые правом общественные отношения. В этом отношении административ­но-процессуальные нормы, по справедливому утверждению многих ученых, могут быть выделены в отдельную отрасль права.

Особенности административного процесса

Административный процесс, в основном, базируется боль­ше на юрисдикционной основе, однако административно-про-

270

цедурныи аспект административного процесса также имеет свои веские обоснования именно в регулировании отношений в сфе­ре государствнно-управленческой деятельности. Как правило, оба этих аспекта административного процесса находятся не в противоречии, а скорее дополняют друг друга. Они имеют следующие сходные черты:

1) в основном, внесудебный характер разрешения индиви­дуальных административных дел;

2) индивидуальность решения этих дел;

3) регламентируются, как правило, одним нормативно-пра­вовым актом.

При этом судья, орган, уполномоченное должностное лицо вправе совершать действия как по разрешению администра­тивно-правового спора, так и осуществлять правоохранитель­ные функции, которые в полной мере не относятся к деятель­ности юрисдикционного характера. Например, при осуществ­лении контрольно-надзорных функций уполномоченными на то органами исполнительной власти, государственного управ­ления осуществляются процессуальные действия, однако ад­министративно-правовой спор между участниками этих отно­шений отсутствует.

Административно-процедурная деятельность органов испол­нительной власти, государственного управления проявляется в таких управленческих функциях, как регистрация, лицен­зирование, аккредитация, квотирование и др.

Административно-юрисдикционная деятельность предпо­лагает наличие спора, в то время как административно-проце­дурная деятельность может проявляться в реализации разре­шительных, регистрационных, поощрительных, стимулирую­щих, координационных и иных функций. Поэтому админист­ративно-процедурные аспекты комплексно проявляются в ад­министративном процессе в реализации конкретных админис­тративных отношений.

Порядок разрешения дел в сфере деятельности органов ис­полнительной власти, государственного управления исходит из принципов административного процесса и норм, определя­ющих процессуальные права и обязанности участников отно­шений (применительно к стадиям процесса).

Особое значение при реализации административного про­цесса имеют принципы деятельности.

К основным принципам административного процесса сле­дует отнести: законность; равенство сторон перед законом;

271

объективность; гласность, открытость; ведение дел на нацио­нальном языке; право пользоваться услугами адвоката; эконо­мичность процесса; ответственность должностных лиц за пра­вильность разрешения дел; право обжалования решений.

Являясь видом административно-процессуальной деятель­ности юрисдикционного характера, административное произ­водство по делам об административных правонарушениях мо­жет быть рассмотрено в определенной последовательности ста­дий процесса. Каждая из них имеет свое процессуальное на­значение.

12.2. Стадии административного процесса и их характеристика

Административное производство включает несколько ста­дий.

Под стадией обычно понимается такая самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий или операций, которая в сравнении с общими задачами имеет свои особенности, касающиеся сторон этого процесса, их прав и обязанностей, процессуальных сроков, действий и характера оформляемых процессуальных документов.

К этим стадиям относятся: возбуждение административ­ного дела; его расследование и направление материалов по под­ведомственности; рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие постановления; факульта­тивная — обжалование и опротестование постановления, его пересмотр; обязательное исполнение постановления, вы­несенного по делу.

Возбуждение дела об административном правонаруше­нии имеет специфическое процессуальное оформление прото­колом об административном правонарушении (глава 28 КоАП РФ). Возбуждение дела по юридическому значению является и процессуальным действием и юридическим фактом возник­новения административно-процессуальных отношений. Возбуж­дение административного дела может быть как по инициативе уполномоченного органа (лица), так и — гражданина (напри­мер, подача жалобы).

На стадии возбуждения дела в необходимых случаях осу­ществляются административное расследование (28.7) после выявления административного правонарушения в области ан­тимонопольного законодательства, законодательства о рек-

ламе, валютного законодательства, законодательства о за­щите прав потребителей, в области налогов и сборов, тамо­женного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота спирта, алкогольной и спиротсодержащей продук­ции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляется экспертиза или иные процессу­альные действия.

В процессе административного расследования реализу­ются такие процессуальные действия, как сбор и фиксация доказательств, оформление протокола о возбуждении админи­стративного дела, решение вопроса о приостановлении или прекращении производства. Основанием для возбуждения дела об административном производстве является совершение ад­министративного проступка и наличие нормы, предусматри­вающей ответственность, о чем составляется протокол. Опре­делены и меры обеспечения производства по делам, в част­ности, административное задержание; личный досмотр и дос­мотр вещей; изъятие вещей и документов; отстранение от уп­равления транспортным средством и освидетельствование на состояние опьянения.

Рассмотрение дела об административном правонаруше­нии — основная стадия административного производства, в рам­ках которой проявляются черты юрисдикционной админист­ративно-процессуальной деятельности. Ее содержание раскры­вается в главе 29.

По каждому делу законом определены процедура подготов­ки, порядок и сроки их рассмотрения. Дела об административ­ных правонарушениях рассматриваются по подведомственнос­ти, как правило, в присутствии правонарушителя. Рассмотрев дело, орган или должностное лицо выносит либо постановле­ние о наложении административного наказания, либо о пре­кращении дела производством. Принятое постановление явля­ется индивидуальным актом управления.

Как правило, постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено или потерпевшим в вышестоящий орган исполнительной власти или в судебном порядке. Обжалование возможно в органы прокуратуры. Подача жалобы и принесе­ние прокурором протеста, как правило, приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения жалобы или про­теста.

В главе 30 рассматривается порядок пересмотра постанов­лений и решений по делам об административных правонару-

272

273

шениях. Жалоба на постановление подается в течение 10 су­ток и рассматривается в десятидневный срок. Жалоба на по­становление об административном аресте рассматривается в течение суток с момента подачи жалобы.

В разделе V КоАП РФ регламентируется порядок исполне­ния постановлений по делам об административных право­нарушениях. Его соблюдение является важной гарантией со­блюдения прав граждан, привлекаемых к административной ответственности. Цель исполнения постановлений состоит в практической реализации административного наказания, на­значенного правонарушителю. Исполнение постановлений осу­ществляют различные органы, указанные в законодательстве. Производства различаются в зависимости от меры налагаемо­го административного наказания. Например, постановление об административном аресте выносится судьей и приводится в исполнение органами внутренних дел.

В процессе управления возникает много споров и конфлик­тов между сторонами административно-правовых отношений. Поэтому актуальна задача разработки нормативного порядка урегулирования разногласий и разрешения споров между раз­личными структурами исполнительной власти и другими субъектами административного права.

Весьма актуальна проблема о формировании органов адми­нистративной юстиции (См.: ст. 118 Конституции). В части 2 ст. 118 судебная власть реализуется и в форме административ­ного судопроизводства, что неоднозначно с административным процессом, который находится вне сферы административного судопроизводства. Должна быть практически решена пробле­ма независимого суда в рассмотрение управленческих споров и конфликтов.

В связи с принятием ФКЗ от 3'1 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе РФ», указанные ранее, часть админист­ративных дел в пределах своей компетенции рассматривает мировой судья (ст. 28), полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливается федеральным законом и зако­нами субъекта РФ.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Административный процесс, понятие и содержание.

2.  Особенности административного процесса, принципы.

3.  Стадии административных производств и их характеристика.

274

Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОИЗВОДСТВО

Мы стараемся вменить себе в заслугу те не­достатки, которые не желаем исправлять.

Чевист

13.1. Производство по делам

об административных правонарушениях

Основной целью административного производства является своевременное полное и объективное выяснение обстоятельств дела, разрешение его в точном соответствии с законом и обес­печение своевременного и точного исполнения вынесенного постановления.

Порядок производства по делам об административных пра­вонарушениях органами, их должностными лицами, уполно­моченных рассматривать дела об административных правона­рушениях, определяются Ко АП РФ.

Законодательством дан исчерпывающий перечень обстоя­тельств, исключающих производство по делу об администра­тивном правонарушении (Ст. 24.5)

Производство по делу об административном правонаруше­нии не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих об­стоятельств:

1)  отсутствие события административного правонарушения;

2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) воз­раста, предусмотренного настоящим Кодексом для при­влечения к административной ответственности, или не­вменяемость физического лица, совершившего противо­правные действия (бездействие);

3) действия лица в состоянии крайней необходимости;

4)  издание акта амнистии, если такой акт устраняет при­менение административного наказания;

5) отмена закона, установившего административную ответс­твенность;

6)  истечение сроков давности привлечения к администра­тивной ответственности;

7) наличие по одному и тому же факту совершения проти­воправных действий (бездействия) лицом, в отношении

275

которого ведется производство по делу об администра­тивном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о пре­кращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уго­ловного дела;

8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонару­шении.

Дела об административных правонарушениях рассматри­ваются открыто.

В целях обеспечения законности административного про­изводства по делам об административных правонарушениях, прокурор в пределах своих полномочий вправе (ст. 25.11):

• возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

• участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заклю­чения по вопросам, возникающим во время рассмотре­ния дела;

• приносить протест на постановления по делу об админи­стративном правонарушении, независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные феде­ральным законом действия.        _

Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовер­шеннолетним, а также дела об административном правонару­шении, возбужденного по инициативе прокурора.

Производство по делам об административных правонару­шениях регламентируется нормами Раздела 4 Ко АП РФ.

Основной целью административного производства явля­ется своевременное полное и объективное выяснение об­стоятельств дела, разрешение его в точном соответствии с зако­ном и обеспечение своевременного и точного исполнения вы­несенного постановления.

К числу обстоятельств, исключающих административное производство, законодатель относит:

1  — отсутствие события и состава административного пра-

вонарушения;

2  — недостижение лицом на момент совершения админи-

стративного правонарушения 16-ти летнего возраста;

276

3  — невменяемость лица, совершившего противоправное

действие либо бездействие;

4  — действие лица в состоянии крайней необходимости

или необходимости обороны;

5—  издание акта амнистии, если он устраняет примене-

ние административного взыскания;

6— отмена акта, устанавливающего административную от-

ветственность;

7 — истечение к моменту рассмотрения дела об админист-

ративном правоотношении сроков, предусмотренных законом (два месяца);

8 — наличие по тому же факту в отношении лица, привле-

каемого к административной ответственности, поста­новления компетентного органа (должностного лица) о наложении административного наказания либо не­отмененного решения товарищеского суда, если ма­териалы были переданы на законном основании, а также наличие по этому факту уголовного дела;

9  — смерть лица, в отношении которого было начато про-

изводство по делу.

Административно-процессуальное законодательство находит­ся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов федерации (ст. 72 Конституции РФ).

13.2. Виды индивидуальных административных дел и виды административных производств

Основные виды индивидуальных административных дел предусмотрены законодательством.

Такими индивидуальными административными делами яв­ляются:

• дела об административных правонарушениях;

• дела о дисциплинарных проступках;

• дела об обращениях граждан;

• дела о приеме в гражданство РФ;

• дела о возмещении в административном порядке мате­риального ущерба, причиненного государству, предпри­ятию, учреждению, организации;

• дела по исполнению постановлений о наложении адми­нистративных взысканий

• дела, связанные с административным надзором;

277

• арбитражные дела о спорах в сфере управления и дру­гие.

Эти индивидуальные административные дела объединяют­ся в отдельные виды административных производств:

• производство по делам об административных правонару­шениях;

• дисциплинарное производство;

• производство по делам об обращениях граждан;

• производство по делам о приеме в гражданство РФ;

• производство о возмещении в административном поряд­ке материального ущерба, причиненного государству, предприятию, учреждению, организации;

• производство по исполнению постановлений о наложе­нии административных наказаний;

• производство, связанное с административным надзором;

• арбитражное производство о спорах в сфере управления и другие производства.

Классическим видом является производство по делам об административных правонарушениях, которое регламентиро­вано рядом нормативных актов.

В законодательстве имеются административно-процессуаль­ные нормы, определяющие правовой статус субъектов адми­нистративного процесса, их процессуальные права и обязанно­сти, принципы рассмотрения дел и меры ответственности, на­лагаемые за нарушения административно-процессуальных норм. Административное производство состоит из ряда после­довательных административно-процессуальных стадий, кото­рые были подробно рассмотрены выше.

К этим стадиям относятся: возбуждение административ­ного дела; его расследование и направление материалов по под­ведомственности; рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие постановления; факульта­тивная — обжалование и опротестование постановления и его пересмотр; обязательное исполнение постановления, вы­несенного по делу.

Нормы, определяющие общие положения административ­ного производства; участников административного производ­ства; предмет доказывания, доказательства и их оценка; меры обеспечения производства и основные стадии производства рег­ламентированы в разделе 4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также некоторые административно-про­цессуальные нормы имеются в Арбитражно-процессуальном

278

кодексе Российской Федерации, Законе от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» с изменениями и дополнениями, приня­тыми Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ, и другими нормативно-правовыми актами.

Каждая из сторон административного процесса защищает свой законный, по ее мнению, интерес, свое право, оспаривае­мое или нарушенное другой стороной. При этом каждая сторо­на обладает своими определенными процессуальными права­ми и обязанностями. Однако характер и содержание прав и обязанностей, а также их объем различный, как и правовое положение участников этого процесса. Все это зависит, преж­де всего, от материальной нормы, применяемой в конкретном случае, и особенностей конкретного административного про­цесса.

При этом одной из сторон административно-процессуаль­ных отношений всегда является судья, орган или уполномо­ченное должностное лицо, осуществляющие полномочия име­ющие государственно-властный характер, второй стороной яв­ляется физическое или юридическое лицо, совершившее ад­министративное правонарушение осуществляющие свои пра­вомочия требовать от первых признания, соблюдения и защи­ты их прав и законных интересов.

Они вправе рассматривать дела об административных пра­вонарушениях, составлять различные правовые документы, протоколы, принимать постановления, отменять или изменять их, исполнять постановления и т. п. При этом они выступают в двух качествах: как сторона, разрешающая дело, и как сто­рона, охраняющая административно-процессуальными норма­ми права и охраняемые законом интересы государства, пред­приятий, учреждений, организаций.

Если государственный орган не уполномочен рассматривать административное дело (например, при обжаловании его дей­ствий в вышестоящую инстанцию), он выступает просто как сторона административного процесса.

Другой стороной административного процесса являются защищающие свое предполагаемое (мнимое) право граждане, негосударственные организации, их должностные лица, а так­же субъекты, участвующие в процессе в качестве третьих лиц (потерпевшие, свидетели, эксперты и др.).

279

"^Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Понятие производства по делам об административных пра^о-нарушениях.

2.  Виды индивидуальных административных дел.

3.  Виды административных производств, их характеристика.

,

Раздел VI

АДМИНИСТРАТИВНАЯ

ЮРИСДИКЦИЯ И ЗАКОННОСТЬ

В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Глава 14. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ

Случай только спереди волосат, а сзади лы­соват. Упустишь — не поймаешь.

Чевист

14.1. Понятие и основные черты

административной юрисдикции

Под административной юрисдикцией понимается установ­ленная административным законодательством деятельность судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассмат­ривать дела об административных правонарушениях, а также правовое рассмотрение и разрешение управленческих споров уполномоченными органами, должностными лицами, а в необ­ходимых случаях восстановление нарушенных прав и приме­нение в административно-процессуальном порядке юридичес­ких санкций к виновным.

Административная юрисдикция — это, по существу, подве­домственность рассмотрения дел об административных право­нарушениях закрепленная в 3-м разделе КоАП РФ, а также рассмотрение и разрешение управленческих споров, в необхо­димых случаях восстановление нарушенного права и примене­ние к виновным юридических санкций уполномоченными на то органами, должностными лицами, на основании и в поряд­ке, определенном федеральными нормативно-правовыми акта­ми и законами субъектов РФ.

Административная юрисдикция в процессуальном отноше­нии основана на принципах судебной юрисдикции, включает правовую оценку поведения участников административно-пра­вовых отношений и применение к ним в необходимых случаях мер государственно-властного принуждения. Исключением в судебной юрисдикции является рассмотрение дел об админис-

281

тративных правонарушениях судьей, который при рассмотрее нии дела об административном правонарушении руководству-V ется административно-процессуальными нормами, так же, как и прокурор. Административная юрисдикция органов исполни­тельной власти, государственного управления и их уполномо­ченных должностных лиц является, по существу, обеспечива­ющей мерой в процессе реализации их основных функций, на­пример, социальных, экономических, правоохранительных и других.

Особое значение имеет административная юрисдикция при реализации правоохранительной деятельности, так как без юрисдикционных полномочий имеющих государственно-влас­тный характер исполнительные органы и их должностные лица не в состоянии эффективно осуществлять правоохранительные функции, судебная же юрисдикция в реализации правосудия является основной при осуществлении всех видов судопроиз­водства.

Как правило, оба этих аспекта административного процес­са не находятся в противоречии друг к другу, а дополняют друг друга.

Они имеют сходные черты: 1) в основном внесудебный ха­рактер разрешения дел; 2) индивидуальность решения дел; 3) регламентация, как правило, одним нормативно-правовым актом.

При этом исполнительный орган, должностное лицо вправе совершать действия как по разрешению административно-пра­вового спора, так и правоохранительные действия, которые в полной мере не относятся к деятельности юрисдикционного характера.

Например, при осуществлении контрольно-надзорных фун­кций имеются процессуальные действия, однако администра­тивно-правовой спор отсутствует. Административно-процедур­ная деятельность проявляется в таких управленческих функ­циях как лицензирование, квотирование, регистрация и др. Административно-юрисдикционная деятельность предполага­ет наличие спора, в то время как административно-процедур­ная деятельность может проявляться в реализации таких фун­кций, как разрешительных, регистрационных, поощрительных, стимулирующих и иных. Поэтому эти аспекты комплексно проявляются в административном процессе в реализации кон­кретных административно-процессуальных отношениях.

Порядок разрешения дел в сфере деятельности органов ис­полнительной власти, государственного управления, админис-

трации органов МСУ исходит из принципов административно­го процесса и норм, определяющих процессуальные права и обязанности участников процесса (применительно к стадиям процесса).

Юрисдикционные отношения при рассмотрении дел об ад­министративных правонарушениях регламентируются исклю­чительно административно-процессуальными нормами. Поря­док рассмотрения дел об административных правонарушени­ях, а также дисциплинарное производство по обращениям граж­дан, поощрительное, материальное и иное административное производство осуществляется в рамках административного процесса. Однако административно-процедурный аспект адми­нистративного процесса также имеет свои веские обоснования именно в сфере государствнно-управленческой деятельнос-ти.(См.: 1. С. 303-304)

Основные черты (признаки) административно-юрисдик-ционной деятельности.

1.  Юрисдикционная деятельность в своей основе содержит рассмотрение и разрешение дел об административных право­нарушениях и индивидуальных дел об административно-пра­вовых спорах в объеме и порядке, определенном администра­тивно-процессуальными нормами и административными про­цедурами.

При этом, как правило, административно-правовые споры возникают по инициативе управляемой стороны (объекта уп­равления), испытывающей на себе не всегда позитивное уп­равляющее воздействие со стороны субъекта управления (орга­на исполнительной власти, уполномоченного должностного лица). Например, подача жалобы на неправомерные действия или решения органа исполнительной власти, должностного лица.

При рассмотрении и разрешении административных дел юрисдикционные отношения могут также возникать и по ини­циативе управляющей стороны (уполномоченного субъекта управления). Например, при рассмотрении дела об админист­ративном правонарушении, совершенным физическим или юри­дическим лицом, уполномоченный орган или должностное лицо принимает решение о привлечении виновного физического или юридического лица к административной ответственности.

2. Сторонами административно-правового спора могут быть и органы исполнительной власти, например, споры различных субъектов Российской Федерации или спор субъекта РФ с Фе­деральным органом исполнительной власти. При решении та-

282

283

ких споров Президент РФ может использовать согласи^ель-ные процедуры (п. 1 ст. 85 Конституции РФ). В случае недо­стижения согласованного решения он может передать разре­шение спора на рассмотрение соответствующего суда. Так как согласно п. 1 и п. 2 ст. 80 Президент Российской Федерации является главой государства, а не высшим должностным ли­цом федеральных органов исполнительной власти, поэтому в соответствии с п. 2 ст. 80 он... «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». На основании ст. 10 Конституции РФ «Государствен­ная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения, на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Эта самостоятельность реализуется по пред­метам ведения и в объеме компетенции каждой ветви власти, а государственная власть едина, и это единство Президент РФ как глава государства обеспечивает соответствующими консти­туционными процедурами согласования взаимодействия.

3. В основе административно-правовых споров (природа которых в теории и практике недостаточно полно изучена), как правило, лежит правовое разрешение уполномоченным органом, должностным лицом индивидуально-конкретных спо­ров, которые по своей природе имеют субъективный характер, то есть одна из сторон пытается восстановить или защитить свое субъективное или так называемое мнимое право или воз­можно ущемленный интерес. В этом случае уполномоченный орган, должностное лицо квалифицирует (дает правовую оцен­ку) правовой спор и принимает обязательное для исполнения спорящими сторонами решение. Конфликтные отношения воз­никают также и в случаях рассмотрения дел об администра­тивных правонарушениях. Например, рассмотрение дела об административном правонарушении и принятие решения упол­номоченным органом, должностным лицом о привлечении к административной ответственности правонарушителя, при этом возможен случай подачи жалобы гражданином на необосно­ванное решение о привлечении его к административной ответ­ственности.

4. Правила и порядок рассмотрения и разрешения админи­стративно-правовых, процедурных (в целом управленческих) споров и дел об административных правонарушениях регла­ментированы административно-процессуальными нормами. Процессуальные нормы устанавливают определенную проце­дуру рассмотрения и разрешения этой категории дел, порядок

284

принятия по ним решений, предусматривают осуществление права на обжалование и обеспечивают исполнение принятых решений, осуществляют одновременно правоохранительные функции. То есть эти нормы определяют не только саму про­цедуру и порядок рассмотрения административных дел (осу­ществление регулятивных функций), но и влияют на существо разрешения самого спора, что позволяет судить об особом пра­воохранительном характере процессуальных норм.

5.  Нормы административного права не только регулируют управленческие отношения (точнее воздействуют на поведение субъектов их реализующих эти отношения), в процессе юрис-дикционной (государственно-властной) деятельности они созда­ют также основу для особых административно-правовых отно­шений, имеющих на определенной стадии отношения равен­ства сторон, которые потом переходят в стадию неравенства, например, заключение административного договора о контрак­тной службе в органах внутренних дел или в вооруженных силах.

6. В определенной мере административная юрисдикция как система представляет собой взаимосвязанную и взаимозависи­мую совокупность видов административных производств, об­ладающих некоторой целостностью порядка и последователь­ности осуществления стадий производства. Это относится не только к производству по делам об административных право­нарушениях, но и к дисциплинарному производству, произ­водству по обращениям граждан (жалобам, предложениям, заявлениям, петициям и др.), к производству по делам о по­ощрениях, материальному производству (о возмещении мате­риального ущерба, причиненного в результате административ­ного правонарушения) и др.

7.  Административная юрисдикция (подведомственность) имеет свои специфические особенности по уполномоченным субъектам, ее осуществляющим; например, в Кодексе РФ об административных правонарушениях это регламентировано в главе 23. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. В этой главе перечислен 61 субъект, уполномоченный осуще­ствлять функции административной юрисдикции.

Юрисдикционная деятельность, кроме этого, осуществляет широкий диапазон правоохранительных функций в различных отраслях права (финансовых, жилищных, земельных, водных, трудовых и др.).

285

г

14.2. Юрисдикционность (подведомственность) дел об административных правонарушениях

1.  Дела об административных правонарушениях, предус­мотренных настоящим Кодексом, подведомственны и рассмат­риваются в пределах компетенции, установленной разделом 3 настоящего Кодекса:

1) судьями (мировыми судьями);

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3)  федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными госу­дарственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными право­выми актами Президента или Правительства России.

2.  Дела об административных правонарушениях, предус­мотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в преде­лах полномочий, установленных этими законами, а именно:

1) мировыми судьями;

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3)  уполномоченными органами и учреждениями орга­нов исполнительной власти субъектов РФ;

4) административными комиссиями, иными коллегиаль­ными органами, создаваемыми в соответствии с зако­нами субъектов РФ (ст. 22.1 Ко АП РФ).

Полномочия должностных лиц (ст. 22.2)

1. Дела об административных правонарушениях, предус­мотренных настоящим Кодексом, рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица, указанные в главе 23 настоящего Кодекса, от имени органов, указанных в пункте 3 части 1 статьи 22.1 настоящего Кодекса. Дела об администра­тивных правонарушениях от имени соответствующих органов уполномочены рассматривать:

1)  руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместите­ли;

2) руководители структурных подразделений и территори­альных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

286

3) иные должностные лица, осуществляющие в соответ­ствии с федеральными законами либо нормативными пра­вовыми актами Президента или Правительства РФ над­зорные или контрольные функции.

2.  Дела об административных правонарушениях, предус­мотренных законами субъектов РФ, от имени органов, указан­ных в пункте 3 части 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса, рас­сматривают уполномоченные должностные лица органов ис­полнительной власти субъектов РФ.

3. Должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, обладают этими пол­номочиями в полном объеме, если главой 23 настоящего Ко­декса или законом субъекта РФ не установлено иное (ст. 22.2).

Подведомственность (юрисдикционность) дел об админи­стративных правонарушениях в случае упразднения, реорга­низации или переименования органов (должностей должност­ных лиц), уполномоченных рассматривать дела об админист­ративных правонарушениях регламентирована (ст. 22.3).

1.  В случае упразднения указанных в главе 23 настоящего Кодекса или в законе субъекта РФ органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица до внесения в настоящий Ко­декс или в закон субъекта РФ соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи.

2.  В случае преобразования, иной реорганизации либо пе­реподчинения указанных в главе 23 настоящего Кодекса или в законе субъекта РФ органа, учреждения, их структурных под­разделений или территориальных органов до внесения в на­стоящий Кодекс или в закон субъекта РФ соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об адми­нистративных правонарушениях рассматривают орган, учреж­дение, их структурные подразделения или территориальные органы, которым переданы указанные функции.

В случае изменения наименований указанных в главе 23 настоящего Кодекса или в законе субъекта РФ органа, учреж­дения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица должностные лица этого органа, учреждения, их структурных подразделений или тер­риториальных органов продолжают осуществлять полномочия, связанные с рассмотрением дел об административных право­нарушениях, до внесения в настоящий Кодекс или в закон субъекта РФ соответствующих изменений.

287

В новом Кодексе значительно расширен круг дел об адми­нистративных правонарушениях, рассматриваемый судьями. Судьи уполномочены рассматривать следующие дела об адми­нистративных правонарушениях, перечисленных ст. 23.1.

Судьи арбитражных судов также рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных юридичес­кими лицами, а также индивидуальными предпринимателя­ми.

В случаях, когда дела об административных правонаруше­ниях предусмотрены законами субъектов РФ, рассматривают­ся мировыми судьями.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях перечисленные в ст. 23.2.

Достаточно большое количество дел об административных правонарушениях рассматривают органы внутренних дел (ми­лиция) (ст. 23.3):

Рассматривать дела об административных правонарушени­ях от имени органов вправе:

1) начальники территориальных управлений (отделов) внут­ренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделов (отделений) милиции, их заместители;

2)  начальники линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, их заместители;

3) начальники дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспор­те, начальники линейных пунктов милиции;

4) начальники дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспор­те, начальники линейных пунктов милиции и другие сотруд­ники милиции, на которых возложен надзор за соблюдением соответствующих правил, — об административных правонару­шениях, совершенных на железнодорожном транспорте;

5)  начальник государственной инспекции безопасности до-рожного движения, его заместитель, командир полка (баталь­она, роты) дорожно-патрульной службы, его заместитель;

6)  сотрудники государственной инспекции безопасности дорожного движения, имеющие специальное звание;

7) государственные инспектора безопасности дорожного дви­жения;

8)  государственные инспектора дорожного надзора;

9) старшие участковые инспектора, участковые инспектора.

288

Кроме названных основных органов, уполномоченных рас­сматривать дела об административных правонарушениях в Кодексе определены еще 58 органов, а перечень же должност­ных лиц, подведомственность и их полномочия по делам об административных правонарушениях определены ст. 22.3 — 22.4. Ко АП РФ.

Контрольные вопросы и задания

1.  Понятие административной юрисдикции.

2.  Основные черты административной юрисдикции.

3.  Юрисдикционность (подведомственность) дел об администра­тивных правонарушениях.

4.  Приведите примеры, когда дело об административном право­нарушении находится в судебной юрисдикции органов внут­ренних дел (милиции), налоговых органов и таможенных.

Глава 15. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ

И ДИСЦИПЛИНЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Весь секрет продления жизни состоит в том, чтобы не укорачивать ее.

Чевист

15.1. Способы обеспечения законности

и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления

Сущность законности состоит в единообразном понимании, осознании и точном осуществлении действий по соблюдению норм и правил действующего законодательства, прежде всего, органами государственной власти, общественными организа­циями и другими негосударственными объединениями, долж­ностными лицами и гражданами. Действие закона должно рас­пространяться на все сферы деятельности государственной вла-

¹⁰  Административное право

289

сти, ее органов, должностных лиц, на деятельность негосудар­ственных структур и на сознание и поведение всех граждан общества. Особенно важно строгое соблюдение законов госу­дарственными органами и их должностными лицами. Основа сущности принципа законности состоит, прежде всего, в том, что государство, издавшее закон, не вправе его нарушать. Ничто так не действует негативно на правосознание граждан, как нарушение законов со стороны органов государственной влас­ти и их должностных лиц.

Этот принцип закреплен в статье 15 Конституции, где ска­зано, что органы государственной власти, органы местного са­моуправления, должностные лица, граждане и их объедине­ния обязаны соблюдать Конституцию и законы, при этом за­коны и иные, принимаемые нормативно-правовые акты, не должны противоречить Конституции РФ. Подзаконные акты в свою очередь не • должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, издаваться в пределах полномочий и компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном законом порядке и в определенной форме. В этом и заключены основные требования, составляющие сущ­ность и содержание законности.

Органы исполнительной власти, органы государственного управления, администрация государственных объединений, предприятий, учреждений и организаций применяют широко в своей деятельности законы и подзаконные акты, при этом сами издают большое число нормативно-правовых актов, ко­торые должны не только не противоречить законам, но и рабо­тать на цели, сформулированные в законах. В законах долж­ны быть отражены не только властные веления государства (степень его силы власти), но и целесообразность, нравствен­ность этой власти, а главное, законность повседневного пове­дения и действия власти. То есть законы не могут быть прове­дены в реальную жизнь общества без способов и средств обес­печения законности, реального действия ее механизма для всех без исключения.

Общеизвестно, что иметь только требуемое количество хо­роших законов и других нормативно-правовых актов еще не­достаточно для оптимального регулирования общественных отношений. Основное при этом - обеспечение их точного ис­полнения теми, кому доверено их применение. Особо нетерпи­мы случаи, когда допускается бездеятельность, а то и прямые нарушения законов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти, государственного управления. Это не-

гативно действует не только на систему функционирования государственных органов, но и на сознание и поведение всех граждан. В связи с этим государство должно неуклонно обес­печивать законность и дисциплину в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

Под государственной дисциплиной подразумевается созна­тельное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в дей­ствиях, а что касается государственных служащих, - то вы­полнение ими своих должностных обязанностей и распоряже­ний начальников. Проводимые меры по укреплению дисцип­лины способствуют обеспечению законности.

В целях укрепления законности и дисциплины в сфере ис­полнительной власти проводится огромная работа. Это совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; опреде­ление должностных обязанностей и прав государственных слу­жащих, пределов их личной ответственности; принятие пра­вовых актов, предусматривающих административный и судеб­ный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.

Вместе с тем действует особая система государственных органов и общественных организаций, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисци­плины в сфере исполнительной власти. Применяемые ими раз­личные правовые и организационные виды и методы деятель­ности, практические приемы, операции, формы работы обоб­щенно называются способами обеспечения законности. Это -контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы).

Вообще контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.

Сущность контроля в сфере исполнительной власти заклю­чается в том, что уполномоченные на то государственные орга­ны (законодательной, исполнительной, судебной властей) и общественные организации, используя организационно-право­вые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их долж­ностных лиц каких-либо отклонений от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанав­ливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к

290

10-2

10"

291

ответственности, принимают Меры к предотвращению нару­шений законности и дисциплины.

В ходе проведения каких-либо серьезных реформ неизбеж­но возникают трудности в сфере поддержания законности и дисциплины, что вполне объяснимо. Однако это не должно уходить из поля государственного контроля, так как именно в период реформ наиболее нетерпимы признаки анархии и бес­порядка.

Некоторое время часть российского общественного мнения была подвержена определенным иллюзиям относительно сущ­ности рыночной экономики, которая якобы не требует ника­кого государственного вмешательства и полностью способна управлять сама собой. Сейчас несостоятельность такой точки зрения и вред, причиняемый ею обществу, очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов, а тем более недопустимо какое-либо самоустранение власти от регу­лирования государственного сектора и контроля за деятельно­стью соответствующих органов исполнительной власти.

В период повсеместного стремления к суверенности в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, вылившиеся в принятие нормативных актов, противоречащих федерально­му законодательству, и иные явления, ослабляющие порядок в государстве. Кроме того, бурные политические процессы по­следних лет повлекли множество преобразований в системе го­сударственной власти, которые также значительно ослабили контрольную систему. Возникла острая необходимость в со­здании новой контрольной системы, которая была бы способна эффективно функционировать в условиях экономической и политической демократии. Уже заметно стремление создать такую систему. Это и принятие ряда нормативных актов по вопросам контроля, и создание новых контрольных органов, и возобновление работы Конституционного Суда России, и меры по согласованию действий центра и регионов.

Особое значение в этом отношении имеет федеральный за­кон «О бухгалтерском учете», принятый 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ в ред. 28.03.2002 г.

Основными задачами бухгалтерского учета являются:

• формирование полной и достоверной информации о дея­тельности организаций и ее имущественном положении;

• обеспечение информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением законодательства РФ;

292

10-4

• предотвращение отрицательных последствий хозяйствен­ной деятельности организаций.

Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях управления, насколько эффективны подзаконные акты, изда­ваемые органами исполнительной власти. На основе получен­ной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополне­ния в нормативные акты, повышать их качество. Контрольная информация играет большую роль в осуществлении задач эко­номической реформы, сбережении ресурсов, совершенствова­нии системы органов исполнительной власти, определении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бюрок­ратизмом и преступностью в среде государственных служащих.

Для контроля как способа обеспечения законности харак­терны некоторые признаки.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев су­ществуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда кон­тролирующий вправе вмешиваться в текущую администра­тивно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предла­гая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуа­ции; отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых дей­ствий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом от­менять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за до­пущенные правонарушения.

Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (на­пример, по вопросам регистрации, лицензирования, сертифи­кации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности конт­рольных органов, рассмотрение жалоб и т. п.

Особое значение имеют проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о вы-

293

полнении нормативных актов по проверяемым вопросам. Для успешного контроля, помимо знания нормативного материа­ла, необходим практический опыт работы по вопросам провер­ки, а также владение методикой и техникой ее проведения.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности под­контрольного объекта проводится проверка, различают конт­роль предварительный, текущий и последующий.

Контроль, осуществляемый за деятельностью органов ис­полнительной власти со стороны законодательной, судебной власти, общественных организаций, именуется внешним кон­тролем, а осуществляемый вышестоящими органами исполни­тельной власти внутри своей системы — внутренним.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере испол­нительной власти отличается от контроля. Надзор заключает­ся в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законнос­ти. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта да­ется только с точки зрения законности, но не целесообразнос­ти. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешатель­ство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается. •

Различаются два вида надзора: прокурорский и админи­стративный.

Прокурорский надзор осуществляется за единообразным исполнением и соблюдением законов всеми органами государ­ства и его должностными лицами, а также негосударственны­ми объединениями и их должностными лицами.

Административный надзор является специфической раз­новидностью государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением специальных норм, общеобяза­тельных правил. Закрепленных в законах и подзаконных ак­тах (правила пожарной безопасности, дорожного движения, санитарные, торговли, природоохранительные и другие).

Субъектами административного надзора являются федераль­ные органы надзора (например, федеральный горный и про­мышленный надзор России, федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности).

Особенность административного надзора заключается в том, что между субъектом и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность, и субъекты надзора могут применять к объектам, в случае нарушений, меры админист­ративного принуждения.

294

Действующее законодательство определяет несколько групп полномочий органов, осуществляемых административный над­зор: 1) полномочия по предупреждению правонарушений; 2) полномочия по пресечению правонарушений; 3) полномо­чия по нормотворчеству; 4) полномочия по привлечению к от­ветственности за правонарушения.

Законодательством определены полномочия некоторых ор­ганов административного надзора, они вправе налагать штра­фы на юридические лица.

И последний наиболее распространенный способ обеспече­ния законности и дисциплины в государственном управлении — это право граждан на подачу жалобы на действия либо без­действие государственных органов и их должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии, органам и должностным лицам исполнительной власти и государственного управления по отношении их ущемленных прав и свобод. В ст. 33 Кон­ституции РФ предусмотрено, что граждане России имеют пра­во обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Каждый гражданин вправе обратить­ся в суд в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и ФЗ от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об обжалова­нии в суд действий и решений, нарушивших права и свободы граждан»¹.

15.2. Государственный контроль и его виды

Контроль осуществляется всеми государственными органа­ми повседневно в ходе исполнения поставленных перед ними и подчиненными им подразделениями задач. Он называется государственным, так как осуществляется от имени государ­ства с использованием государственно-властных полномочий, а при необходимости используются меры государственного принуждения.

Среди способов обеспечения законности и дисциплины в исполнительной власти, государственном управлении особое место принадлежит контролю. Систематичность и действен-

¹ СФКЗ и ФЗ 1995, вып.18

295

ность контроля является эффективным средством укрепления законности и дисциплины. Контроль является составной час­тью государственного управления, одной из его функций.

Органы исполнительной власти, осуществляя государствен­ное управление, широко реализуют предоставленные им конт­рольные полномочия. Они организуют деятельность подчинен­ных им подразделений (звеньев), контролируют выполнение ими поставленных задач, проверяют исполнение решений вы­шестоящих органов.

Государственный контроль подразделяется на два вида -общий и специальный.

Общий контроль охватывает всю деятельность подконтроль­ных подразделений.

Специальный контроль, осуществляется по отдельному какому-либо вопросу.

Государственный контроль исходя из принципа разделения власти осуществляется органами законодательной, исполни­тельной и судебной властью с учетом разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерацией и ее субъекта­ми.

Создание государственной системы контроля связано с не­обходимостью совершенствования как организационно-правовых форм осуществления контроля в каждой из ветвей власти, так и законодательной базы реализации контрольных функций. Решение этой задачи, однако, не должно отождествляться с образованием какого-то единого и всеобъемлющего контрольно­го органа, стоящего как бы над всеми ветвями власти, — это противоречило бы принципу разделения властей.

Контроль в сфере исполнительной власти согласно дей­ствующему законодательству осуществляется:

• внешний контроль осуществляется со стороны Президен­та РФ, органов законодательной и судебной власти РФ;

• внутренний контроль (внутри самой системы) осуществ­ляется органами исполнительной власти (органами об­щей, межотраслевой и отраслевой компетенции).

Основные цели контроля - соблюдение органами исполни­тельной власти и их должностными лицами законодательства, целесообразного и экономного расходования средств, поддержа­ние стабильности государственного устройства, повышение эф­фективности государственного регулирования, а основными принципами должны быть: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государ­ственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

296

Контроль законодательных органов в сфере деятельности исполнительной власти регламентирован Конституцией РФ, конституциями республик и уставах субъектов РФ. Например, для осуществления контроля за исполнением федерального бюд­жета Совет Федерации и Государственная Дума ФС РФ образу­ют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой ука­заны в Федеральном законе о ней от 11 января 1995 г.¹

Задачами Счетной палаты являются:

• организация и осуществление контроля за своевремен­ным исполнением доходных и расходных статей феде­рального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определе­ние эффективности и целесообразности расходов госу­дарственных средств и использования федеральной соб­ственности;

• оценка обоснованности доходных и расходных статей про­ектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;

• анализ отклонений от показателей федерального бюдже­та и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и под­готовка предложений по их устранению и совершенство­ванию бюджетного процесса в целом;

• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;

• регулярное представление Совету Федерации и Государ­ственной Думе информации о ходе исполнения федераль­ного бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппара­ты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисля­ют, используют средства из федерального бюджета или исполь­зуют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и пре­имущества.

¹ СЗ. 1995. № 3. Ст.167.

297

Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обяза­ны обеспечивать условия для этого и предоставлять все необ­ходимые документы и информацию под угрозой юридической ответственности. По результатам проверок Счетная палата на­правляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомле­нием Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата, кроме того, упол­номочена также давать предписания; предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном по­рядке.

Существует механизм контроля со стороны Федерально­го Собрания за соответствием указов Президента РФ Консти­туции и федеральным законам России. Так, Совет Федерации ФС РФ осуществляет контроль при утверждении указов Пре­зидента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президента РФ вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России (ст. 102 Конституции).

К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Консти­туции, относятся: дача согласия Президенту РФ на назначе­ние Председателя Правительства РФ; решение вопроса о дове­рии Правительству РФ; выдвижение обвинения против Прези­дента РФ для отрешения его от должности в случаях, предус­мотренных в ст. 93. На основании ст. 103 Конституции Пред­седатель Центрального банка России и Уполномоченный по правам человека назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой ФС РФ.

Государственная Дума осуществляет контроль за деятель­ностью Правительства РФ по разработке федерального бюдже­та, который она представляет на рассмотрение ГД ФС РФ.

Контроль за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания (парламента) РФ.

Контрольные полномочия Федерального Собрания прояв­ляются также при назначении Президентом РФ дипломати­ческих представителей РФ и освобождения их от должности в иностранных государствах после согласовании с соответствую­щими комитетами и комиссиями обеих палат Федерального Собрания.

298

С принятием ряда федеральных законов расширились кон­трольные полномочия Федерального Собрания. Например, за­кона «Об органах федеральной службы безопасности» от 3 ап­реля 1995 г.¹ и закона «О внешней разведке» от 10 января 1996 г². В этих законах закреплены контрольные полномочия Федерального Собрания за деятельностью органов ФСБ и орга­нов внешней разведки РФ.

Для контроля за деятельностью органов исполнительной власти представительные органы образуют постоянные комис­сии, осуществляющие контроль в пределах своей компетенции.

Конституции закрепляют и такую форму контроля, как депутатский запрос в адрес исполнительных органов и долж­ностных лиц.

Ст. 77 Конституции установлено, что субъекты РФ сами образуют соответствующие органы государственной власти. Эти органы, конечно, пользуются соответствующими контрольными полномочиями.

В субъектах РФ законодательные органы осуществляют значительный объем контрольных полномочий.

Они заслушивают ежегодные доклады главы администра­ции о положении дел в крае, области; он отчитывается об ис­полнении бюджета, который утверждается представительным органом.

Представительный орган власти вправе заслушивать главу администрации по вопросам исполнения законодательства Рос­сии, Устава, законов и иных нормативных актах, принимае­мых ими.

Существует на сегодняшний момент небезопасное заблуж­дение, что рыночные отношения резко сужают сферу админи­стративно-правового контроля. Уместно здесь привести выска­зывания французского ученого административиста Г. Бреба-на: «Нет таких сфер общественной жизни, которые выпали бы целиком из-под сферы административно-правового контроля»³. Контроль был, есть и будет одной из основных социальных функций государства. Другое дело, что его содержание будет постоянно видоизменяться в зависимости от исторических и социально-политических условий развития государства и об­щества.

¹ СЗ РФ.1995.№ 15, ст. 1269.

² СЗ РФ.1996 г. № 3, ст. 143.

³ См. Вребан Г. Французское административное право. М., 1988, с. 21.

299

г

Контрольные полномочия Президента РФ в сфере деятель­ности органов исполнительной власти:

• во-первых, наиболее полно выражаются в том, что со­гласно ст. 80 Конституции он определяет основные на­правления внутренней и внешней политики государства, претворение в жизнь которой возлагается на соответству­ющие органы исполнительной власти;

• во-вторых, он, осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства РФ и других органов ис­полнительной власти, а также при назначении должнос­тных лиц, в частности, Председателя Правительства РФ или его заместителей и федеральных министров, когда формирует Совет безопасности РФ и Администрацию Президента РФ и назначает высшее командование Воору­женных Сил РФ (об условиях этих и других «кадровых» процедур,четко говорится в Конституции РФ);

• в-третьих, Президент РФ имеет возможность осуществ­лять повседневный контроль за деятельностью Прави­тельства РФ и других федеральных органов исполнитель­ной власти, поскольку возглавляет Совет безопасности РФ и вправе председательствовать на заседаниях Пра­вительства РФ;

• в-четвертых, Президент осуществляет постоянный кон­троль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и рас­поряжения Правительства РФ в случае их противоре­чия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Президент РФ в определенных Конститу­цией РФ случаях вправе приостанавливать действие ак­тов органов исполнительной власти субъектов РФ.

Государственно-правовое управление Президента РФ осу­ществляет контроль за правильностью и своевременностью опу­бликования указов и распоряжений Президента РФ¹.

Систематический контроль за исполнением указов и распо­ряжений Президента РФ осуществляет Контрольное управле­ние Президента РФ². Оно координирует деятельность конт­рольных и надзорных органов федеральной исполнительной власти, а также органов контроля субъектов Федерации, осу­ществляет методологическое руководство работой контрольных подразделений администраций субъектов РФ по организации

¹  СЗ. 1994. № 32. Ст. 3337.

² САПП. 1993. № 6. Ст. 481.

300

контроля за исполнением указов и распоряжений Президента РФ; в пределах своих полномочий принимает оперативные меры по устранению недостатков и вносит предложения об ответ­ственности должностных лиц, выполняет некоторые другие задачи, связанные с контролем.

Важную роль в осуществлении контрольных полномочий в сфере исполнительной власти выполняют полномочные предста­вители Президента РФ в федеральных округах РФ, которых он вправе назначать и освобождать от должности. Они долж­ностные лица Администрации Президента РФ и представляют его на соответствующей территории. Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнитель­ное усиление исполнительной власти, контроль на местах за выполнением законов и воли Президента РФ при проведении реформ.

Контроль органов исполнительной власти. К числу орга­нов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля, относятся Правительство РФ, фе­деральные министерства и иные федеральные органы испол­нительной власти.

Правительство, согласно ст. 114 Конституции, осуществля­ет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией Рф, федеральными законами и указами Президента РФ.

Контрольные функции возложены на все федеральные ми­нистерства и иные ФОИВ. Среди них имеются органы, основ­ной деятельностью которых является именно специализиро­ванный контроль, например, Комитет РФ по финансовому мо­ниторингу; Государственный таможенный комитет, Министер­ство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпри­нимательства, Министерство РФ по налогам и сборам. Боль­шинство же федеральных министерств и иных ФОИВ осуще­ствляют контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Следует иметь в виду, что контроль составляет часть их испол­нительно-распорядительной деятельности.

Контроль в сфере правопорядка осуществляет Министер­ство юстиции РФ и Министерство внутренних дел РФ; в сфере природопользования, производства и реализации сельскохозяй­ственной продукции — Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Государственный ко­митет РФ по рыболовству, Министерство экономического раз­вития и торговли РФ, Федеральная служба специального стро­ительства РФ, Федеральная служба геодезии и картографии России и другие.

301

Для осуществления контрольных функций создаются так­же специализированные инспекции (например, Государствен­ная хлебная инспекция при Правительстве РФ, Главная госу­дарственная жилищная инспекция) и специальные структур­ные подразделения внутри ФОИВ (например, Государственная инспекция по безопасности дорожного движения - ГИБДД МВД РФ).

Особенностью межотраслевого контроля ФОИВ является то, что он осуществляется за определенными сферами деятельнос­ти организационно не подчиненных им органов и должност­ных лиц. Чаще всего такой контроль касается только опреде­ленной функции или отдельной стороны деятельности подкон­трольных органов, независимо от ведомственной подчиненнос­ти этих объектов.

Важное значение приобрел миграционный контроль, осу­ществляемый миграционной службой России в составе МВД РФ и ее территориальными органами.

Главной государственной жилищной инспекцией и ее орга­нами на местах осуществляется контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его принадлеж­ности. Конкретный объем полномочий этих органов определен Положением, утвержденным постановлением Правительства от 26 сентября 1994 г.¹

Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ, согласно Положению о ней от 20 января 1996 г. является феде­ральным государственным органом, осуществляющим контроль за качеством, сохранностью и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки, семян масличных куль­тур, сырья для комбикормового производства и комбикормов.² Новой формой межотраслевого контроля является деятельность Межведомственной комиссии по анализу предложений и при­остановлению действия (отмене) законов и иных нормативных правовых актов, не имеющих финансовой базы для реализа­ции. Распоряжением Правительства от 18 января 1995 г.³ на комиссию возложено проведение углубленного анализа и оп­ределение социально-экономических последствий принятия проектов федерального закона, указа Президента РФ, поста­новления Правительства РФ, предусматривающих приостанов­ление действия (отмену) законов и иных нормативных право­вых актов, не имеющих финансовой базы для реализации.

¹  С3.1994. № 23. Ст. 2566.

² СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 297.

³ СЗ. 1995. № 4. Ст. 336.

302

Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сфе­ры в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в от­ношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций — внутренний кон­троль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Особое значение приобретает принятый от 08.08.2001 г. указ Президента РФ «О защите прав юриди­ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при прове­дении государственного контроля».¹

Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, ис­пользуют разнообразные методы. Они проводят ревизии и про­верки фактического состояния дел, заслушивают отчеты долж­ностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы граж­дан, а также законность принятых актов управления.

Судебный контроль в сфере исполнительной власти. Со­гласно ст. 118 Конституции РФ, судебная власть осуществляет­ся посредством конституционного, гражданского, администра­тивного и уголовного судопроизводства Конституционным Су­дом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

С принятием федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. в ред. от 15.12. 2001 г. № 1-ФКЗ «О судеб­ной системе Российской Федерации» было положено правовое начало обеспечения самостоятельности и единства судебной си­стемы РФ.²

В ст. 33 отмечено, что финансирование судов должно осу­ществляться на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указываться отдельной строкой в федеральном бюджете.

Судебная власть — неотъемлемый элемент правового госу­дарства. Будучи сильной и независимой, 'она является гаран­том прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них ни покушался. Но что не менее значимо, судебная власть — это еще и гарантия осуществления других ветвей власти — законодательной и исполнительной.

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления оп-

¹ СЗ РФ. 2001. № 33, ч. 10, ст. 3446.

² СЗ РФ. 2002. № 1

303

ределены Конституцией и Федеральным конституционным за­коном от 21.07.1994 г. в ред. 15.12. 2001 г. № 4-ФКЗ «О Кон­ституционном Суде Российской Федерации». Деятельность это­го суда призвана служить укреплению основ конституционного строя РФ, защите основных прав и свобод человека и гражда­нина, утверждению начал законности в правотворчестве, право­применительной практике, обеспечению верховенства и прямо­го действия Конституции РФ на всей территории страны.

Основными принципами деятельности Конституционного Суда РФ провозглашены независимость, коллегиальность, глас­ность, состязательность и равноправие сторон. Независимость Конституционного Суда обеспечивается в том числе тем, что судьи несменяемы, неприкосновенны, подчиняются только Конституции и федеральному закону, лишь в соответствии с которым, могут быть прекращены их полномочия.

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти предусмотрены ст. 125 Консти­туции РФ. Реализуя эти полномочия, суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президен­та РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполни­тельной власти и исполнительных органов власти субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти и совместному ведению органов госу­дарственной власти РФ и субъектов РФ, разрешает споры о компетенции, включая споры между органами исполнитель­ной власти РФ и ее субъектов. Возможно разрешение и других дел, связанных с конституционным судебным контролем за актами органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Акты или их отдельные положения, признанные неконститу­ционными, утрачивают силу.

Решение Конституционного Суда РФ по спору о компетен­ции между органами исполнительной власти является основа­нием для отмены или изменения нормативных актов, опреде­ляющих компетенцию этих органов.

Толкование Конституции РФ, производимое Конституци­онным Судом РФ, является обязательным для исполнения все­ми органами исполнительной власти.

Формы контроля судов обшей компетенции за деятель­ностью органов исполнительной власти имеют свои особеннос­ти. Понятно, основной задачей общих судов является рассмот­рение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция ими осуществляется не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

304

При рассмотрении уголовных дел, особенно о должностных преступлениях, суд исследует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствовавшие возникновению дела. За совершен­ное преступление виновный привлекается к ответственности, о чем выносится приговор. Формой же реагирования суда на выявленные недостатки в работе органа исполнительной влас­ти, которые способствовали тем или иным нарушениям и пре­ступлению должностного лица, может быть частное определе­ние. В нем обращается внимание соответствующего органа ис­полнительной власти, должностного лица на факты наруше­ния закона, причины и условия, способствовавшие соверше­нию преступления и требующие предупредительных мер. Субъект, которому адресовано частное определение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.

При рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Круг дел, рассматриваемых в поряд­ке гражданского судопроизводства, весьма обширный. К ним относятся: дела искового производства; производство по де­лам, возникающим из административных правоотношений; особое производством по этим и другим делам судами могут выноситься решения, определения или постановления. При не­обходимости в них указывается, что суд, признавая акты уп­равления незаконными, отменяет или изменяет их. Обнару­жив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определение.

По административным делам (мелкое хулиганство, мелкое хищение и др.) суд проверяет законность действий органа испол­нительной власти по привлечению лица к административной ответственности и применяет одну из возможных мер воздей­ствия. При необходимости суд дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допу­щенные нарушения (например, прекращает производство по делу о мелком хулиганстве, поступившему из органа внутрен­них дел).

В специфической форме осуществляют свои контрольные полномочия в сфере исполнительной власти арбитражные суды, деятельность которых регламентирована в соответствии с Законом от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных

305

судах в Российской Федерации».¹ В 2002 г. году принят новый федеральный закон «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 г. № 113-ФЗ.

Арбитражный суд осуществляет судебную власть при раз­решении возникающих в процессе предпринимательской дея­тельности споров, вытекающих из гражданских правоотноше­ний (экономические споры) либо из правоотношений в сфере управления (споры в сфере управления). Задачами арбитраж­ного суда являются: защита нарушенных или оспариваемых прав и интересов организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность; содействие правовыми средствами предупреждению правонарушений и укрепление законности в экономических отношениях.

Дела по спорам в сфере управления рассматриваются ар­битражными судами в упрощенной процедуре, предусмотрен­ной Арбитражным процессуальным кодексом Российской Фе­дерации² , когда судья организует разрешение дел, способствуя достижению соглашения между спорящими сторонами.³

Специфика обеспечения арбитражным судом законности в сфере исполнительной власти заключается в том, что суд при­знает полностью или частично недействительным акт, не име­ющий нормативного характера, и принимает решение на осно­вании действующего законодательства.

15.3. Общественный контроль

Существует мнение, что в условиях рыночной экономики утратил свое значение общественный контроль, но это далеко не так, если мы обратимся к Конституции РФ и другим зако­нам.

Согласно ст. 32 Конституции граждане России имеют пра­во участвовать в управлении делами государства. И теорети­чески, и практически это предполагает общественный конт­роль за органами государственного управления, за деятельнос­тью государственного аппарата и должностных лиц.

Субъектами такого контроля являются общественные объ­единения граждан, политические партии, профессиональные союзы, кооперативные, молодежные и другие организации, органы общественной самодеятельности, трудовые коллекти-

¹ СЗ РФ. 1995. № 18. Ст.1589.

² Ведомости. 1992. № 16. Ст. 836. ⁸ СФКЗ и ФЗ. 1995, выпуск 10.

вы, а также отдельные граждане, выступающие как частные лица. Все эти субъекты выступают от имени общественности, а не государства. Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически властного характера и лишь в отдельных случаях государство предоставляет некоторым из них такие полномочия. Для общественного контроля ха­рактерно предупреждение нарушений законности в сфере испол­нительной власти посредством применения мер общественного воздействия. Как и государственный, общественный контроль опирается на правовые основы.

Общественные объединения наделены достаточно широки­ми контрольными полномочиями в сфере исполнительной власти и соответствующую деятельность осуществляют, уча­ствуя в формировании органов исполнительной власти и вы­работке ими решений, а также представляя и защищая права и законные интересы своих членов в государственных орга­нах.

Особо важна роль профсоюзов. Они контролируют соблю­дение администрациями и собственниками предприятий или их уполномоченными законодательства о труде и профсоюзах, вправе требовать устранения нарушений. Администрация обя­зана рассматривать их представления об устранении наруше­ний законодательства о труде и профсоюзах и в течение месяч­ного срока сообщать профсоюзу о результатах рассмотрения. По просьбе своих членов и других трудящихся, а также по собственной инициативе профсоюзы вправе обращаться в суд с исковыми заявлениями о защите трудовых прав. С этой целью профсоюзы могут иметь инспекции, службы правовой помощи и другие необходимые структуры.

Контрольные функции выполняют также общественные организации потребителей, создаваемые гражданами на добро­вольной основе в порядке, установленном Законом от 7 февра­ля 1992 г. «О защите прав потребителей» Ведомости, 1992, № 15, ст. 766 в текущей ред. 30.12.2001 г.; значительно рас­ширены и гарантированы права потребителей. Более четко рег­ламентированы государственная и общественная защита прав потребителей. Федеральные органы исполнительной власти осуществляют контроль за качеством и безопасностью товаров (работ и услуг), оказываемых потребителям. Предусмотрены меры государственного принуждения за нарушения в сфере оказания работ и услуг. В законе предусмотрена ответствен-

306

307

ность изготовителя (ст. 12) за ненадлежащую информацию о товаре (работе, услуге), об изготовителе (исполнителе, продав­це) и ответственность продавца (ст. 13) за нарушение прав по­требителей.

В ст. 14. Предусмотрена имущественная ответственность за вред, причиненный вследствие недостатков товара (работы, услуги).

1.  Вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу потребителя вследствие конструктивных, производственных, рецептурных или иных недостатков товара (работы, услуги), подлежит возмещению в полном объеме.

2. Право требовать возмещения вреда, причиненного вслед­ствие недостатков товара (работы, услуги), признается за лю­бым потерпевшим независимо от того, состоял он в договор­ных отношениях с продавцом (исполнителем) или нет.

3.  Вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу потребителя, подлежит возмещению, если вред причинен в течение установленного срока службы или срока годности то­вара (работы).

Если на товар (результат работы) должен быть установлен в соответствии с пунктами 2, 4 статьи 5 настоящего Закона срок службы или срок годности, но он не установлен, либо потреби­телю не была предоставлена полная и достоверная информа­ция о сроке службы или сроке годности, либо потребитель не был проинформирован о необходимых действиях по истечении срока службы или срока годности и возможных последствиях при невыполнении указанных действий, либо товар (результат работы) по истечении этих сроков представляет опасность для жизни и здоровья, вред подлежит возмещению независимо от времени его причинения.

Если в соответствии с пунктом 1 статьи 5 настоящего Зако­на изготовитель (исполнитель) не установил на товар (работу) срок службы, вред подлежит возмещению в случае его причи­нения в течение десяти лет со дня передачи товара (работы) потребителю, а если день передачи установить невозможно, с даты изготовления товара (окончания выполнения работы).

Вред, причиненный вследствие недостатков товара, подле­жит возмещению продавцом или изготовителем товара по вы­бору потерпевшего.

Вред, причиненный вследствие недостатков работы или ус­луги, подлежит возмещению исполнителем.

4. Изготовитель (исполнитель) несет ответственность за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу потребителя в связи с использованием материалов, оборудования, инструмен­тов и иных средств, необходимых для производства товаров (выполнения работ, оказания услуг), независимо от того, по­зволял уровень научных и технических знаний выявить их особые свойства или нет.

5.  Изготовитель (исполнитель, продавец) освобождается от ответственности, если докажет, что вред причинен вследствие непреодолимой силы или нарушения потребителем установ­ленных правил использования, хранения или транспортиров­ки товара (работы, услуги).

В статье 15 предусмотрена компенсация морального вреда потребителю.

Моральный вред, причиненный потребителю вследствие нарушения изготовителем (исполнителем, продавцом) или организацией, выполняющей функции изготовителя (продав­ца) на основании договора с ним, прав потребителя, предус­мотренных законами и правовыми актами Российской Феде­рации, регулирующими отношения в области защиты прав потребителей, подлежит компенсации виновным. Размер ком­пенсации морального вреда определяется судом и не зависит от размера возмещения имущественного вреда. Компенса­ция морального вреда осуществляется независимо от возме­щения имущественного вреда и понесенных потребителем убытков.

Предусматривается судебная защита прав потребителей. Потребители по искам, связанным с нарушением их прав, а также органы и организации по искам в интересах потребите­лей освобождаются от уплаты государственной пошлины, чем экономически гарантируется защита прав потребителей. Со­зданные общественные организации по защите прав потреби­телей наделены широким кругом полномочий.

Эти организации, в частности, вправе:

• участвовать в разработке требований по безопасности това­ров (работ, услуг) и соответствующих стандартов;

• проводить независимую экспертизу качества и безопас­ности товаров (работ, услуг) и проверять соблюдение прав потребителей и правил всех видов обслуживания;

• вносить предложения о мерах по повышению качества, снятии с производства или изъятии из оборота опасных товаров (работ, услуг);

I

308

309

• совместно с соответствующими органами государствен­ного управления контролировать применение регулиру­емых цен;

•  вносить в прокуратуру и органы государственного управления материалы о привлечении к ответственнос­ти лиц, виновных в выпуске и реализации товаров (ра­бот, услуг), не соответствующих установленным требо­ваниям; предъявлять иски в интересах потребителей. Общественные организации потребителей вправе предъявлять иск в суд о признании действий продавца, изготовителя, исполнителя противоправными в отноше­нии неопределенного круга потребителей и прекраще­нии этих действий. При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный им срок до сведения потребителей решение суда.

Эффективность применения Закона «О защите прав потре­бителей», других нормативных правовых актов, затрагиваю­щих интересы потребителей, анализирует Межведомственный совет по защите прав потребителей, созданный в соответствии с постановлением Правительства от 12 февраля 1994 г.¹

Для обеспечения взаимодействия между федеральными орга­нами исполнительной власти и общественными объединения­ми, подготовки решений Президента и Правительства по важ­нейшим социальным и политическим вопросам с учетом обще­ственного мнения, создания механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти распоряжением Президента от 16 фев­раля 1994 г. создана Общественная палата при Президенте².

15.4. Прокурорский надзор

В соответствие с Законом РФ «О прокуратуре РФ», приня­того 17.12.1992 г. в текущей ред. от 5.10.2002 № 120-ФЗ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепле­ния законности, защиты прав и свобод человека и граждани­на, а также охраняемых законом интересов общества и госу­дарства прокуратура РФ осуществляет:

• надзор за исполнением законов федеральными мини­стерствами и ведомствами, представительными и испол­нительными органами субъектов РФ, органами местно-

¹  САПП. 1994. № 8. Ст. 602.

²  САПП. 1994. № 8. Ст. 592.

го самоуправления, органами военного управления. Органами контроля, их должностными лицами, а так­же за соответствием законам издаваемых ими право­вых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, орга­нами военного управления, органами контроля, их дол­жностными лицами, а также руководителями коммер­ческих и некоммерческих организаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляе­мыми оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• надзор за исполнением законов администрациями орга­нов и учреждений, исполняющих наказание и применя­ющих назначение судом меры принудительного харак­тера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• уголовное преследование в соответствии с полномочия­ми, установленными уголовно-процессуальным законо­дательством РФ;

• координацию деятельности правоохранительных орга­нов по борьбе с преступностью.

Предметом прокурорского надзора в сфере государственно­го управления является исполнение законов местной админи­страцией, министерствами, иными органами управления и контроля, предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями, независимо от их подчиненности, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, должностными лицами, а также соответствие законам издава­емых ими правовых актов.

Следовательно, прокурорский надзор распространяется лишь на действия и акты федеральных министерств, ведомств и ни­жестоящих органов исполнительной власти и выражается в том, что устанавливается, соответствуют ли акты и действия поднадзорных органов и должностных лиц не только Конститу­ции, но и законам.

Осуществляя, во-первых, надзор за исполнением законов и, во-вторых, за соответствием законам тех правовых актов, которые издаются органами управления и контроля, прокура­тура не подменяет их и не вмешивается в оперативно-хозяй-

310

311

ственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесо­образности, отменять или изменять акты управления. Проку­рор не имеет права приказывать поднадзорным ему субъек­там.

Проверки исполнения законов прокуратурой проводятся на основании поступивших сообщений и другой информации о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования. Основное внимание прокурату­ры сосредоточивают на осуществлении действенного надзора за тем, как руководители министерств и других органов уп­равления, должностные лица выполняют свои обязанности по соблюдению законности, оказывают им необходимую помощь в этом деле, должны своевременно выявлять и пресекать нару­шения законности.

В случае установления факта нарушения закона прокурор может опротестовывать противоречащие закону акты либо обра­титься в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства; возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении; внести представление об устранении нарушений закона.

Протест прокурора — это его реагирование на противоре­чащий закону правовой акт органа исполнительной власти или действие должностного лица. Протест приносится проку­рором или его заместителем в орган или должностному лицу, издавшиму этот акт, либо в суд. В протесте прокурор вправе требовать отмены акта либо приведения его в соответствие с законом, прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права. Протест подле­жит обязательному рассмотрению не позднее чем в десяти­дневный срок с момента его поступления. При исключитель­ных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе установить сокра­щенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмот­рения незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Если протест рассматривается коллегиальным орга­ном, о дне его заседания сообщается прокурору, принесшему протест, чтобы он мог лично поддержать протест. Установлен образец оформления протеста.

Исходя из характера нарушения закона должностным ли­цом или гражданином прокурор может вынести постановле­ние о возбуждении уголовного дела, о производстве дела об административном правонарушении или иное постановле-

I

ние. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Прокурор может вынести письменное представление об ус­транении нарушений прав человека и гражданина, а также письменное предостережение о недопустимости нарушения закона при наличии сведений о готовящихся противоправных деяний.

Все большую актуальность приобретает надзор за соблюде­нием законодательства о собственности, приватизации, предпринимательстве, земельной реформе, охране окружаю­щей среды, занятости населения, а в последнее время — о неплатежах, налоговых правонарушениях и задержках пен­сий и зарплат.

15.5. Административный надзор

Особую роль в обеспечении законности и дисциплины игра­ет административный надзор. Надзорная деятельность являет­ся важной составляющей частью деятельности органов испол­нительной власти, государственного управления.

Например, к федеральным органам исполнительной влас­ти, основной деятельностью которых является административ­ный надзор, относятся: Федеральный горный и промышлен­ный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Государственный комитет по стан­дартизации и метрологии, а также различные инспекции в федеральных органах исполнительной власти (безопасности дорожного движения, обеспечения пожарной безопасности, рыбного, геодезического, ветеринарного надзора, надзора за связью и др.).

Административный надзор имеет свои особенности.

Административный надзор - это систематическое наблю­дение за точным и неуклонным соблюдением законов и подза­конных актов, осуществляемое специально уполномоченными органами управления в пределах своей компетенции по подве­домственным вопросам в отношении организационно неподчи­ненных им предприятий, учреждений и организаций. Надзор­ная деятельность таких органов управления направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или мно-

312

313

гих отраслях и сферах управления, независимо от ведомствен­ной подчиненности.

В целом административный надзор как разновидность кон­троля представляет собой деятельность специально уполно­моченных государственных органов, должностных лиц, осу­ществляющих наблюдение за исполнением всеми специаль­ных правовых норм и общеобязательных правил-всеми юри­дическими и физическими лицами независимо от ведомствен­ности и форм собственности с применением в необходимых случаях мерами государственного принуждения к правонару­шителям.

Основная цель административного надзора - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также обеспе­чение требуемого качества продукции и услуг, определяемых специальными нормативно-правовыми предписаниями.

В структуре федеральных органов исполнительной власти к федеральным надзорам России относятся: федеральный горный и промышленный надзор России; федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности. Следует от­метить, что при очень частом изменении структуры ФОИВ, эти надзоры существуют все время как самостоятельные орга­ны исполнительной власти, объективность и актуальность осу­ществляемых им и функций несомненна.

Объем компетенции федеральных надзоров России и пред­мет ведения определяется Положением о них, утверждаемым Президентом РФ. Так, основными задачами Федерального гор­ного и промышленного надзора России, согласно Положению о нем от 3.12.2001 г. № 841¹, являются: организация регули­рования отношений по обеспечению промышленной безопас­ности и осуществление государственного надзора за точным соблюдением федеральными органами исполнительной влас­ти, различными предприятиями и организациями, должност­ными лицами и гражданами требований по безопасному веде­нию работ в промышленности, устройству и безопасной экс­плуатации оборудования; организация и осуществление гор­ного надзора в целях соблюдения соответствующих норматив­но-правовых требований и установление правил и норм по бе­зопасному ведению работ, а также обеспечение охраны недр и переработке минерального сырья.

Федеральный горный и промышленный надзор России имеет в своей структуре территориальные органы государственного

¹ САПП. 1993. № 8. Ст. 657.

314

управления. Должностные лица этих органов при несоблюде­нии требований безопасности ведения работ рассматривают дела о привлечении виновных физических и юридических лиц к административной ответственности.

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) действует на основе по­ложения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.04.2002 г. № 265¹ и подчиняется непосредственно Пра­вительству РФ.

В своей структуре Госатомнадзор России имеет территори­альные (региональные) органы государственного управления (округа и инспекции). В своей работе он взаимодействует с Международными агентствами по атомной энергии (МАГАТЭ).

За нарушение норм, правил и инструкций должностные лица, ответственные за работу на этих объектах, привлекают­ся к административной ответственности.

Административный надзор за эффективным использовани­ем энергетических ресурсов осуществляет Главное управление надзора (Главгоскомэнергонадзор), находящееся в структуре Министерства энергетики РФ. Положение о Главгоскомэнер-гонадзоре утвержено постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г.²

Специальный контроль как вид административного надзо­ра осуществляет Государственная инспекция по торговле, ка­честву товаров и защите прав потребителей (Госторгинспек-ция), находящаяся в структуре Министерства торговли РФ.

К специальным видам административного надзора относит­ся административный надзор органов милиции за определен­ной категорией лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Это административный надзор осуществляется в соответствии с Законом от 18 апреля 1991 г. в текущей ред. 04.08.2001 г.«О милиции»³. Основное назначение этого вида административного надзора — предупреждение новых правонарушений и оказание воспитательного воздействия на поднадзорных. К этой катего­рии граждан в точном соответствии с законом могут приме­няться следующие предупредительно-профилактические меры: запрещение ухода из дома (квартиры) в определенное время; запрещение пребывания в определенных пунктах райо­на (города); запрещение выезда или ограничение времени вы-

² СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082; № 37. Ст. 4264; 1997. № 4. Ст. 518. ¹ СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4037. ^г Ведомости. 1991. № 16. Ст. 503

315

езда по личным делам за пределы района (города); явка в ми­лицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц. Эти ограничения применяются как в полном объеме, так и частич­но в зависимости от образа жизни, семейного положения, мес­та работы и других обстоятельств, характеризующих личность поднадзорного.

15.6. Обжалование действий (решений) органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц

С принятием федерального закона от 14 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Рос­сийской Федерации от 27 апреля 19993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж­дан» значительно'расширены правовые гарантии граждан не только от действий должностных лиц, но и органов. По суще­ству этот закон становиться наиболее действенным правовым средством обеспечения законности и дисциплины в государ­ственном управлении.

Поэтому с принятием этого закона справедливо считают жалобу одним из основных способов обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти в отношении личных обращений граждан с жалобами, предложениями и заявлениями. Выступая в личном качестве, как частное лицо, по собственной инициативе каждый гражданин вправе оцени­вать деятельность органа исполнительной власти, любого дол­жностного лица с точки зрения ее законности и результатив­ности. Конституцией установлено, что граждане России име­ют право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45), обращаться лично, а также на­правлять индивидуальные и коллективные обращения в госу­дарственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Жалобы - это обращения граждан по поводу нарушения их субъективных прав и свобод. Предложения и заявления имеют иную правовую сущность; эти обращения не связаны с нарушением субъективных прав гражданина, а чаще всего но­сят критический характер и, как полагают их авторы, направ­лены на улучшение деятельности органов исполнительной вла­сти и их должностных лиц.

Существуют два порядка рассмотрения и разрешения жа­лоб граждан — административный и судебный.

316

В органы исполнительной власти ежегодно поступает боль­шое количество жалоб граждан по поводу различных наруше­ний их прав. Недостатком административного порядка рассмот­рения жалоб является то, что они разрешаются заинтересо­ванными органами исполнительной власти, при этом неглас­но, в отсутствие жалобщика, к тому же часто работниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому нередко остаются без удовлетворения вполне обоснованные жалобы. Данный по­рядок не может в полной мере признаваться как эффективный в вопросах защиты прав и свобод граждан.

Вот почему возникает необходимость в судебном порядке разрешения жалоб, при котором стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска повышаются. Однако судебному разрешению вопроса должно предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом. Это создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, и способ­ствует ответственному отношению к принимаемым админист­ративным решениям.

В суде гражданин выступает не в роли просителя, а истца, равной стороны, причем лично и непосредственно. Здесь обязан­ность давать объяснения суду возлагается на должностное лицо, принимавшее решение по делу в административном порядке. Ему в ходе процесса приходится не только объяснять действия органа и мотивировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со стороны истца, суда и других участников про­цесса. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подго­товки дела к судебному слушанию должностные лица пере­сматривают свое решение, устраняют, если они были, наруше­ния прав гражданина и тем самым не доводят дело до суда.

Закон от 27 апреля 1993 г. с изменениями и дополнения­ми, принятыми 14 декабря 1995 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹ предусматривает, что каждый гражданин вправе обратиться в суд, если считает, что неправомерными действиями (решени­ями) государственных органов, органов местного самоуправ­ления, учреждений, предприятий и их объединений, обще­ственных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы. Большое значения для обеспечения самосто­ятельности работы судов имеет принятый 10 февраля 1999 г.

I

¹ Ведомости. 1993. № 19. Ст. 683

317

Федеральный закон «О финансировании судов Российской Фе­дерации».

К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суде, относятся коллегиальные и единоличные действия (ре­шения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия осуществлению граждани­ном его прав и свобод; в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Вышестоящие субъекты обязаны рассмотреть жалобу в ме­сячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Жалоба подает­ся, по усмотрению гражданина, либо в суд по месту его жи­тельства, либо в суд по месту нахождения органа, должностно­го лица. Военнослужащий вправе в таком же порядке обра­титься в военный суд с жалобой на действия (решения) орга­на военного управления и воинских должностных лиц.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд, по просьбе граждани­на или по своей инициативе, вправе приостановить исполне­ние обжалуемого действия (решения).

Для обращения в суд с жалобой установлены следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц — со дня получения гражда­нином письменного уведомления об отказе в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письмен­ный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок по­дачи жалобы может быть восстановлен судом.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуе­мое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нару­шенные права и свободы.

Об исполнении судебного решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня его получения.

Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на ответчи­ка, если суд установит, что его действия (решения) были неза­конными. Если же жалоба гражданина признана необоснован­ной, а исполнительный орган или должностное лицо не уведо-

318

мили гражданина в срок или вообще не ответили, то судебные издержки уплачиваются первыми. Эти судебные меры способ­ствуют укреплению законности и дисциплины.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Понятие законности и дисциплины в деятельности исполни­тельной власти, государственного управления.

2.  Понятие контроля и его вида.

3.  Понятие общественного контроля и его виды.

4.  Формы прокурорского надзора.

5.  Понятие административного надзора и его виды.

6.  Порядок обжалования в суд действий (решений) органов ис­полнительной власти и их должностных лиц.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Раздел VII

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ

РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ

В ОТРАСЛЕВОМ И МЕЖОТРАСЛЕВОМ

ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ,

АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ

И СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ

Глава 16. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ

Искусство быть мудрым состоит в том, чтобы знать, на что не следует обращать внимание.

Чевист

16.1. Система и структура органов

исполнительной власти, их компетенция и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере экономики

Разработку и создание эффективной организационной сис­темы управления серьезно затрудняет отсутствие стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, отсут­ствие конституционного регулирования государственного уп­равления, необходимого для четкого определения самой систе­мы и структуры организации управления, функций, целей, задач и полномочий субъектов управления как одного из прин­ципиально важных условий в организации их деятельности.

Качество управления в сфере экономики зависит, прежде всего, от соответствия системы и структуры методам и формам деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, созданных для реализации объективных функций и задач управления. При этом до создания управленческих структур, определяется или выявляется перечень объективных функций управления в сфере экономики. А так как функции

имеют объективный характер, то и разработка организацион­ных структур для их реализации должна отличаться объек­тивностью в плане адекватного отражения потребностей прак­тики и стабильностью отношений в этой сфере с учетом преем­ственности положительного опыта и возможных изменений условий функционирования системы исполнительной власти. Зарубежный опыт показывает, что самое дорогостоящее ме­роприятие — это организационные и структурные изменения в системе учреждений государственного управления, так как это связано со значительными штатными перестановками, пере­подготовкой и повышением квалификации кадров, поэтому эти мероприятия вначале научно обосновывают, эксперименталь но проверяют, а потом осуществляют эти меры, но главное — это делается очень редко. В нашей же стране избрали и реали­зуют прямо противоположную концепцию, что приносит боль­ше вреда, нежели пользы, так как частая реорганизация струк­туры ФОИВ не способствует повышению эффективно государ­ственного управления, а наоборот дезорганизует управленчес­кие отношения.

В организации деятельности федеральной системы органов исполнительной власти большая роль отводится Правитель­ству РФ и его Президиуму, образованному 26 августа 1999 г.¹

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного за­кона, принятым 17.12. 1997 г. в ред. 31.12. 1997 г. «О Прави­тельстве Российской Федерации», Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государствен­ной власти России. Правительство РФ является коллегиаль­ным органом, возглавляющим единую, исполнительную власть.

Это коллегиальный орган общей компетенции на всей тер­ритории России.

Основные принципы его деятельности: верховенство Кон­ституции РФ, федеральных конституционных законов и феде­ральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности to обеспечение прав и сво­бод человека и гражданина.

Полномочия Правительства РФ в сфере экономики — осу­ществляет регулирование экономических процессов; обеспечи­вает единство экономического пространства и свободу эконо­мической деятельности, свободное перемещение товаров, ус­луг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономи­ческое развитие страны, разрабатывает и осуществляет про-

СЗ РФ. 1999. № 37. Ст. 4484.

320

ю*

' I "Административное право

321

граммы развития приоритетных отраслей экономики; выраба­тывает государственную, структурную и инвестиционную по­литику и принимает меры по ее реализации; управляет феде­ральной собственностью; разрабатывает и реализует государ­ственную политику в сфере международного, экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества; осуществля­ет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, ис­полнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики России; обеспечивает функционирование оборонного производства России.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюд­жет и обеспечивает его исполнение; предоставляет Государ­ственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает согласо­ванные с Центральным банком РФ меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государствен­ным внутренним и внешним долгом России; осуществляет ва­лютное регулирование и валютный контроль; руководит ва-лютно-финансовой деятельностью в отношениях с иностран­ными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Большое значение имело бы принятие федеральных зако­нов «О государственном управлении в Российской Федерации» и «О системе органов исполнительной власти Российской Фе­дерации», так как конституционные положение (п. 2, ст. 77) о единстве системы исполнительной власти в Российской Феде­рации пока остается в большей мере политико-правовой дек­ларацией. Это особенно важно на нынешнем этапе, когда сфе­ра государственного управления резко сужается и параллель­но этому идет сокращение структуры и штатов федеральных органов исполнительной власти, что само по себе очень необ­ходимо, но не должно идти в ущерб государственному регули­рованию в негосударственной сфере.

Подобные правовые акты регламентировали бы управлен­ческие отношения в сфере разрешения особо актуальных об­щих, отраслевых, межотраслевых и региональных проблем. Особенно это важно при реализации многочисленных федераль­ных программ, финансируемых из госбюджета.

Организация управления в сферах и отраслях обеспечена федеральными законами в разной степени. Организация уп­равления экономикой обеспечена законами в меньшей мере, чем в социально-культурной и административно-политической сфере. Управление экономикой во многих случаях регламен­тируется указами Президента РФ, постановлениями Правитель­ства РФ и другими подзаконными актами. Основные причи­ны, объясняющие, но не оправдывающие неблагоприятное по­ложение в экономике, — это недостаточно научная обоснован­ность организации ее структур, противоречивость непрерыв­ного процесса правовых реформ и их незавершенность, в ре­зультате чего создается нестабильность управленческих отно­шений в сфере государственного управления и другие призна­ки, что отмечают многие специалисты (2, с. 43-45). В этих условиях нормальное правовое регулирование отношений орга­низации управления экономикой является событием малове­роятным. Органы исполнительной власти в нарушение зако­нодательства больше оказывают платные административные услуги физическим и юридическим лицам, нежели осуществ­ляют функции и задачи государственного управления. При таком ненаучном подходе мы имеем на практике преобладаю­щую часть криминальной экономики, в особенно ее рентабель­ных отраслей и сфер.

Федеральными законами определяются принципы органи­зации деятельности в отраслях материального производства, а также сферы разграничения их компетенции и характер взаи­моотношений между ними. На основе федеральных законов принимаются подзаконные акты, детализирующие эти управ­ленческие отношения. Правительства РФ От 9 сентября 1999 г. приняло постановление «О Концепции управления государ­ственным имуществом и приватизации в РФ» на основе ФЗ «О Концепции об управлении государственным имуществом и при­ватизации в РФ»¹. Указом Президента РФ от 06.12. 2002 г. № 1382 «О специализированном государственном учреждении по продаже приватизируемого федерального имущества» Пра­вительству РФ в месячный срок поручено издать правовой акт, определяющий статус специализированного государственного учреждения по продаже приватизируемого федерального иму­щества.

В систему органов управления в сфере экономического ре­гулирования можно включить следующие основные министер-

¹ СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.

322

11-2

323

ства: 1) экономического развития и торговли; 2) финансов; 3) антимонопольной политики и поддержки предприниматель­ства, 4) имущественных отношений; 5) по налогам и сборам; 6) промышленности, науки и технологий; 7) по атомной энер­гии; 8) путей сообщения; 9)транспорта; 10) сельского хозяй­ства; 11) природных ресурсов; 12) энергетики; 13) связи и ин­форматизации.

Организация структурных подразделений органов исполни­тельной власти, государственного управления, как правило, реализуется руководством в процессе административной прак­тики и закрепляется подзаконными правовыми актами. Ста­тус структурных подразделений органов исполнительной вла­сти, государственного управления обычно определяется поло­жениями о них, утверждаемыми полномочным органом (дол­жностным лицом). К сожалению, в настоящее время практи­чески нет правового разграничения правового статуса органа и должностного лица, а правовой объем их разный, и эта неяс­ность тоже не способствует повышению эффективности осуще­ствления функций и задач государственного управления. По­ложения о ФОИВ, в соответствии с Конституцией РФ, отне­сенных к его компетенции, утверждается указом Президента РФ, в остальных случаях — постановлением Правительства РФ. Положения представляют собой правовые акты управления, комплексно регламентирующий внутреннюю организацию си­стемы и структуру конкретного органа исполнительной влас­ти, его цели, функции, задачи, формы и методы деятельности. Государственное управление в сфере экономической дея­тельности осуществляется соответствующими органами исполнительной власти и их должностными лицами. Их ком­петенция и принципы деятельности определяются законами и другими подзаконными актами.

Особую актуальность приобретает проблема совершенство­вания правоохранительной деятельности. Как отметил Прези­дент РФ на расширенном заседании в Прокуратуре РФ 11 фев­раля 2002 г., без разрешения проблем совершенствования пра­воохранительной деятельности в стране не будут решены ос­новные социально-экономические задачи.

Президент РФ представляет Россию fl международных от­ношениях, ведет переговоры и подписывает международные договоры и, естественно, при этом может оказывать влияние на содержание договоров, в том числе касающихся различных аспектов экономической политики.

Большие полномочия Президента РФ в реализации функ­ций подбора и расстановки руководящих кадров федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ с согласия Го­сударственной Думы назначает Председателя Правительства России; по предложению Председателя Правительства РФ, он назначает на должность и освобождает от должности его заме­стителей и федеральных министров, в том числе осуществля­ющих руководство хозяйственными отраслями и сферами уп­равления; формирует совещательный орган - Совет безопасно­сти, который рассматривает многие вопросы, касающиеся хо­зяйственной сферы, и осуществляет руководство им. Президент РФ реформировал институт своих полномочных представителей в субъектах Российской Федерации, которые за последние два года достаточно эффективно провели работу по приведению пра­вового поля России в соответствии с Конституцией РФ; фор­мирует Администрацию Президента РФ; представляет Госу­дарственной Думе кандидата для назначения на должность Председателя Центрального банка России и ставит вопрос об освобождении его от должности и осуществляет другие адми­нистративные полномочия.

Президент РФ осуществляет также оперативный контроль за экономической деятельностью Правительства России и других ФОИВ, отменяет постановления и распоряжения Пра­вительства РФ, имеет право председательствовать на заседа­ниях Правительства РФ, Президент РФ вместе с Правитель­ством РФ обеспечивает осуществление полномочий федераль­ной государственной власти на всей территории России (ч. 4. ст. 78 Конституции РФ), то есть де-факто он реализует функ­ции высшего должностного лица органов исполнительной власти страны; он принимает решение об отставке Пра­вительства, вправе отменять его постановления и распоря­жения и приостанавливать действие актов органов исполни­тельной власти субъектов РФ в случаях противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международ­ным обязательствам России или нарушения прав и свобод че­ловека и гражданина (часть 2. ст. 77 Конституции РФ).

Обеспечивая согласованное функционирование и взаимодей­ствие органов государственной власти, Президент РФ может использовать определенные согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъек­тов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. При недостижении согласованного решения он

I

324

11-4

325

может передать дело для разрешения спора в Конституцион­ный Суд РФ.

Правительство России в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» принятым 17 декабря 1997 г. (в ред. 31.12.1997 г.) осуществляет исполнительную власть в стране. Правительство РФ реализуют основную экономическую поли­тику страны. Особое значение имеет принятое постановление Правительства от 17.02.2003 г. № 108 «Об установлении пере­ходного периода для введения общероссийского классифика­тора видов деятельности». В течение 2003—2004 гг. будет про­ведена подготовка официальной статистической информации, проектов государственных прогнозов и мониторинг социаль­но-экономического развития страны.

Согласно ст. 114 Конституции и ст. 14 Федерального кон­ституционного закона «О Правительстве РФ»:

•  правительство разрабатывает и представляет Государ­ственной Думе России бюджет и обеспечивает его испол­нение; представляет Государственной Думе России от­чет об исполнении федерального бюджета;

• осуществляет регулирование экономических процессов;

• обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное переме­щение товаров, услуг и финансовых средств;

• прогнозирует социально-экономическое развитие, разра­батывает и осуществляет программы приоритетных от­раслей экономики;

• вырабатывает государственную структурную и инвести­ционную политику и принимает меры по ее реализации;

• осуществляет управление федеральной собственностью;

• разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества;

Ш осуществляет общее руководство таможенным делом;

• принимает меры по защите интересов отечественных про­изводителей товаров, исполнителей работ и услуг;

• формирует мобилизационный план экономики России, обеспечивает функционирование оборонного производ­ства.

Ш обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики;

• осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и указами Президента РФ.

326

ФКЗ «О Правительстве РФ» определено, что оно:

• осуществляет управление экономическими и социально-культурными процессами, создает условия для свобод­ного предпринимательства на основе рационального со­четания всех форм собственности, демонополизации эко­номики, реализации правового механизма рыночной эко­номики;

• способствует осуществлению мер по укреплению денеж­ной и кредитной систем, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен, обеспечению гарантий законодательно установленных размера опла­ты труда и уровня социального обеспечения;

• организует разработку и исполнение федерального бюдже­та, а также прогнозов экономического и социального развития России и важнейших федеральных программ;

• обеспечивает в соответствии с законами и указами Прези­дента РФ нормативное регулирование и руководство орга­нами исполнительной власти по защите прав собствен­ности на всей территории России;

• осуществляет меры по развитию науки и техники, рацио­нальному использованию и охране природных ресурсов;

• координирует работу органов государственного управле­ния по проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ межрес­публиканского (федерального) и международного значе­ния, принимает меры по ликвидации последствий круп­ных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий; осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности.

Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. указа Президента РФ от 25.11.2003 г. № 1389.

Структура ФОИВ детально рассмотрена в главе 1, парагра­фе 3 и составляет 23 федеральных министерства, из которых 5 непосредственно подчинены Президенту РФ, 7 Государствен­ных комитетов РФ, 2 федеральные комиссии России, 10 феде­ральных служб, 5 из которых подчинены непосредственно Президенту РФ (более подробно было рассмотрено выше).

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов ФОИВ осуществляется после консультаций с органа­ми исполнительной власти субъектов РФ, финансирование этих органов, в основном, осуществляется из средств федерального бюджета. Например, постановлением Правительства РФ от

327

16 сентября 1999 г. № 1044 «О территориальных органах Ми­нистерства природных ресурсов РФ» создан территориальный орган ФОИВ, который по существу реализации своих полно­мочий является уже органом государственного управления, т.к. не имеет права принимать нормативные правовые акты от имени министерства¹. Они не наделены только правом прини­мать нормативные акты. Поэтому их в полной мере нельзя называть органами исполнительной власти, т.к. им эти функ­ции делегированы частично.

Компетенция исполнительной власти по предметам веде­ния субъектов РФ включает в себя:

• собственные предметы ведения и полномочия;

• предметы ведения и полномочия, отнесенные к их со­вместному ведению с федеральными органами;

• полномочия по взаимодействию с федеральными органа­ми;

• отдельные полномочия, делегированные ФОИВ;

• полномочия по взаимодействию с органами местного са­моуправления; так, последние согласно ст. 12 Конститу­ции РФ не входят в систему органов государственной власти. На практике же органы исполнительной власти субъектов РФ свои взаимоотношения с местными орга­нами самоуправления строят как со своими территори­альными органами с учетом ст. 132 Конституции РФ.

Особо от субъектов РФ и местного самоуправления на прак­тике рассматривается проблема регионального управления. Часто оно отождествляется с управлением в границах террито­рий субъектов РФ и местного самоуправления. Например, по­становлением Правительства города Москвы от 3.12. 2002 г. № 981-ПП «Об образовании территориальных органов испол­нительной власти города Москвы — Управ районов» закрепле­на трехзвенная система органов исполнительной власти горо­да по осуществлении функций и задач государственного уп­равления. Кроме того, представление о регионах и организа­ции государственного управления в них часто увязывается с экономическими и климатическими условиями, национальным составом населения, экономическими зонами другими. В Ос­новных положениях региональной политики в РФ, утверж­денной указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 под регионом понимается часть территории РФ, обладающая общ-

¹ СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4628.

328

ностью природных, социально-экономических, национальных, культурных и иных условий. Регион может совпасть с грани­цами территории конкретного субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ.

Организационное обеспечение связей Федеральных органов исполнительной власти с территориальными органами испол­нительной власти возможно в различных вариантах:

• создание органов государственного управления специа­лизирующихся по конкретным связям;

• образование для этих целей подразделений в составе за­интересованных органов;

• возложение этих функций на другой государственный орган;

• создание в регионах вышестоящими государственными органами своих органов, взаимодействующих с родствен­ными органами других регионов.

Регионы нашей страны существенно отличаются друг от друга объективными особенностями, и в рамках единого госу­дарства нельзя не учитывать этих обстоятельств в политике и практической деятельности.

Многие национальные конфликты нашего времени часто порождаются региональными проблемами. Как показывает опыт истории, принцип смешанного федеративного устройства России (национального и административно-территориального) будет и впредь порождать напряженность и конфликты. В го­сударственном устройстве России, на наш взгляд, целесооб­разно было бы поэтапно вернуться к административно-терри­ториальному принципу устройства Российской Федерации. Подобные положительные примеры имеются в зарубежном опыте (США, Германии, Испании, Англии и др.). Этим будет существенно ослаблена почва национализма, при условии стро­гого обеспечения равных прав, не только конституционных, но и административных, свобод и законных интересов граж­дан, проживающих в разных губерниях независимо от нацио­нальности, тем более, что в паспорте теперь нет графы «наци­ональность».

Административно-территориальное деление должно быть ориентировано на крупные экономические регионы, их осно­вой преобразования должны стать федеральные округа.

Краевая, областная администрация как исполнительная власть субъектов РФ в своей экономической деятельности руководствуется Конституцией РФ по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72) и вне пределов ведения

329

РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государ­ственной власти (ст. 72). То есть все вопросы, не указанные в ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ находятся в полном государ­ственном ведении субъектов РФ в лице их представительных и исполнительных органов. Большое значение в правовом регу­лировании деятельности исполнительной власти субъектов РФ имеют, указанные выше, Федеральные законы от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ и от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ. Администрации обес­печивают осуществление общих для края, области задач соци­ально-экономического развития, исполнение на местах россий­ских законов и актов, принятых Президентом и Правитель­ством страны, а также обеспечивает связь между органами го­сударственного управления и органами местного самоуправле­ния. Закон определяет полномочия краевой, областной адми­нистрации в областей планирования, бюджета, финансов и уче­та, управления собственностью, сельским хозяйством, исполь­зования земли и других природных ресурсов, охраны приро­ды, строительства, транспорта, дорожного хозяйства и связи, коммунального и торгового обслуживания.

Компетенцию поселений, районной, окружной городской и внутригородских муниципальных образований в сфере хо­зяйственной деятельности по предметам местного значения определяет Закон от 06.10 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации», который за исключением некоторых норм и положений всту­пит в силу с 1.01.2006 г.

Основное участие в экономических преобразованиях при­нимают предприятия. Их администрация (руководитель и его заместители), хотя и не является в полной мере органом госу­дарственного управления, но выполняет важные экономичес­кие и иные функции, направленные на удовлетворение мате­риальных и других потребностей граждан, общества и госу­дарства.

В новых экономических условиях предприятие является основным экономическим субъектом, созданным для производ­ства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения при­были. Оно самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибы­лью. Организационно-правовой формой предприятия может быть акционерное общество.

Акционерное общество - это коммерческая организация открытого или закрытого типа. Учредительным документом

330

общества является его устав, принятый на учредительном со­брании.

Акционерное общество подлежит государственной регист­рации. Однако в законе нечетко определены формы влияния или воздействия государства на деятельность этих обществ. Органы исполнительной власти регламентируют те вопросы, по которым установлены нормативно правила (финансовые, экологические, санитарно-эпидемиологические и другие). Не определена и ответственность акционерных обществ перед го­сударством. В этом отношении более значимы ст. 49, 51, 56, 57 ГК РФ.

Классификация предприятий проводится в законодатель­стве прежде всего исходя из форм собственности (согласно ст. 8 Конституции в стране «признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные фор­мы собственности»), а также по организационно-правовым фор­мам, в которых они образованы.

В гл. 4 ГК РФ выделяются следующие организационно-пра­вовые формы предприятий: хозяйственные товарищества и общества; производственные кооперативы; государственные и муниципальные унитарные предприятия; некоммерческие орга­низации.

Федеральным законом от 8.05. 1996 г. № 41-ФЗ «О произ­водственных кооперативах» регламентированы отношения этих коммерческих организаций в производственной и иной хозяй­ственной деятельности, порядок их образования и прекраще­ния деятельности. Особенности создания и деятельности сель­скохозяйственных производственных кооперативов определя­ются законом о сельскохозяйственной кооперации.

16.2. Административно-правовые основы

регулирования отношений в сфере экономики

Административно-правовую основу регулирования экономи­ческих отношений составляют: Конституция РФ ст. 71 (управ­ление федеральной государственной собственностью; установ­ление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное регу­лирование; денежная эмиссия, основы ценовой политики; фе­деральные экономические службы; внешнеэкономические от­ношения РФ; определение статуса исключительной экономи­ческой зоны; официальный статистический и бухгалтерский

331

учет), ст. 72. (вопросы владения, пользования и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природополь­зование; координация внешнеэкономических связей), ст. 73, касающаяся предметов вне пределов ведения ст. ст. 71 и 72, субъекты РФ в сфере экономических отношений обладают всей полнотой государственной власти, ст. 114 Конституции РФ (полномочия Правительства РФ в сфере экономики) и другие статьи, касающиеся становления и развития экономики в стра­не, федеральный конституционный закон, принятый от 17.12. 1997 г. «О Правительстве РФ», многочисленные Федеральные законы, среди которых большое значение имеет принятый Федеральный закон от 11.06.2002 г. № 66-ФЗ «О ратифика­ции конвенции о привилегиях и иммунитетах Евразийского экономического сообщества». По-прежнему актуальным явля­ется оперативное правовое регулирование вопросов экономики указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и нормативно-правовыми актами ФОИВ.

К основным нормативным актам, положившим начало ра­дикальным экономическим изменениям в стране, можно отне­сти: Законы РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25 декабря 1990 г.¹; «О приватизации госу­дарственных и муниципальных предприятий в РСФСР»²; За­кон РСФСР (1991 г.) «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»;  «О приватизации жилищного фонда в РФ» от 04.07.1991 г.³ в текущ. ред. от 20.05.2002 г. № 55-ФЗ; Закон РСФСР «О защите прав потребителей» 07.02.1992 г. в ред. 09.01. 1996 г. № 2-ФЗ с изм. и доп. от 17.12. 1999 г.; «О кон­куренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»⁴; «О товарных биржах и биржевой торгов­ле (1995 г.)»; «О финансово-промышленных группах (1995 г.)»; «О сельскохозяйственной кооперации»(1995 г.); «О рынке цен­ных бумаг» (1995 г.); «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ в ред. 11.04. 2002 г. № 36-ФЗ; «О приватизации государ­ственного и муниципального имущества в РФ» от 21.12. 2001 г. М178-ФЗ; «Об инвестиционных фондах» от 29.11.2001 г. № 156-ФЗ; «О государственном земельном кадастре» от 02.01. 2000 г.; «Земельный Кодекс РФ» от 25.10.2001 г.; « О введе-

¹  ВВС РСФСР. 1990. № 30, ст. 418.

²  ВВС РСФСР. 1992. Ks 28, ст. 1614.

³  ВВС РСФСР. 1991. № 28, ст. 959; 2001. № 21. ст. 2063.

⁴  СЗ РФ. 1995. № 22, ст. 1977.

нии в действие 3-й части ГК РФ» от 26.11.2001 г. № 147-ФЗ; «Гражданский кодекс РФ (часть 3) от 26.11.2001 г. № 146 — ФЗ; «Об акционерном обществе» от 26.12.1995 г. № 208 — ФЗ в текущей ред. от 07.08.2002 г. № 120-ФЗ ; указы Президента РФ «О мерах по обеспечению прав акционеров» от 27.10 1993 г. № 1769 с измен, и доп. от 31. 07.1995 г.; «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем» от 01.11.2001 г. № 1263; по­становления Правительства РФ от 21.08.2001 г. № 615 «Об утверждении соглашения о поддержке и развитии малого пред­принимательства в государствах-участниках СНГ»; «О государ­ственной поддержке страхования в сфере агропромышленного производства» от 01.11.2001. № 758 и другие нормативно-пра­вовые акты, позволяющие государству правовыми методами регулировать экономические отношения во всех экономичес­ких отраслях и сферах.

В систему органов управления в сфере экономического регулирования можно включить следующие основные мини­стерства: министерство экономического развития и торговли; промышленности, науки и технологий; по атомной энергии; имущественных отношений; природных ресурсов; путей сооб­щения; транспорта; сельского хозяйства; энергетики; финан­сов; государственный комитет по антимонопольный полити­ке и поддержке предпринимательства; государственный коми­тет по строительству и жилищно-коммунального комплексу; федеральная служба земельного кадастра и др.

Центральным межотраслевым органом исполнительной вла­сти, осуществляющим государственное управление в сфере экономики, является Минэкономразвития России.

Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим разработку и реа­лизацию государственной социальной-экономической политики, включая единую государственную торговую политику, опреде­ление путей развития экономики и методов ее регулирования, обеспечивающих социально-экономический прогресс и устой­чивое развитие России.

Министерство экономического развития и торговли РФ яв­ляется уполномоченным федеральным органом исполнитель­ной власти в области:

1) экспортного контроля, что очень важно в условиях «про­зрачных» границ;

332

333

2)  контроля за проведением конкурсов на размещение за­казов на поставки продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения;

3)  лицензирования отдельных видов деятельности;

4) аккредитации представительств иностранных юридичес­ких лиц, осуществляющих деятельность в области ту­ризма, филиалов иностранных юридических лиц.

Министерство экономического развития и торговли РФ осу­ществляет свою исполнительную деятельность непосредствен­но и через свои территориальные органы — уполномоченных Министерства в субъектах и отдельных регионах России (да­лее именуются — уполномоченные) и управления Государствен­ной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав

потребителей.

Министерство осуществляет руководство деятельностью представительств РФ по торгово-экономическим вопросам в иностранных государствах и представительств Министерства в иностранных государствах по вопросам туризма, их кадро­вое обеспечение и финансирование, а также совместно с Мини­стерством иностранных дел РФ — руководство деятельностью торгово-экономических отделов посольств РФ в иностранных государствах и их кадровое обеспечение.

Министерство направляет по согласованию с Министерством иностранных дел РФ своих представителей в постоянные пред­ставительства России при международных организациях и осу­ществляет оперативное руководство деятельностью этих пред­ставителей.

Представительства РФ по торгово-экономическим вопросам в иностранных государствах, представительства Министерства в иностранных государствах по вопросам туризма, а также представители Министерства в постоянных представительствах РФ при международных организациях составляют структуру и штаты аппарата Министерства.

Основными задачами Министерства экономического разви­тия и торговли России являются:

1) разработка и проведение государственной политики, на­правленной на обеспечение устойчивого социально-эко­номического развития РФ;

2) разработка предложений по государственной внешнеэко­номической политике РФ и ее реализация, осуществле­ние государственного регулирования внешнеэкономичес­кой деятельности;

3) анализ экономического положения РФ и определение на его основе принципов и методов регулирования в соци­ально-экономической сфере;

4)  разработка принципов, методов и форм реализации го­сударственной структурной и инвестиционной полити­ки в РФ;

5)  экономическое обоснование федеральных государствен­ных нужд, в том числе расходов, связанных с обеспече­нием обороноспособности и государственной безопаснос­ти РФ.

Министерство экономического развития и торговли РФ в соответствии с возложенными на него задачами реализует ос­новные функции:

1) разрабатывает с участием заинтересованных федераль­ных органов исполнительной власти, органов исполни­тельной власти субъектов РФ государственные прогно­зы социально-экономического развития РФ, субъектов и регионов России на основе анализа экономики России и тенденций ее социально-экономического развития ре­гулирования экономических процессов;

3)  разрабатывает проекты программ и планов действий Правительства РФ по социально-экономическому разви­тию страны, а также прогнозные и аналитические мате­риалы в этой области;

4)  разрабатывает и вносит в Правительство РФ проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, а также разрабатывает и представляет в установленном порядке предложения о совершенствовании законодатель­ства РФ по вопросам, отнесенным к ведению Министер­ства;

5) принимает участие в подготовке предложений об общих направлениях финансовой, бюджетной, налоговой, де­нежно-кредитной, валютно-кредитной и таможенно-та­рифной политики РФ и осуществляет иные функции.

Министерство экономического развития и торговли РФ для осуществления своих функций полномочно:

1)  запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнитель­ной власти субъектов РФ, органов местного самоуправ­ления, юридических и физических лиц необходимые информацию и материалы;

2) издавать в установленном порядке в пределах своей ком­петенции нормативные правовые акты;

334

335

I

3) привлекать в установленном порядке экспертов, заклю­чать договоры с организациями и гражданами для вы­полнения работ в соответствии с компетенцией Мини­стерства;

4) вносить в установленном порядке в пределах своей ком­петенции предложения о кандидатурах представителей РФ в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности;

5) осуществлять в пределах своей компетенции совместно с Министерством иностранных дел РФ подбор кандида­тур на замещение должностей в международных торго­вых и экономических организациях;

6) осуществлять взаимодействовать в пределах своей ком­петенции с государственными, межгосударственными органами и организациями, в том числе ассоциациями и союзами, должностными и частными лицами как в РФ, так и за рубежом;

7)  иметь в своем составе самостоятельный центральный шифровальный орган и ведомственную сеть специаль­ной связи и осуществляет иные полномочия.

В системе государственного управления экономикой в на­стоящее время, в основном, действует децентрализованная си­стема органов в составе федеральных органов исполнительной власти, которые осуществляют проведение федеральных про­грамм в порученных им отраслях.

В субъектах РФ имеются соответствующие органы управ­ления экономическими отраслями.

Административно-правовую основу регулирования экономи­ческих отношений за прошедшие более чем 10 лет составляют многочисленные нормативно-правовые акты (вначале преобла­дающими были указы Президента РФ, потом уже эти отноше­ния закреплялись федеральными законами), существенно из­менившие экономические отношения в стране, которые затро­нули все сферы жизни, и, прежде всего, произошли радикаль­ные изменения в организационно-правовой сфере государствен­ного управления.

Вопрос государственного управления в Конституции РФ и Федеральных законах регламентирован в общих чертах, на­пример, (ст. 32 « граждане РФ имеют право участвовать в уп­равлении делами государства...» и пункт д) ст. 71 «управление федеральной собственностью» Конституции РФ, что, на наш взгляд, отрицательно сказалось на общей тенденции в сфере проведения экономической реформы, так как административ-

336

ное право только последние несколько лет начинает работать над разрешением этой колоссальной проблемы.

К основным правовым актам, радикально изменившим эко­номику нашей страны, следует отнести: Законы РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»¹; «О приватизации государственных и муниципальных предприя­тий в РСФСР»²; федеральные законы: « О конкуренции и огра­ничении монополистической деятельности на товарных рын­ках»³; «О естественных монополиях»⁴; «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ»⁵; «О несостоя­тельности (банкротстве)⁶; «Об акционерном обществе» от 26.12. 1995 г. в текущей ред. 07.08.2001 г.; « О рынке ценных бу­маг»⁷; ГК РФ 1, 2 и 3 часть принятая 26.11.2001 г. № 146 -ФЗ, особое значение для экономики имеют принятые феде­ральные законы: «О государственном земельном кадастре» № 28-ФЗ от 02.01.2000 г.; «О разграничении государственной собственности на землю» от 17.07.2001 г. № 101 — ФЗ; «Зе­мельный кодекс РФ» от 25.10. 2001 г. № 136-ФЗ и «О введе­нии в действие ФЗ «Земельный кодекс РФ» от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ, ГПК РФ от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ и многие дру­гие нормативно-правовые акты, позволяющие государству пра­вовыми методами регулировать экономические отношения в во всех хозяйственных отраслях и сферах. 30.10.2002 г. при­нят Федеральный закон № 127-ФЗ «О несостоятельности (бан­кротстве)» и на его основании постановление Правительства РФ от 30.12.2002 г. № 855 «Об уполномоченном и регулирую­щем органе по делам о банкротстве и процедурах банкротства»

В последнее время принят ряд законов, которые закрепля­ют правовой статус ФОИВ. Например, федеральные законы: «О государственном регулировании внешнеторговой деятель­ности⁸; «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»⁹ «Об основах иностранных инвестициях в РФ»¹⁰; Федеральные законы «О защите прав юридических

¹ ВВС РСФСР. 1990.  № 30, ст. 418.

²  ВВС РСФСР. 1992. № 28, ст. 223.

³ СЗ РФ. 1995. № 22, ст. 1977.

⁴  СЗ РФ. 1995. № 34, ст. 3426.

⁵ СЗ РФ. 1995. № 25, ст. 2343.

⁶ СЗ РФ. 1998. № 2, ст. 223.

⁷  Российская газета. 1996. 10 апреля.

⁸ СЗ РФ, 1995, № 34, ст. 4326; № 25, ст. 2343; № 42, ст. 3929.

⁹ СЗ РФ. 1999. № 41. Ст. 1163.

¹⁰  Рос. Газета. 1999. 14 июля.

337

лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении го­сударственного контроля (надзора) от 09.08. 2001 г. № 134 — ФЗ; «Об аудиторской деятельности» от 07.08.2001 № 119-ФЗ; «О противодействии легализации (отмывания) доходов, полу­ченных преступным путем» от 07.08.2001 г. № 115¹; «О госу­дарственной регистрации юридических лиц» от 08.08. 2001 г.; «О некоторых мерах по укреплению юридических служб госу­дарственных органов» от 26.04. 2001 г. № 486, в ред. 24.01.2002 г. и др.

Особое значение для совершенствования экономических отношений имеет ФЗ «Об электронной цифровой подписи», принятый 10.01.2002 г., который внесет существенные изме­нения в регулирование экономических отношений.

Принятые законы, как правило, не имеют норм прямого действия и требуют принятия ряда подзаконных нормативно-правовых актов. Наиболее высшую силу из всех подзаконных актов имеют указы Президента РФ. Например, указ Прези­дента РФ от 17 января 1997 г. № 12 «О приведении актов Президента РФ в соответствие с федеральными законами»². Этим указом подтверждается подзаконная сила указов, что также отражено в Конституции РФ ст. 90 п, 3.

Подзаконное нормативно-правовое регламентирование су­щественно в регулировании экономических отношений, так как оно более оперативно принимается.

В роли подзаконного акта управления, например, выступа­ют постановление Правительства РФ от 22. 01. 1999 г. №92 «О Совете по проблемам реструктуризации и развития промыш­ленности при Правительстве РФ» и Положение о нем, поста­новление от 13.09. 1999 г. № 1039 «Вопросы о государствен­ном управлении акционерной компанией по транспорту нефти «Транснефть» и постановление от 23. 01. 1999 г. № 85 «О назначении представителей государства в органы управления в ОАО строительного комплекса» и другие нормативно-право­вые акты управления.

Большое значение в развитие экономики России имеет так­же правовое регулирование экономических отношений со стра­нами СНГ. В этой связи принят Федеральный закон от 8.07. 1996 г. № 90-ФЗ «О ратификации Соглашения о создании Меж­государственного экономического комитета Экономического

¹ СЗ РФ. 2001. № 33, ст. 3418.

²  СЗ РФ, 1997, № 5, ст. 367.

338

союза»¹ и ФЗ от 22.03.2001 г. № 27-ФЗ «О ратификации со­глашения между РФ и республикой Беларусь о введении еди­ной денежной единицы формирования единого эмиссионного центра союзного государства».

Учитывая важность проблемы международной экономичес­кой интеграции России, своевременным является принятый указ Президента РФ от 25. 10. 1999 г. № 1429 «О Межведом­ственной комиссии РФ по делам Совета Европы»².

Однако в настоящее время по-прежнему актуальной пробле­мой является экономическое взаимодействие на уровне субъек­тов РФ. В связи с этим 17. 12.1999 г. приняты ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономи­ческого взаимодействия субъектов в РФ»³ и от 4. 01.1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ»⁴. В субъектах РФ также имеются соответствую­щие органы управления экономическими отраслями.

Массив действующих правовых актов, в той или иной мере относящихся к организации управления в сфере экономики, достаточно велик. Представляет научный и практический ин­терес классификация этих правовых актов.

Классификация правовых актов может быть представлена по следующим критериям:

• по юридической силе (Конституция РФ, конституции рес­публик, уставы субъектов федерации, законы, постанов­ления палат Федерального Собрания, подзаконные акты Президента РФ и Правительства РФ);

• по содержанию общие правовые акты и специализиро­ванные, регулирующие специфические управленческие отношения в отраслях и сферах;

• по характеру влияния: а) непосредственно регулирую­щие, например, указ Президента РФ «О структуре феде­ральных органов исполнительной власти» (РГ от 17 мая 2000 г. № 867); б) косвенно влияющие, например ГК РФ регламентируя имущественные отношения, оказывает влияние на содержание организации управления эконо­микой;

• в зависимости от принципа федерализма, который нахо­дит свое отражение в системе объема компетенции орга-

¹  СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 10(28).

² СЗ РФ. 1999. № 44. Ст. 5297.

³ СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6286.

⁴  СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 231.

339

нов государственной власти России, и субъектов РФ в целом в конкретных сферах и отраслях.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания государственных и региональных аспектов в деятельности го­сударственных органов и органов местного самоуправления определены в Концепции государственной национальной по­литики РФ от 15 июня 1996 г. № 909, и «Основных положени­ях региональной политики в РФ», утвержденных указом Пре­зидента РФ от 3. 06. 1996 г № 803.

Добывающая и перерабатывающая промышленность всегда считалась особой сферой экономических интересов государства, так как промышленный комплекс призван обеспечивать раз­нообразные общественные и индивидуальные потребности в такой продукции. Отечественная промышленность во всех стра­нах является гарантом экономической независимости. Опыт нашей страны за последнее десятилетие, убедительный нега­тивный тому пример.

Наиболее важные вопросы регулирования экономических отношений решают органы законодательной и исполнитель­ной власти. Они осуществляют регулирование основных эко­номических отношений, обеспечивая при этом их фундамен­тальную правовую гарантию.

В системе государственного управления экономикой в на­стоящее время действует, в основном, децентрализованная си­стема органов управления в составе федеральных органов ис­полнительной власти, которые осуществляют проведение фе­деральных программ в порученных им отраслях.

Особую роль играет промышленный комплекс. Он пред­ставляет собой важнейшую часть народного хозяйства стра­ны, основу ее экономической мощи и обороноспособности. Этот комплекс объединяет ряд групп и отраслей промышленнос­ти, которые, в свою очередь, подразделяются на объедине­ния, предприятия и организации. Здесь сосредоточен мощ­ный научно-технический и интеллектуальный потенциал стра­ны. Предназначение промышленного комплекса — обеспечи­вать народное хозяйство топливно-сырьевыми ресурсами, машинами, оборудованием и другими современными средства­ми производства, выпускать пользующиеся спросом товары для населения.

340

16.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере агропромышленного производства

Сельское хозяйство (агропромышленный комплекс — АПК) призвано обеспечивать потребительский рынок страны про­довольствием и сырьем для промышленного производства. Как отрасль она включает производство сельскохозяйственной (с/х) продукции, ее заготовку и переработку.

Конституция РФ относит основные вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами (основ­ной базы с/х производства) и законодательство о земле к со­вместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72). К непосред­ственному ведению РФ отнесено формирование основ федераль­ной политики и федеральных программ экономического раз­вития страны (ст. 71). Особое значение имеет принятый 24 мая 1999 г. федеральный закон «Об инженерно-техничес­кой системе агропромышленного комплекса»¹. Вопросы тех­нической вооруженности труда в сельском хозяйстве — это прин­ципиальный вопрос повышения уровня сбора урожая и его ка­чества.

Основным подзаконным актом, определившим основные направления аграрной реформы, следует считать указ Прези­дента РФ от 27. 10. 1993 г. «О регулировании земельных отно­шений и развитии аграрной реформы в России»², а также указ Президента РФ от 16.04. 1996 г. «О мерах по стабилизации экономического положения и развития реформы в АПК».³ Осо­бое значение для развития АПК имеет принятый федеральный закон от 11.06. 2002 г. № 66-ФЗ «О ратификации конвенции о привилегиях АПК и иммунитетах Евразийского экономичес­кого сообщества». Большое значение имеет принятый от 9.07.2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельско­хозяйственных товаропроизводителей».

В систему основных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в агро­промышленном комплексе входят:

Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России); Министерство природных ресурсов РФ; Государственный ко-

¹ СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2671.

² САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.

³ СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1956.

341

митет РФ по рыболовству и Федеральная служба земельного кадастра России.

Правительство РФ решает общие вопросы организации управления с/х предприятиями, отнесенными к федеральной собственности, устанавливает меры материально-ресурсного стимулирования производителей зерна, определяет государ­ственного заказчика по закупке и поставкам зерна в федераль­ный фонд, а также порядок выдачи и аннулирования лицен­зий на осуществление закупок, хранения, переработки и тор­говли зерном, распоряжение федеральным фондом зерна и т.д. Этими вопросами в Правительстве РФ ведает Департамент аг­ропромышленного комплекса.

Вместе с тем существует и специальная система органов отраслевого государственного управления сельским хозяйством. По объему агропромышленный комплекс является преоб­ладающей составной частью экономики России. Из его сырья более чем на 60% формируется потребительский рынок. Аг­рарное производство затрагивает интересы каждого человека, его развитие в решающей степени определяет не только народнохозяйственный потенциал в стране, но и уровень бла­госостояния каждого человека.

Агропромышленный комплекс связан со всеми отраслями народного хозяйства, которые участвуют в производстве, заго­товке и закупке, транспортировке, хранении, переработке и доведения до потребителя сельскохозяйственной продукции, продовольствия для населения и сырья для промышленности. К ним относятся государственный, коллективный, кооператив­ный, акционерный, фермерский и мелкотоварный секторы, имеющие различные организационно-правовые формы управ­ления агропромышленными комплексами РФ и субъектов РФ. Центральным федеральным органом исполнительной вла­сти, осуществляющими управление агропромышленным ком­плексом, является Министерство сельского хозяйства РФ (Мин-сельхоз России).

Правовое положение Министерства сельского хозяйства определено в Положении о нем, принятом от 30 мая 1997 г.¹. Министерство осуществляет государственное управление и координацию деятельности в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности страны. Оно осуществляет деятельность во взаимодействии с другими фе­деральными органами исполнительной власти, органами ис-

¹ СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2608.

полнительной власти субъектов РФ, где имеются его соответ­ствующие органы.

Основными задачами Минсельхоза России являются:

• разработка и реализация политики государственного ре­гулирования сельского хозяйства, сферы переработки, производства ресурсов, развития производственной и социальной инфраструктуры;

• формирование рыночных отношений и развитие предпри­нимательства на основе сельскохозяйственной кооперации, агропромышленной интеграции, развития организованных продовольственных и технических оптовых рынков;

• проведение аграрных и земельных преобразований; под­готовка предложений по созданию организационно-эко­номических, финансовых и правовых условий функ­ционирования в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности государственно­го, коллективного, кооперативного, акционерного, фер­мерского и мелкотоварного секторов;

• содействие интеграции науки, образования и производ­ства, организация подготовки кадров, технической и тех­нологической оснащенности сельскохозяйственного про­изводства, пищевых и перерабатывающих предприятий;

• разработка и реализация мероприятий по охране окру­жающей среды и природных ресурсов в отраслях сельс­кого хозяйства, пищевой и перерабатывающей промыш­ленности.

Проведение экономических реформ в первые годы резко изменили организационную структуру сельского хозяйства. Однако в настоящее время уцелел незначительный процент этих фермерских хозяйств. Сельскохозяйственные производители стали больше создавать потребительские кооперации и това­рищества. Организационно-правовой статус сельскохозяйствен­ных коопераций определяется законом от 8 декабря 1995 г. «О сельскохозяйственной кооперации »¹.

Государственных учреждений, осуществляющих в той или иной сфере государственное управление, достаточно много и некоторые из них обозначены в Федеральном законе от 23. 08.1996 г. № 128-ФЗ «О перечне федеральных целевых про­грамм и ведомственной структуре расходов федерального бюд­жета на 1996 год».

'СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 15(33). СЗ РФ. 1995. № 50, ст. 4870.

342

343

Особую роль играет Департамент ветеринарии Минсельхо-за России, образованный Правительством РФ 19 ноября 1993 г.¹ Он организует деятельность ветеринарной службы РФ по предупреждению болезней животных, осуществления контро­ля за выпуском полноценных и безопасных продуктов живот­новодства и обеспечением защиты населения от болезней, об­щих для человека и животных.

Департамент ветеринарии возглавляет начальник, назнача­емый и освобождаемый от должности Правительством РФ. Он является одновременно Главным государственным ветеринар­ным инспектором России.

В составе Минсельхоза России имеется Департамент жи­вотноводства и племенного дела, на который возложены фун­кции специального уполномоченного государственного органа по управлению племенным животноводством. В субъектах РФ созданы аналогичные органы по управлению племенным жи­вотноводством на своих территориях. Они осуществляют ли­цензирование этой деятельности.

В соответствии с указом Президента РФ от 17. 05.2000 г. в структуре ФОИВ функционирует Государственный комитет РФ по рыболовству.

Правительством РФ от 22 февраля 1999 г. № 226 принят ряд постановлений об охране рыбных запасов и водных ресур­сов и их развитии: «О создании единой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью рыболовецких судов с использованием косми­ческих средств связи и информационных технологий»; «О со­здании отраслевой системы мониторинга водных биологичес­ких ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью про­мысловых судов»; «О мерах по усилению государственного уп­равления водными биологическими ресурсами». Принятые орга­низационно-правовые меры будут способствовать расширению добычи и производства рыбного продукта как наиболее важно­го питательного продукта для населения России.

Большое значение имеет принятый федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г.

В определенной степени к агропромышленному комплексу в плане реализации его функций относятся Министерство при­родных ресурсов РФ.

Положение о нем утверждено постановлением Правитель­ства РФ от 17 мая 1997 г. № 588².

¹  САПП. 1993. № 47, ст. 4537.

² СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483.

344

Минприрода России свои функции и полномочия осуществ­ляет на основе положения о нем, утвержденного Правитель­ством РФ 25.09.2000 г.

Его специализированные природоохранные территориаль­ные инспекции и другие органы создаются по согласованию с органами местного самоуправления.

В его компетенции: разработка реализация федеральных и межгосударственных программ по охране и рациональному использованию природных ресурсов; организация и осуществ­ление лицензирования в области комплексного природополь­зования, размещение и захоронение промышленных и иных отходов и другое.

Правительством РФ определен круг должностных лиц Мин­природы РФ, осуществляющих государственный экологичес­кий контроль.

В их числе: Главный государственный инспектор РФ по охране природы (зам. министра); руководители территориаль­ных органов Минприроды в субъектах федерации, руководи­тели городских, межрайонных, районных природоохранных структур¹.

Большое значение в реализации надзорных функций в аг­ропромышленном комплексе имеет Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора. Он осуществляет свои функции в интересах санитарно-эпидемиологического благо­получия населения, контролирует состояние воздействия не­благоприятных факторов на человека, разрабатывает предло­жения по предотвращению и ликвидации действия вредных факторов в окружающей природной среде.

Государственные инспекторы санэпидемнадзора привлека­ют нарушителей к административной ответственности в соот­ветствии с главами 9 и 10 КоАП РФ.

Важное значение в отношения АПК имеет Федеральная служба земельного кадастра России и положение о ней, при­нятое Правительством РФ от 11.01. 2001 г.

Основными задачами Федеральной службы земельного кадастра России являются:

1) осуществление в пределах ее компетенции государствен­ного управления земельными ресурсами и участие в про­ведении земельной реформы;

2)  ведение государственного земельного кадастра и в пре­делах ее компетенции — государственного кадастрового

¹ СЗ РФ. 1995. № 30, ст. 2942.

345

учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (кроме технического учета) и иной связанной с исполь­зованием земель деятельности;

3) осуществление государственного контроля за использо­ванием и охраной земель;

4) организация и осуществление землеустройства;

5) организация и осуществление мониторинга земель;

6)  организация и осуществление прогнозирования и пла­нирования рационального использования земель в пре­делах ее компетенции и иные задачи.

Федеральная служба земельного кадастра России во испол­нение возложенных на нее задач выполняет следующие функ­ции:

1) принимает участие в разработке предложений по управ­лению земельными ресурсами и проведению земельной реформы;

2) ведет государственный земельный кадастр и вносит све­дения в Единый государственный реестр земель и хра­нит его;

3)  осуществляет мероприятия по созданию автоматизиро­ванной системы ведения государственного земельного ка­дастра;

4)  устанавливает состав документов государственного зе­мельного кадастра и порядок их ведения;

5) осуществляет деление территории РФ и присваивает ка­дастровые номера;

6) осуществляет выдачу планов (чертежей) границ земель­ных участков, предоставляет в установленном порядке сведения, занесенные в государственный земельный ка­дастр и иные функции.

Федеральная служба земельного кадастра России в преде­лах своей компетенции полномочна:

1) проводить проверки достоверности сведений, вносимых в кадастровую документацию, давать обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами пред­писания об устранении нарушений земельного законо­дательства РФ;

2) в установленном порядке привлекать к административ­ной ответственности лиц, виновных в нарушении земель­ного законодательства РФ, рассматривать дела об адми­нистративных правонарушениях и налагать админист­ративные взыскания, а также направлять материалы о

346

нарушении земельного законодательства Российской Федерации в правоохранительные органы и суды;

3) приостанавливать в установленном порядке промышлен­ное, гражданское и другое строительство, разработку ме­сторождений полезных ископаемых, эксплуатацию объектов, проведение агрохимических, лесомелиоратив­ных, геолого-разведочных, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного за­конодательства РФ, установленного режима использо­вания земель;

4) проверять при осуществлении государственного контро­ля за использованием и охраной земель организации (в том числе в установленном порядке режимные), состав­лять протоколы по результатам проверок;

5)  запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнитель­ной власти субъектов РФ, органов местного самоуправ­ления, юридических и физических лиц информацию, необходимую для решения возложенных на Службу за­дач;

6) участвовать в международном сотрудничестве в области ведения государственного земельного кадастра, монито­ринга земель, землеустройства и другой деятельности, направленной на охрану и рациональное использование земель;

7) в установленном порядке создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Службы и го­сударственные учреждения, для ведения земельного ка­дастра, мониторинга земель, землеустройства, топогра-фо-геодевических и других исследовательских работ;

8)  издавать нормативные правовые акты с последующей государственной регистрацией их в установленных за­конодательством РФ случаях, а также инструкции, ме­тодические и нормативно-технические документы по вопросам, отнесенным к ее ведению.

Органы исполнительной власти субъектов РФ обладают широкими полномочиями по управлению сельским хозяй­ством: разрабатывают и выполняют региональные программы по повышению плодородия почв, руководят ветеринарной служ­бой, ведут земельный кадастр, на своем уровне, оказывают помощь сельскохозяйственным товаропроизводителям.

347

16.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере управления транспортом и связью

Конституцией РФ федеральный транспорт, пути сообщения отнесены к ведению РФ. Наиболее важные вопросы управле­ния в этой сфере решаются на уровне федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ решает общие вопросы организации управления предприятиями транспорта. По основным направ­лениям его работы Правительство РФ разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проекты федеральных законов. От четкой работы транспорта зависит экономическое положение всех отраслей промышленности.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим государственное управление транспортом, является Министерство транспорта РФ (Минтранс России), которое является федеральным органом исполнительной власти и осу­ществляет руководство железнодорожным транспортом, а так­же обеспечивает хозяйственное регулирование в области пере­возочного процесса на этом виде транспорта.

Органы исполнительной власти субъектов РФ организуют транспортное обслуживание населения на своей территории, контролируют его состояние, работоспособность и безопасность работы.

В систему органов управления Минтранса России вхо­дят: железные дороги; их линейные предприятия; промыш­ленные, строительные, торговые и снабженческие предприя­тия; учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта; НИИ, проектно-конструкторские и изыс­кательские организации, обеспечивающих деятельность и раз­витие отрасли.

Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 17-ФЗ «О железно­дорожном транспорте в РФ» является основным правовым ак­том, регламентирующим основы деятельности транспортной системы РФ, как одного их основных видов транспорта общего пользования, представляющего единый производственно-тех­нический комплекс, обеспечивающий потребности производ­ства и населения в перевозках и услугах, необходимых для всех отраслей экономики. Также 10.01.2003 г. был принят ФЗ №18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта в РФ». В связи с этим 10.01.2003 г. также был принят ФЗ № 16-ФЗ «О внесе-

348

нии изменений и дополнений в ФЗ «О естественных монопо­лиях».

Основной задачей транспорта является своевременное, качественное и полное удовлетворение потребностей народно­го хозяйства и населения в перевозках. От успешной работы транспортных предприятий зависят эффективность промыш­ленного сельскохозяйственного производства, развитие това­рооборота торговли, состояние обороноспособности страны.

В организации управления транспортом имеется ряд осо­бенностей.

Органы управления подразделяются по видам транспорта. При этом железнодорожным транспортом управляет Министер­ство путей сообщения, а Министерство транспорта управ­ляет остальным видами: воздушным, морским, речным, ав­томобильным, городским электрическим транспортом; оно уп­равляет также дорожным хозяйством.

Для большинства видов транспорта характерна высокая степень централизации управления, что вызывается предназна­чением, особенностями деятельности управляемых объектов.

Транспорт — источник повышенной опасности. Поэтому для обеспечения безопасности движения организуется специа­лизированный контроль.

Специфика организации и деятельности предприятий транспорта требует особых нормативных актов (уставов, ко­дексов, правил). Определенные группы работников транспор­та, главным образом связанные с обслуживанием движения и пассажиров, несут повышенную дисциплинарную ответствен­ность на основании специальных уставов о дисциплине, дей­ствующих на- соответствующих видах транспорта.

Особенностью является и то, что масштаб приватизации в транспортной сфере ограничен, чтобы сохранить управление над стратегически важными объектами. Речь, в частности, идет об атомном флоте, средствах управления воздушным движе­нием и взлетно-посадочных полосах аэропортов, о водных пу­тях, автомобильных и железных дорогах, пассажирском го­родском транспорте. Приватизация этих объектов полностью запрещена. Государственный контроль будет сохранен и за теми транспортными предприятиями, которые акционируются. Это объясняется объективными причинами, прежде всего требова­ниями безопасности граждан, общество и государства.

Министерство транспорта осуществляет управление воз­душным, морским, речным, автомобильным, городским электрическим транспортом, а также дорожным хозяйством.

349

I

г

Минтранс России, совместно с Министерством путей сообще­ния РФ и другими заинтересованными министерствами и ве­домствами, органами исполнительной власти субъектов РФ проводит государственную политику в области координации взаимодействия всех видов транспорта и развития транспорт-но-дорожного комплекса в целом.

Минтранс России действует на основе Положения, утверж­денного Правительством РФ от 30.12.2000 г. № 1038.

Его основные задачи связаны с формированием и реализа­цией государственной транспортной политики, осуществлени­ем общего государственного управления и регулирования транс­портным комплексом страны.

В соответствии с указом Президента РФ от 17 августа 1999 г. действует Российское авиационно-космическое агентство, ко­торое осуществляет надзор за безопасностью полетов и разви­тия отношений этих сферах. Особое значение имеет принятое от 18.05. 2001 г. № 384 Постановление Правительства РФ «О программе структурной реформы на железнодорожном транс­порте, что, по мнению разработчиков, позволит увеличить от­числение в госбюджет За счет повышения качества обслужива­ния пассажиров и грузового багажа.

Основными задачами Минтранса являются:

1) формирование и реализация государственной транспор­тной политики в сфере своей деятельности;

2) разработка совместно с заинтересованными ФОИВ стра­тегии развития транспорта в РФ и ее реализация на ос­нове общетранспортных и отраслевых федеральных це­левых программ;

3)  взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ по координации совместной деятельности в целях обеспечения свободного перемещения пассажи­ров и грузов по территории России, формирования еди­ного транспортного пространства страны;

4) государственное управление, регулирование и контроль в пределах своей компетенции, направленные на обеспе­чение безопасного, эффективного и устойчивого функ­ционирования транспортного комплекса, а также коор­динация деятельности органов, осуществляющих надзор­ные функции в этой сфере;

5) проведение экономических реформ, институциональных преобразований и структурной перестройки, связанных с переходом предприятий и организаций транспортного комплекса к рыночным отношениям;

6) формирование и проведение в транспортном комплексе экономической, инвестиционной, тарифной, научно-техниче­ской, кадровой и социальной политики и иные задачи.

Министерство транспорта РФ в соответствии с возложен­ными на него задачами осуществляет следующие функции:

1) разрабатывает проекты законодательных и иных норма­тивных правовых актов, определяющих порядок функ­ционирования транспортного комплекса;

2) осуществляет организационно-методическое руководство законопроектной деятельностью в транспортном комп­лексе;

3)  контролирует в пределах своей компетенции исполне­ние законодательных и иных нормативных правовых актов, анализирует практику их применения в транс­портном комплексе;

4) разрабатывает и реализует концепции и программы со­циально-экономического развития транспортного комп­лекса;

5) проводит комплексный анализ деятельности и осуществ­ляет прогноз развития отраслей транспортного комплек­са, вырабатывает рекомендации и реализует меры по обес­печению их устойчивого функционирования и развития;

6)  осуществляет руководство деятельностью своих терри­ториальных органов и подведомственных государствен­ных унитарных предприятий, учреждений и организа­ций, координирует деятельность организаций транспор­тного комплекса в части решения возложенных на Ми­нистерство задач и осуществляет иные многочисленные функции.

Минтранс разрабатывает и утверждает правила, положения, технические нормы, отраслевые стандарты и другие норма­тивные акты по вопросам:

• перевозок грузов, пассажиров, багажа и почты;

• технической эксплуатации и ремонта транспортных средств на подведомственных видах транспорта;

• проектирования, строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог и сооружений на них, водных и воздушных путей сообщения;

• безопасности движения, судоходства, полетов и эколо­гической защищенности.

Полномочия Минтранса России:

• оказывает содействие в формировании рынка дорожных работ и транспортных услуг, новых организационных

350

351

структур, основанных на различных формах собствен­ности;

• обосновывает потребности в финансовых средствах, мате­риальных и трудовых ресурсах для реализации межго­сударственных и федеральных целевых программ;

Ш участвует в формировании единой политики в области безопасности и экологической защищенности от деятель­ности транспорта и дорожного хозяйства;

• определяет требования к уровню профессиональной при­годности кадров, содействует их подготовке;

• участвует в разработке и проведении политики в облас­ти цен и тарифов на перевозку грузов, пассажиров, бага­жа, почты;

• осуществляет другие меры, направленные на совершен­ствование деятельности всех подведомственных предпри­ятий, учреждений и организаций.

Министерство путей сообщения РФ (МПС России), соглас­но Положению о нем от 18 июля 1996 г.¹, является федераль­ным органом исполнительной власти, осуществляющим руко­водство железнодорожным транспортом, а также обеспечива­ющим в соответствии с действующим законодательством хо­зяйственное регулирование в области перевозочного процесса на железнодорожном транспорте.

В систему МПС России входят: железные дороги, отделе­ния железной дороги, их линейные предприятия, промышлен­ные, строительные, торговые и снабженческие предприятия, учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, научно-исследовательские проектно-конструкторские, проект-но-изыскательские, другие организации, предприятия и учреж­дения, обеспечивающие деятельность и развитие железнодо­рожного транспорта.

Руководство железными дорогами, объединениями, пред­приятиями и организациями железнодорожного транспорта в области перевозочного процесса является исключительной компетенцией МПС России.

Основные задачи МПС России:

• обеспечение устойчивой и безопасной работы железно­дорожного транспорта с целью своевременного и полно­го удовлетворения потребности в перевозках при высо­ком уровне обслуживания, оптимальных сроках достав­ки и обеспечении сохранности грузов;

¹ СЗ РФ. 1996. 331, ст. 3746.

352

• создание совместно с железными дорогами многопрофиль­ной сферы услуг, предоставляемых предприятиями же­лезнодорожного транспорта, формирование банка дан­ных об этих услугах и доведение их до потребителей;

• участие в разработке проектов законодательных и норма­тивных актов, стандартов и норм, определяющих поря­док функционирования железнодорожного транспорта, а также экономического и правового механизма реали­зации этих актов;

•  разработка предложений по проведению на желез­нодорожном транспорте научно-технической и инвести­ционной политики, согласование ее с железными доро­гами, организация разработки и внедрения новой тех­ники и технологии, комплексного развития железнодо­рожного транспорта;

• разработка по согласованию с железными дорогами прин­ципов экономических взаимоотношений железных до­рог, других предприятий железнодорожного транспорта и хозяйственного механизма их деятельности.

Положением о МПС России определены его конкретные функции в области организации управления перевозочным процессом, экономики и финансов, технической политики, материально-технического снабжения, внешнеэкономической деятельности, в области кадров, труда и социальных вопросов.

К органам государственного управления связью относит­ся Министерство по связи и информатизации РФ, утвержден­ное указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. 01.11.2001 г. № 1263, а положение о нем утверждено по­становлением Правительства РФ от 28.03.2000 г. в ред. 17.07.2002 г. и федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ), принятое Зако­ном РСФСР от 19.02. 1993 г № 45241, в ред. указа Президента РФ от 24.12.1993 г. № 2288 и ФЗ от 07.11. 2001 г. № 135.

Связь — составная часть хозяйственной и социальной инф­раструктуры страны. Она функционирует как системный про­изводственно-хозяйственный комплекс, предназначенный для удовлетворения потребности населения, органов государствен­ной власти, хозяйствующих субъектов и иных юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи¹.

Федеральные органы исполнительной власти в соответ­ствии со своей компетенцией и по предметам ведения разраба-

11*

¹ СЗ. 1995. № 8. Ст. 600.

12  Административное пр

353

тывают предложения по государственной политике в области связи, организуют межотраслевую координацию функциони­рования и развития электросвязи, организуют и обеспечивают государственный надзор и контроль за деятельностью в облас­ти связи; разрабатывают проекты программ развития в облас­ти связи, а также обеспечивают их реализацию.

Важное значение для организации управления в области связи имеет принятый федеральный закон РФ от 17 августа 1999 г. «О почтовой связи»¹ Транспорт и связь являются об­служивающими отраслями народного хозяйства страны, а так­же имеют большое значение в хозяйственном и социально-куль­турном строительстве.

Названные центральные органы управления связью строят свою деятельность на основе федерального закона России от 16 февраля 1995 г. »0 связи», а также закона от 25 января 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информа­ции»². Нормативные акты по вопросам регулирования управле­ния сетями связи, а также технической эксплуатации средств связи являются обязательными для всех физических и юриди­ческих лиц, представляющих услуги связи или пользующихся ими, независимо от их местонахождения и форм собственности. Особую роль играют органы государственного контроля на транспорте и связи.

На автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве су­щественный объем контрольно-надзорных функций выполня­ется органами и подразделениями Государственной инспекции по безопасности дорожного движения(ГИБДД) МВД России

Государственный надзор за техническим состоянием само­ходных машин и других видов техники осуществляет Глав­ная государственная инспекция по надзору, которая нахо­дится в структуре Минсельхоза России и в системе местного самоуправления³.

Контрольные функции возлагаются также на полномочные органы и должностных лиц железнодорожного, морского, реч­ного, пассажирского и междугороднего транспорта.

Все перечисленные контрольно-надзорные органы приме­няют к нарушителям меры административного взыскания в соответствии с Ко АП РФ.

¹  Российская газета. 1999 г. 22 июля

² СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.

³ САПП. 1993. № 51, ст. 4943.

354

12-2

16.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере управления строительством, жилищно-коммунальным комплексом

Строительство как комплексная отрасль имеет очень боль­шое значение для реализации решений и федеральных про­грамм промышленного, транспортного, жилищного и комму­нального развития. Здесь теснейшим образом переплетаются интересы федеральных органов, субъектов РФ и органов мест­ного самоуправления. Характерной особенностью строитель­ства является множественность субъектов его реализации раз­личной организационно-правовой формы. Государственное уп­равление строительством осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим государственное управление в области строительства и жилищно-коммунального комплекса в соответствии с ука­зом Президента РФ от 17 августа 1999 г. является Государ­ственный комитет РФ по строительству и жилищно-комму­нальному комплексу.

Государственное управление строительством и жилищно-коммунальным комплексом на федеральном уровне осуществ­ляется в рамках единой отраслевой системы с большим объе­мом реализации координационных, лицензионных, надзорных и контрольных функций, так как вопросы строительства в плане управления этим процессом находятся в ведении различных федеральных органов исполнительной власти, а также орга­нов местного самоуправления. Жилищно-коммунальный ком­плекс практически находится в ведении органов местного само­управления. Указом Президента РФ от 27 мая 1997 г. № 528 «О дополнительных мерах по реформированию жилищно-ком­мунального хозяйства РФ» предпринята попытка реализации основной идеи, заключающейся в поэтапной реализации само­окупаемости жилья¹.

Существенную роль в регулировании жилищных отноше­ний должен был оказать закон от 15 июня 1996 № 72 «О това­риществах собственников жилья», который направлен на за­щиту прав и свобод собственников жилья².

¹  СЗ РФ. 1997. № 22, ст.2568.

² СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 7(25).

12-

355

В сфере строительства большинство основных организаци­онно-правовых вопросов отражено в законах: «Об основах гра­достроительства в РФ» и «Об архитектурной деятельности в РФ¹.

Для управления жилищным хозяйством имеет важное зна­чение закон РФ «Об основах федеральной жилищной полити­ки» 1993 г., с дополнениями и изменениями, принятыми за­коном от 12 января 1996 г. № 9² и постановление, Правитель­ства РФ от 24 ноября 1999 г. № 1289 «Об утверждении поло­жения о государственном комитете РФ по строительству и жи­лищно-коммунальному комплексу».³

Государственный комитет РФ по строительству и жилищ­но-коммунальному комплексу как федеральный орган испол­нительной власти осуществляет государственное управление в области строительства, а также призван обеспечивать проведе­ние государственной политики в области строительства, архи­тектуры, градостроительства и жилищно-коммунального ком­плекса во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. В его ведении находятся подведомственные ему государственные (казенные) предприятия и строительные организации.

Государственный комитет вправе: издавать нормативные документы по вопросам своей компетенции; проводить инс­пекционный надзор за качеством строительства, соответствия стандартам и нормам строительства на предприятиях незави­симо от их организационно-правовых форм; приостанавливать строительство, приемку в эксплуатацию готовых строительных объектов; применять установленные законодательством санк­ции; в рамках своей компетенции осуществлять государствен­ный земельный контроль.

Для организации и осуществления государственного конт­роля за использованием и сохранностью жилищного фонда в РФ образована Главная государственная жилищная инспек­ция.

Государственный контроль в строительстве и жилищно-ком­мунальном комплексе осуществляет Государственная жилищ­ная инспекция РФ, которая действует на основе положения, утвержденного Правительством РФ 26 сентября 1994 г.⁴. Инс-

¹  СЗ РФ. 1995, № 47, ст. 4473.

²  СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 3(21).

³ СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864.

⁴  СЗ РФ. 1994. № 23, ст. 2566.

356

12-4

пекция организует работу по контролю за использованием, содержанием и ремонтом жилищного фонда.

Компетенция Государственной жилищной инспекции: про­водить инспекционные проверки и обследования подконтроль­ных объектов; давать предписания собственникам, владельцам и пользователям жилищного фонда об устранении выявлен­ных нарушений; давать представления об аннулировании или приостановлении действия лицензий на деятельность, содер­жащую грубое нарушение жилищного законодательства; вы­носить заключения о пригодности домов и помещений для проживания; вносить предложение о привлечении виновных к ответственности за административные правонарушения.

Контроль за соблюдением градостроительного законодатель­ства, государственных стандартов в области проектирования и строительства, строительных норм и правил осуществляет Инспекция государственного архитектурного надзора. Эти инспекции возглавляют главные архитекторы. Контроль осу­ществляется при выдаче разрешения на строительство, а так­же при лицензировании архитектурной деятельности¹.

Жилищно-коммунальный комплекс — это важнейшая со­ставная часть экономики России. Эта область народного хо­зяйства включает в себя строительство и реконструкцию жи­лищ, сооружений и элементов инженерной и социальной инф­раструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт. В этой сфере решается, в основном, благосостояние граждан России.

Основной объем работы в сфере жилищно-коммунального комплекса проводится на уровне органов местного самоуправ­ления (МСУ). Они организуют эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хо­зяйства, распределяют муниципальный жилищный фонд, ве­дут учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, пред­ставляют жилые помещения в домах муниципального жилищ­ного фонда; решают вопросы продажи домов и квартир, ис­пользования нежилых помещений, аренды зданий и сооруже­ний, выдают ордера на заселение жилой площади; осуществ­ляют контроль за надлежащей эксплуатацией жилищного фон­да, объектов коммунального обслуживания населения, прини­мают меры по обеспечению населения топливом, организуют благоустройство населенных пунктов, устанавливают для на­селения удобный режим предприятий коммунального хозяй-

¹ СЗ РФ. 1995. № 47, ст. 4473.

357

ства и бытового обслуживания. Они также организуют подго­товку генеральных планов и проектов планировки населенных пунктов, районов и микрорайонов, пригородных зон, контро­лируют соблюдение утвержденных проектов строительства объектов жилищно-коммунального комплекса и другие вопро­сы жизнеобеспечения своей подведомственной территории.

К ведению органов местного самоуправления относится: содержание и использование муниципального жилищного фон­да и нежилых помещений; регулирование планировки и заст­ройки своих территорий; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; организация, содержа­ние и развитие муниципального обеспечения населения энер­гией, газом, теплом, водоснабжением и канализацией; органи­зация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; благоустройство и озеленение своих территорий; организация утилизации и переработка бытовых отходов; орга­низация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Вопросы для самоподготовки и контроля

Особенности государственного управления на современном эта-

пе.

Система органов исполнительной власти и ее роль в регулиро­вании отношений в экономике.

Административно-правовые основы регулирования отношений в сфере экономики.

Система органов и правовые основы деятельности агропро­мышленного производства.

Система органов и правовые основы деятельности в сфере управления транспортом и связью.

Система органов и правовые основы деятельности в сфере управления МПС России.

Система органов и правовые основы деятельности в сфере управления строительством, жилищно-коммунальным комплек­сом.

358

Глава 17. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ

Сила патриотизма всегда пропорциональна количеству вложенного в дело Отечества лично­го труда: бродягам, тунеядцам и кочевым демок­ратам всегда было чуждо чувство Родины.

Чевист

17.1. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области образования

Под образованием понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества, госу­дарства. Он сопровождается констатацией достижения граж­данином (обучающимся) определенных государством образо­вательных уровней (образовательных цензов).

Концепция и основные начала образования в РФ определе­ны Конституцией. Его общие вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Право на об­разование является наиболее распространенным и реализуе­мым в России. Под основным общим образованием понимает­ся девятиклассное обучение.

В ст. 43 Конституции РФ и федеральных законах определе­на правовая основа различных форм образования и самообра­зования.

13 января 1996 г. принята новая редакция Федерального закона «Об образовании»¹, в котором центральной мыслью яв­ляется государственный приоритет заботы органов власти и общества об образовании как будущем страны. По различным вопросам образования Правительством РФ принимается доста­точно большое количество подзаконных актов, то есть, по су­ществу, продолжается перманентная реформа образования. На­пример, только было принято постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 г. № 258 Положение о Министерстве образо­вания РФ, как сразу были внесены 3 редакции от 12.10.2000 г. № 774, 30.01.2002 г. № 73 и 28.05.2002 г. № 358. Практичес-

¹ СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 150.

359

ки одновременно были приняты следующие правовые акты: «Об утверждении типового положения об общеобразователь­ном учреждении» от 19.03.2001 г. № 196; «Об утверждении типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднего специального учеб­ного заведения» от 03.03.2001 г.; и 2 декабря 1999 г. «Об ут­верждении Положения о государственной аккредитации выс­ших учебных заведений», то есть правовая реформа образова­ния продолжается, что в большей мере способствует дезорга­низации отношений в этой жизненно важной сфере.

Под системой образования понимается совокупность эле­ментов преемственных образовательных программ и госу­дарственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, включающих в себя:

• систему органов управления образованием и подведом­ственных им учреждений и предприятий;

• сеть образовательных учреждений различных организа­ционно-правовых форм, типов и видов.

Образование можно получить в различной форме: в обра­зовательном учреждении с отрывом и без отрыва от произ­водства; в форме самообразования или экстерната, семейного образования. Для всех форм получения образования действует единый государственный образовательный стандарт.

Организационно-правовые формы образовательных уч­реждений могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, общественными и рели­гиозными организациями). Существуют несколько типов обра­зования: дошкольные; общеобразовательные (начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование); началь­ное профессиональное, среднее профессиональное и высшее профессиональное образование; специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; учреждения дополнительного образования; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс. Правовой статус образовательных учреждений регламен­тируется типовыми положениями и разработанными на их ос­нове уставами. Государственной аттестационной службой на основе итоговых аттестаций обеспечивается объективный кон­троль качества подготовки выпускников, по завершении каж­дого уровня образования окончившим учебу выдается соответ­ствующий документ государственного образца. Постановлени­ями Правительства РФ утверждены и действуют следующие

360

государственные образовательные стандарты: «Об утверждении государственного образовательного стандарта среднего профес­сионального образования» от 18.08.1995г. № 821; «Об утверж­дении государственного стандарта высшего профессионально­го образования» от 12.08.1994 г. № 940. В последнее время проходит реформа в системе образования. Минобразованием России от 26.06.2000 г. № 1908 принят приказ «Об утвержде­нии положения о порядке аттестации педагогических и муни­ципальных работников государственных и муниципальных об­разовательных учреждениях», а 9.04.2002 г. № 1306, принят приказ Минобразования России «Об утверждении положения о проведении единого государственного экзамена». Постанов­лением Правительства РФ от 30.08.2002 г. № 646 принят пра­вовой акт «О создании правительственной комиссии по образо­ванию». Серьезным изменениям подвержена также система под­готовки высших профессиональных кадров.

Государственное управление образованием осуществляется соответствующими органами исполнительной власти РФ, ее субъектов и органами местного самоуправления.

Министерство образования РФ является федеральным ор­ганом исполнительной власти, обеспечивающим осуществле­ние государственной политики в области дошкольного, началь­ного общего, основного общего и среднего (полного) общего, начального профессионального, дополнительного образования. Министерство является также федеральным органом отрасле­вого управления педагогическим средним, высшим и послеву­зовским образованием.

Основными задачами Министерства образования РФ явля­ются:

• формирование и реализация концепции среднего (пол­ного) образования молодежи как базового для получе­ния профессионального образования и подготовки к са­мостоятельной жизни и деятельности;

• разработка и реализация государственной политики в сфере образования;

• организация профессионального образования работников квалифицированного труда в учреждениях начального профессионального образования, подготовка специалис­тов педагогического среднего, высшего и послевузовско­го образования;

• разработка и контроль исполнения федеральных ком­понентов государственных образовательных стандартов в сфере образования, содействие развитию национально-

361

региональных компонентов государственных образова­тельных стандартов;

• разработка совместно с Министерством труда и социаль­ного развития РФ перечня профессий, направлений и специальностей, по которым осуществляются професси­ональное образование и профессиональная подготовка;

• государственная оценка качества учебно-воспитательно­го процесса в государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждениях; госу­дарственная аккредитация образовательных учреждений;

• участие в разработке и осуществление совместно с соответ­ствующими федеральными органами исполнительной власти комплекса мер по социально-правовой защите и охране здоровья детей, обучающихся и воспитанников;

• реализация кадровой политики в сфере образования, со­вершенствование подготовки и использования научно-педагогических кадров;

• повышение социального статуса работника образования и других учебных заведений.

Начальное профессиональное образование может быть по­лучено в государственном, муниципальном или негосударствен­ном образовательном учреждении. Целью такого образование является подготовка работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) согласно Перечню профессий (специ­альностей), утверждаемому Правительством РФ.

Основной задачей учреждения, дающего начальное про­фессиональное образование согласно Типовому положению о нем является создание необходимых условий для удовле-тво-рения потребности личности в получении начального профессио­нального образования, конкретной профессии (специальности) соответствующего уровня квалификации с возможностью повы­шения общеобразовательного уровня обучающихся, не имею­щих среднего (полного) общего образования, а также ускорен­ного приобретения трудовых навыков для выполнения опреде­ленной работы.

К числу учреждений начального профессионального об­разования относят: профессиональные училища, профессио­нальные лицеи-центры непрерывного профессионального об­разования, учебно-курсовые комбинаты, пункты, учебно-про­изводственные центры, технические школы и другие, вклю­чая вечерние (сменные).

Основой реализации государственной политики РФ в обла­сти образования является согласно Закону об образовании Фе­деральная программа развития образования.

Государственные образовательные стандарты являются ос­новой объективной оценки уровня образования и квалифика­ции выпускников независимо от форм получения образования. Государственные образовательные стандарты включают фе­деральный и национально-региональный компоненты. Феде­ральные компоненты государственных образовательных стан­дартов определяют обязательный минимум содержания основ­ных обязательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки вы­пускников и определены постановлением Правительства РФ от 28.02.1994 г. № 174 «Об утверждении порядка разработки, утверждения и ввода в действие федеральных компонентов государственных образовательных стандартов начального, об­щего, основного общего, среднего (специального) общего и на­чального профессионального образования».

Порядок разработки, утверждения и введения государствен­ных образовательных стандартов утверждается Правительством РФ за исключением случаев, предусмотренных законом.

Образовательные программы определяют содержание обра­зования определенного уровня и направленности. Они подраз­деляются: на общеобразовательные и профессиональные, ко­торые в свою очередь делятся на основные и дополнительные. Профессиональные образовательные программы направ­лены на решение задач последовательного повышения профес­сионального и общеобразовательного уровней, подготовку спе­циалистов соответствующей квалификации.

К ним относятся программы: начального, среднего, выс­шего, послевузовского профессионального образования.

Обязательный минимум каждой из этих программ устанав­ливается государственным образовательным стандартом.

Общее руководство государственным или муниципальным учреждением начального профессионального образования осу­ществляет Совет, который принимает участие в комплектова­нии обучающимися и инженерно-педагогическими кадрами, в работе аттестационных и ревизионных комиссий, в рассмотре­нии расходования средств на содержание образовательного учреждения, рассматривает все случаи отчисления или пере­вода обучающихся в другие образовательные учреждения, осу­ществляет другие полномочия, предусмотренные уставом уч­реждения.

Непосредственное управление осуществляет прошедший соответствующую аттестацию директор.

362

363

В реализации единой государственной политики важная роль отводится государственным образовательным стандартам, об­разовательным программам; лицензированию; аккредитации и аттестации образовательных учреждений независимо от форм собственности

Лицензирование на ведение образовательной деятельности выдается государственным органом управления образования или уполномоченным органом местного самоуправления по месту нахождения образовательного учреждения на основе за­ключения экспертной комиссии. Лицензия может быть вы­дана при наличии соответствия условий осуществления обще­образовательного процесса, предлагаемых образовательным уч­реждением, отвечающим установленным государственным и местным требованиям. Это прежде всего наличие материаль­но-технической базы, санитарно-гигиенических норм, укомп­лектованности профессиональными кадрами и др. Предметом экспертизы не являются содержание, организация и методика образовательного процесса. В лицензии фиксируются конт­рольные нормативы, предельная численность обучающихся, воспитанников, срок действия лицензии.

Аккредитация — это юридическое признание прав и спо­собности образовательного учреждения осуществлять свою де­ятельность на уровне не ниже официально признанной нормы (стандарта). С момента государственной аккредитации, подтвер­ждаемой свидетельством о государственной аккредитации, об­разовательное учреждение приобретает определенные права, в том числе на выдачу своим выпускникам документа об образо­вании государственного образца.

Государственная аккредитация проводится специально упол­номоченными органами государственного управления на осно­вании заявления образовательного учреждения и заключения по его аттестации.

Аттестация образовательных учреждений имеет целью ус­тановление соответствия содержания, уровня и качества под­готовки выпускников требованиям государственных образова­тельных стандартов. Условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последних лет.

По общему правилу аттестация проводится один раз в пять лет государственной аттестационной службой или по ее пору­чению другими органами.

364

По результатам аттестации образовательное учреждение может быть лишено государственной аккредитации.

Новым явлением в сфере образования является получение образования в форме экстерната. Однако существует перечень специальностей, по которым получение высшего профессио­нального образования не допускается в форме экстерната. Эти ограничения установлены постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г.¹

Федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим государственное управление в сфере высшего образо­вания является также Министерство образования РФ. Соот­ветственно образованы министерства образования в республи­ках в составе России и министерства и управления образова­ния в других субъектах РФ.

В настоящее время в результате недостаточного государ­ственного финансирования вузам предоставлена значительная административная и хозяйственная самостоятельность. Выс­шая школа постепенно переходит на многоуровневую структу­ру подготовки специалистов. Она предусматривает получение неполного высшего, базового высшего и полного высшего об­разования. Ядром высшего образования будет базовый уровень, на который отводится не менее четырех лет; если есть жела­ние и способности, можно продолжить освоение профессиональ­ных программ исследовательского или прикладного характера и получить диплом магистра наук.

Постановлением Правительства от 12 августа 1994 г. утвер­жден Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования², определяющий основное со­держание образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки, а также требования к уровню подготовки специалистов.

На основании типового положения об образовательном уч­реждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) РФ от 26 июня 1993 г.³ определено, что по своим организационно-правовым формам могут быть созданы государственные, муниципальные и негосударственные (част­ные, общественные и религиозные организации) высшие учеб­ные заведения. С учетом потребностей и возможностей лич­ности образовательные программы могут осваиваться в различ­ных формах, отличающихся объемом обязательных занятий

¹ СЗ РФ.1997. № 48.Ст. 5556.

² С3.1994. № 18. Ст. 2085.

³ САПП. 1993. № 28. Ст. 2594.

365

преподавателя со студентом: очная форма, очно-заочная фор­ма, заочная форма, экстернат. В этом же направлении принят также другой федеральный закон «О высшем и послевузов­ском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. Ш25-Ф3¹.

Функции учредителя высшего учебного заведения выпол­няет орган исполнительной власти, государственного управле­ния, в ведении которого оно находится.

Основными задачами Минобразования России в сфере выс­шего образования являются:

• формирование и реализация стратегии развития средне­го, высшего, послевузовского профессионального и соот­ветствующего дополнительного образования;

• создание единой системы оценки деятельности всех выс­ших профессиональных образовательных учреждений не­зависимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности;

• разработка и реализация системы управления научной деятельностью в высшей школе, координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в учреждениях образования;

• определение содержания высшего, послевузовского про­фессионального и соответствующего дополнительного об­разования, расширение доступа граждан к профессио­нальному образованию различного уровня;

• совершенствование экономического механизма функци­онирования системы высшего образования, участие со­вместно с заинтересованными министерствами и ведом­ствами в формировании бюджетной политики в этой об­ласти, создание условий для развития высших учебных заведений различных форм собственности;

• развитие материально-технической и экспериментально-производственной базы учебного процесса и научных ис­следований и др.

Правовой статус вуза определяется в соответствии с зако­нодательством и его уставом. Устав вуза утверждается общим собранием (конференцией) преподавателей, научных сотруд­ников и представителей других категорий работников и обуча­ющихся.

Ученый совет как выборный орган управления осуще­ствляет общее руководство вузом. Порядок выборов, состав

СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск   14(32)

366

и полномочия органов управления ВУЗа определяется его уставом.

Оперативное управление деятельностью государственного вуза осуществляет ректор, прошедший соответствующую ат­тестацию. Разграничение полномочий между Ученым советом и ректором определяется уставом вуза. В пределах своих полномочий ректор издает приказы и распоряжения, обяза­тельные для всех работников и обучающихся.

Ученым советом из числа наиболее квалифицированных и авторитетных специалистов соответствующего профиля изби­рается декан факультета.

Приказом Минобразования России от 9.04. № 1305 приня­ты правовые акты: «Об утверждении положения о ВАК Ми­нобразования России» от 11.04.2002 г. № 1356 и «Об утверж­дении положения о диссертационном совете, инструкциях и формах документов» от 9.04.2002 г.

Основным рабочим звеном вуза является кафедра во главе с заведующим. Кафедра ведет учебную, методическую и науч­ную работу, проводит воспитательную работу среди студентов, осуществляет подготовку научно-педагогических кадров.

Высший аттестационный комитет (ВАК) является струк­турным подразделением Министерства образования РФ. Заме­ститель Министра образования одновременно является Глав­ным ученым секретарем президиума ВАК. В настоящее время принято постановление Правительства РФ в целях повышения уровня подготовки высококвалифицированных научных кадров приняты постановления Правительства РФ от 30.01.2002 г. № 74 «Об утверждении единого Реестра ученых степеней и ученых званий и Положения о порядке присуждения ученых степеней» и от 29.03.2002 г. № 194 «Об утверждении Положе­ния о порядке присвоения ученых званий». По мнению разра­ботчиков, последние нормативные акты отличаются опреде­ленностью, так как практически в положениях нет слов «как правило», только в двух пунктах так говорится, если речь идет о звании профессора по кафедре и специальности доктора наук. Введено понятие «научно-педагогического стажа», причем об­щий стаж увеличен в два раза для всех категорий, претендую­щих на звания доцента или профессора. Еще одно новшество, — это присвоение ученого звания доцента или профессора только один раз в виде исключения. Меньше неопределенностей в присвоении ученых званий доцента и профессора, при этом в 2003 году предполагалось увеличение денежных надбавок за ученые звания. Этими постановлениями Правительства РФ в

367

решении вопросов подготовки кадров высшей квалификации будут руководствоваться соответствующие подразделения ВАК Министерства образования РФ.

17.2. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области науки и научной деятельности

Федеральным органом исполнительной власти в соответствии с указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. от 01.11. 2001 г. № 1263 в области науки является Мини­стерство промышленности, науки и технологий РФ. Поста­новлением Правительства РФ 26.10.2000 г. № 812 в ред. 16.12.2002 г. принят правовой акт «Об утверждении положе­ния о Министерстве промышленности, науке и технологий РФ», в котором определено его правовое положение как федераль­ного органа исполнительной власти по предметам ведения и в сфере своей компетенции.

Министерство промышленности, науки и технологий РФ (Минпромнауки России) является федеральным органом ис­полнительной власти, обеспечивающим формирование и прак­тическую реализацию государственной промышленной и на­учно-технической политики, осуществление мер развития про­мышленности, конкурентности товаров и услуг, сохранения и развитие научно-технического потенциала страны. Оно функ­ционирует во взаимодействии с Российской академией наук, отраслевыми академиями, другими научными сообществами, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, пред­приятиями и организациями, независимо от форм собственно­сти, сотрудничает с научной и инженерно-технической обще­ственностью страны в решении стоящих перед Министерством задач.

Основными задачами Минпромнауки России являются:

1)  разработка и реализация единой государственной про­мышленной, научно-технической и инновационной политики и совершенствование механизмов и форм ее реализации в це­лях обеспечения устойчивого развития и повышения конку­рентоспособности предприятий промышленности;

2)  государственное регулирование и проведение структур­ных преобразований в металлургической, химической, нефте-

368

химической, биотехнологической, текстильной, легкой, меди­цинской, машиностроительной промышленности и в других областях;

3) анализ финансово-экономического состояния промышлен­ности и науки, разработка соответствующих материалов к ком­плексному прогнозу социально-экономического развития РФ по отраслям и регионам;

4) разработка совместно с заинтересованными федеральны­ми органами исполнительной власти предложений по форми­рованию государственной политики в сфере промышленного, военно-технического, научно-технического и инновационного сотрудничества РФ с иностранными государствами;

5)  определение совместно с заинтересованными федераль­ными органами исполнительной власти, Российской академи­ей наук и отраслевыми академиями наук, имеющими государ­ственный статус, приоритетных направлений развития науки и техники и другие задачи.

Министерство промышленности, науки и технологий РФ в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции:

1) осуществляет межотраслевую и межрегиональную коор­динацию деятельности по формированию государственной про­мышленной, научно-технической и инновационной политики;

2)  осуществляет разработку предложений по институцио­нальным преобразованиям в установленной сфере деятельнос­ти;

3)  разрабатывает совместно с Министерством экономичес­кого развития и торговли РФ и реализует федеральные целе­вые программы, включая государственные научно-техничес­кие программы;

4) разрабатывает предложения по проектам планов действий Правительства РФ и ежегодному посланию Президента РФ, а также обеспечивает выполнение решений Президента РФ и Правительства РФ по своей части;

5) формирует и обеспечивает совместно с заинтересованны­ми федеральными органами исполнительной власти реализа­цию единой государственной промышленной, научно-техничес­кой и инновационной политики и осуществляет иные функ­ции.

Министерству промышленности, науки и технологий РФ в целях осуществления своих функций правомочно:

1) запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной вла-

369

сти субъектов РФ и организаций материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в его компетенцию;

2) издавать в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ нормативные правовые акты;

3) разрабатывать методические материалы и рекомендации по вопросам, входящим в его компетенцию;

4) представлять по поручению Правительства РФ интересы России на международном уровне по вопросам, входящим в его компетенцию;

5)  определять в пределах средств, выделяемых Министер­ству на научные исследования, перечень важнейших научных работ в области промышленности, ее инфраструктуры, науки и технологий, участвовать в распределении финансовых ре­сурсов, направляемых на эти цели;

6) формировать в установленном порядке российский фонд технологического развития, а также другие внебюджетные фонды, предусмотренные действующим законодательством.

Правовой основой в этой сфере деятельности является Кон­ституция РФ и ФЗ от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»¹. Настоящим законом регулируются отношения между субъектами научной и научно-технической деятельности, органами государствен­ной власти и потребителями научной и научно-технической продукции (работ, услуг).

Управление научной и научно-технической деятельностью осуществляется на основе сочетания принципов государствен­ного регулирования, самоуправления и самоокупаемости.

Органы государственной власти РФ, органы государствен­ной власти субъектов РФ, научные организации и организа­ции научного обслуживания и социальной сферы в пределах своих полномочий определяют соответствующие приоритетные направления развития науки и техники, обеспечивают форми­рование системы научных организаций, осуществление межот­раслевой координации научной и научно-технической деятель­ности, разработку и реализацию проектов, программ, разви­тие форм интеграции науки и производства, реализацию дос­тижений науки и техники.

Органы государственной власти, учреждающие государствен­ные научные организации полномочны:

• утверждать уставы государственных научных учрежде­ний;

¹ СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 15(33) 370

• осуществлять контроль за эффективным использовани­ем и сохранностью предоставленного им имущества;

• осуществлять другие функции в пределах своих полно­мочий.

Руководители государственных научных организаций и научных организаций академий наук, а также негосударствен­ных научных организаций назначаются (избираются) в соот­ветствии с законодательством и в порядке, предусмотренном их уставами.

Ученые советы государственных научных организаций раз­рабатывают и утверждают планы научных работ и развития научных организаций гласно исходя из государственных зада­ний, профиля, их научных и экономических интересов (ст. 7 Закона «О науке и государственной научно-технической поли­тике»).

Управление наукой и технической политикой осуществля­ется Министерством промышленности, науки и технологий РФ и другими федеральными органами исполнительной власти, Российской академией наук и отраслевыми академиями наук.

Вопросы организации управления и финансирования фун­даментальной наукой могут успешно осуществляться только государством, прикладную (отраслевую) и вузовскую науку в некоторых случаях и в зависимости от характера решаемых задач можно и нужно организовывать по принципу самооку­паемости.

Основной задачей фундаментальной науки является раз­работка, выявление и открытие законов, закономерностей раз­вития природы и общества. Фундаментальная наука в нашей стране всегда финансировалась из бюджета, так как ее разра­ботки хотя и являются наиболее перспективными, но не обла­дают быстрой окупаемостью. К сожалению, в последние годы затраты на науку значительно сократились. Необходимо с по­мощью бюджетного финансирования поддержать надлежащий уровень исследования в фундаментальной науке, обеспечиваю­щей создание новых технологий и технических решений в прикладной сфере, а также оказывать государственную под­держку передовым отечественным научным школам.

Особую роль в поддержке российской науки имели приня­тые постановление Правительства РФ от 7 мая 1997 г. № 544 «О неотложных мерах по усилению государственной поддерж­ки науки в РФ»¹ и постановление Правительства РФ от 5 но-

¹ СЗ РФ. 1997, № 21, ст. 2292.

371

ября 1999 г. «Вопросы государственной поддержки научного потенциала России»¹.

Федеральные органы исполнительной власти имеют следу­ющие функции в сфере образования:

• проводят анализ обеспеченности профессиональными про­изводственными и научными кадрами приоритетных на­правлений развития промышленности, науки и техники;

• осуществляют методическое руководство и координацию работ по формированию и реализации государственных научно-технических программ;

• разрабатывают меры по совершенствованию механизма экономического регулирования развития и эффективно­сти промышленности, научно-технической деятельнос­ти и производственному освоению научно-технических достижений в условиях рыночных отношений;

• способствуют развитию новых эффективных форм науч­но-технической деятельности; обобщают практику пра­вового регулирования отношений в научно-технической сфере, а также осуществляют другие мероприятия, пре­дусмотренные Положением о Министерстве.

В последние годы технический прогресс в России серьезно замедляется. Главная причина состоит в недостаточности фи­нансирования научных и образовательных учреждений.

Особый вклад в развитие науки ранее вносили высшие учеб­ные заведения, в настоящее время им приходится добиваться разрешения на открытие в институтах коммерческих (в основ­ном юридических) факультетов для поддержания своего нор­мального функционирования.

В законе «О науке и государственной научно-технической политике» в ст. 8 предусмотрены договоры (контракты) на со­здание, передачу и использование научной и научно-техничес­кой продукции, что создает возможность вузовским ученым использовать свой научный потенциал. Однако как показыва­ет практика, возможности эти весьма ограничены.

17.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере культуры

Культура — сложная социальная категория, чаще относи­мая к сфере духовной жизни людей, их эстетического, нрав-

¹ СЗ РФ. 1999. № 45. Ст. 5437. 372

ственного воспитания и религиозного самосознания. Важна роль религиозного самосознания, как главного фактора силы и кре­пости существования народа как этноса. Уместно вспомнить слова одного из замечательных православных пастырей пер­вой половины XX века протоирея Сергея Четверикова: «Каж­дый народ черпает силу и крепость своего существования преж­де всего из своего религиозного самосознания»¹.

К системе федеральных органов исполнительной власти в сфере культуры относятся: Министерство культуры РФ; Ми­нистерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций; Федеральная архивная служба.

Министерство культуры РФ как федеральный орган ис­полнительной власти, согласно Положению о нем от 6 июня 1997 г. № 679² в ред. от 02.12.2000 г. № 913 осуществляет возложенные на него задачи административно-правового регу­лирования отношений в сфере культуры во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, творческими союзами, другими общественными орга­низациями, деятелями культуры как непосредственно, так и через соответствующие органы управления культурой субъек­тов Федерации.

Основными субъектами административно-правовых от­ношений являются различные учреждения культуры: биб­лиотеки, дома и дворцы культуры, клубы, кинотеатры, цир­ки, музеи, театры, различные предприятия обслуживающие учреждения культуры. Следует указать на особую роль в фор­мировании культуры среди широких масс библиотек, кото­рые способствуют не только восприятию культуры посред­ством чтения книг, но и культурно-массовыми мероприяти­ями. В этом плане, например, заслуживает внимание работа библиотеки № 105 района «Гольяново» Восточного админи­стративного округа г. Москвы, где с 1995 г. проводится боль­шая культурно-просветительная работа под девизом «Эколо­гия души».

Основными задачами Минкультуры России как федераль­ного органа исполнительной власти являются:

• разработка и реализация государственной политики в сфере культуры;

• эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области;

¹ Газета «Наш дом Россия» 1996 г. 19 апреля.

² СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2762.

373

• научные исследования в области культуры;

• создание условий для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих на территории России;

• содействие в реализации гражданами прав на свободу творчества, культурную деятельность, удовлетворение ду­ховных потребностей и приобщение к ценностям отече­ственной и мировой культуры;

• содействие развитию сферы досуга; обеспечение государ­ственной поддержки и создание условий для профессио­нального искусства;

• осуществление государственной политики в области ох­раны и популяризации историко-культурного наследия;

Ш разработка и реализация федеральных программ сохра­нения и развития культуры;

• формирование и обеспечение функционирования феде­ральной системы специального профессионального об­разования в сфере культуры;

• участие в разработке и реализации государственной фи­нансовой, инвестиционной и инновационной политики в сфере культуры;

• развитие и координация международных культурных связей и другие задачи.

В настоящее время Минкультуры России является коорди­натором действий и организует отношения различных органи­зационных структур по поддержке театров, музеев, библиотек, учебных заведений культуры.

Федеральным исполнительным органом власти в сфере культуры является также Министерство по делам печати, те­лерадиовещания и средств массовых коммуникаций.

В Положении, принятом от 10 сентября 1999 г. «Вопросы Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций» в ред. 14.02.2002 г. № 101 отмеча­ется, что оно осуществляет государственное регулирование, ме­жотраслевую координацию деятельности по вопросам разра­ботки и осуществления государственной политики в области кинематографии¹. Функционирует оно во взаимодействии с заинтересованными органами исполнительной власти, союзом кинематографистов и другими творческими союзами и общественными организациями страны.

Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций решает следующие задачи:

СЗ РФ. 1999. № 37. Ст. 4508.

374

• разрабатывает и осуществляет государственную культур­ную и техническую политику;

• разрабатывает и реализует федеральные программы в области кинематографии;

• анализирует проблемы отрасли, определяет концепцию и стратегию развития кинематографии;

• содействует развитию международных связей и др. Основными задачами министерства в области печати явля­ются:

• разработка мероприятий, направленных на реализацию государственной политики в области периодической пе­чати, книгоиздания, полиграфии и распространение книг;

• защита свободы слова и независимости прессы;

• взаимодействие с органами государственной власти в под­готовке проектов законодательных и иных нормативных актов в области печати;

• разработка и участие в реализации федеральных издатель­ских программ по выпуску литературы;

• создание условий организации и функционирования феде­ральных, межрегиональных, региональных, местных из­дательств, газет и журналов.

Основными функциями министерства с возложенными на него задачами в области печати являются:

• координация деятельности федеральных органов испол­нительной власти по вопросам периодической печати, книгоиздания, полиграфии и распространения книг;

• заключение договоров с предприятиями вне зависимос­ти от их форм собственности на размещение госу­дарственных заказов;

• регистрация и перерегистрация периодических изданий, лицензирование издательской и полиграфической дея­тельности;

• содействие укреплению материально-технической базы государственных издательств, предприятий полиграфии и книжной торговли.

Соответствующие подразделения министерства организуют телерадиовещание и работу средств массовых коммуника­ций именуемых, как средства массовой информации (СМИ), которые иногда называют четвертой властью наряду с законо­дательной, исполнительной и судебной, подчеркивая тем са­мым реальную возможность их влияния через умы граждан на Жизнь общества и государства в целом.

375

Однако, это власть над умами и душами граждан, значит, как и любая власть в государстве, она должна быть подконт­рольна обществу. Если какой-то канал решил называть себя общественным, например, ОРТ, то при нем должна быть со­здана квалифицированная общественная комиссия, отвечаю­щая публичным интересам большинства народа. Если в госу­дарстве нет официальной идеологии, то, как говорят, «свято место пусто не бывает», его заполнит идеология конкурирую­щих государств, имеющих свою национальную идеологию. Ус­транение разрухи в социально-экономической жизни страны надо начинать с устранения разрухи в умах. Это, на первый взгляд, простая, но чрезвычайно актуальная проблема нынеш­ней России.

Правовые основы регулирования отношений в сфере куль­туры заложены в Конституции РФ и Законе от 9 октября 1992 г. «Основы законодательства Российской Федерации о культу­ре»¹. Это закон регулирует отношения в области сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей; обеспечение и защиту конституционного права граждан на эту деятельность; правовое ее обеспечение; принципы государствен­ной политики в области культуры и др.

Большое значение для управления в области культуры имеет Закон «О средствах массовой информации» от 1 декабря 1995 г.². В соответствии с Конституцией РФ ст. 71 в ведении Федерации относится установление основ федеральной поли­тики и федеральных программ в области культурного разви­тия. Федеральные органы исполнительной власти осуществля­ют прямое финансирование организации культуры, находящих­ся в ведении РФ. Конституция РФ закрепляет основные права и свободы граждан в области культуры, способствует их гар­моничному развитию.

Правовые основы регулирования отношений в сфере куль­туры также регламентированы законом от 9 октября 1992 г. «Основы законодательства РФ о культуре». В нем определены следующие важнейшие области культурной деятельности:

• художественная литература, кинематография, сценичес­кое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства;

• выявление, изучение, охрана, реставрация и использо­вание памятников истории и культуры;

¹  Ведомости РСФСР.1992.№ 46,ст. 2615.

²  СЗ РФ. 1995. № 49, ст. 4698.

376

• эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области; научные ис­следования культуры;

• художественные народные промыслы и ремесла, народ­ная культура в таких ее проявлениях, как языки, диа­лекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, историчес­кие топонимы; самодеятельное (любительское) художе­ственное творчество;

• музейное дело и коллекционирование; книгоиздание и библиотечное дело; архивное дело;

• телевидение, радио как средства создания и распростра­нения культурных ценностей и др.

Правовое регулирование отношений в сфере культуры осу­ществляется следующими основными нормативными актами:

Закон от 15 апреля 1993 г. «О вывозе и ввозе культурных ценностей»¹; Закон от 23 ноября 1994 г. «О библиотечном деле»²; закон от 26 мая 1996 г. «О Музейном фонде РФ и музе­ях в Российской Федерации»³; закон «О государственной под­держке кинематографии РФ»⁴; Положение о Российской госу­дарственной библиотеке»⁵; Положение о Государственном ака­демическом Малом театре России» ⁶ Положение о Государствен­ном историко-культурном Музее-заповеднике «Московский Кремль»⁷, утвержденное Правительством РФ; «О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй миро­вой войны и находящихся на территории Российской Федера­ции» от 15 апреля 1998 г.⁸ и другие правовые акты.

Правовые основы деятельности СМИ регламентируются: в Конституции (ст. 29) гарантируется свобода массовой ин­формации — это одно из условий становления и развития Рос­сии как правового государства. Поэтому информационная от­крытость должна стать сердцевиной государственной полити­ки в области СМИ. В то же время государственная информаци­онная политика должна работать на созидание, способствовать реализации позитивного потенциала общества. Законом от

¹  Ведомости РСФСР. 1993. № 20, ст. 718.

² СЗ РФ. 1995. № 1, ст. 2.

³ СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 7(25).

⁴  СФКЗ и Ф3.1996, выпуск 14(32).

⁵ САПП. 1993. № 32, ст. 3021.

⁶ САПП.1993. № 2, ст.103.

⁷ СЗ РФ.1994. № 12, ст.1394.

⁸ СЗ РФ. 1998. № 16, ст.1799.

377

27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации»¹; Федеральным законом от 29 ноября 1994 г. «О библиотечном деле»²; законом от 20 февраля 1995 г. «Об информации, ин­форматизации и защите информации»³; закон от 24 ноября 1995г. «О поддержке районных (городских) газет».⁴; законом от 1 декабря 1995 г. № 191 «О государственной поддержке СМИ и книгоиздания РФ» и другими нормативными актами. Основными задачами телевидения и радиовещания явля­ются:

• разработка мероприятий, направленных на реализацию государственной политики в области телевидения и ра­диовещания;

• разработка и осуществление мероприятий в области развития, реконструкции, эксплуатации, стандартизации и сертификации технической базы телевизионных и ра­диовещательных организаций;

• координация деятельности общероссийских и региональ­ных государственных телерадиоорганизаций, руководство подведомственными организациями;

• регистрация и лицензирование всех телерадиовещатель­ных организаций;

Ш анализ состояния дел на телевидении и радиовещании и выработка предложений по их решению;

• участие в международном сотрудничестве в области те­левидения и радио и др.

В целях реализации этих задач министерством осуществ­ляются следующие функции:

• разрабатывает совместно с министерствами и ведомства­ми долгосрочные прогнозы и планы развития телеради­овещания, а также предложения по совершенствованию соответствующей нормативной базы;

• осуществляет контроль за выполнением телерадиовеща­тельными организациями обязательств, предусмотрен­ных лицензиями;

• организует работу по обеспечению кадрами подведом­ственных организаций.

Ш организует материально-техническое обеспечение дея­тельности подведомственных организаций и содейству­ет предпринимательству в области телерадиовещания и ДР-

¹ Ведомости. 1952. № 7. Ст. 300. ²СЗ. 1995. № 1. Ст. 2.

³ СФКЗ и ФЗ. 1995, выпуск 8.

⁴  СФКЗ и ФЗ, выпуск!6.

378

Соответствующие подразделения министерства культуры решает следующие задачи по кинематографии:

• разрабатывает и осуществляет государственную культур­ную и техническую политику;

• разрабатывает и реализует федеральные программы в области кинематографии;

• анализирует проблемы отрасли, определяет концепцию и стратегию развития кинематографии;

• содействует развитию международных связей и др.

22 августа 1996 г. был принят Закон № 126-ФЗ «О государ­ственной поддержке кинематографии РФ»¹, где прямо было отмечено, что кинематограф - часть культуры и искусства и должна сохраняться и развиваться при финансовой поддерж­ке государства.

Федеральная архивная служба России (Росархив)² явля­ется также федеральным органом исполнительной власти в сфере культуры. Росархив обеспечивает государственное регу­лирование развития архивного дела, осуществляет межотрас­левую координацию деятельности государственных и ведом­ственных архивов, контролирует соблюдение законодательства в области архивного дела.

В систему входят федеральные государственные архивы и центры хранения документации, научные учреждения и дру­гие организации, подчиненные непосредственно Росархиву, а также органы управления архивным делом субъектов Федера­ции и подведомственные им архивы.

Все эти вышеназванные федеральные органы исполнитель­ной власти осуществляют административно-правовое регули­рование отношений между субъектами права в сфере культу­ры на основе Конституции РФ, Федеральных законов и других нормативных актов.

17.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений- в области здравоохранения

Охрана здоровья населения - важнейшая обязанность госу­дарства. В ст. 7 ч. 2 Конституции РФ здоровье граждан охра­няется государством. В «Основах законодательстве РФ об ох-

¹  СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 14(32).

² САПП. 1994. № 12. Ст. 878.

379

ране здоровья», принятых 22 июля 1993 г.¹, большое значение для организации деятельности органов управления здравоох­ранения и медицинских учреждений имела принятая поста­новлением Правительства РФ «Концепция развития здравоох­ранения и медицинской науки в РФ»². Постановлением Пра­вительства РФ от 13.01.1996 г. были утверждены «Правила предоставления платных медицинских услуг населению меди­цинскими учреждениями»³, а также приказ Минздрава Рос­сии от 20.12. 2000 г. 3445/77 «О порядке приема больных учреждениями здравоохранения федерального подчинения».

Под охраной здоровья людей понимается совокупность государственных и общественных мер политического, эконо­мического, правового, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохра­нение и укрепление физического и психического здоровья людей, поддержание их долголетней активной жизни, предоставление им необходимой медицинской помощи как в случае утраты здоровья, так и в профилактических целях для укрепления здоровья. К сожалению, с 1991 г. проблема охра­ны здоровья людей является наиболее острой, так как, напри­мер, по данным Министерства образования РФ ежегодно со­кращается примерно на один миллион численность детей, ко­торые могли бы жить и учиться в школе.

На уровне субъектов РФ управление здравоохранением осу­ществляют соответствующие органы исполнительной власти.

Объектами управления являются поликлиники, диспансеры, больницы, родильные дома, аптеки, консультации, санитар­но-эпидемиологические станции, специализированные санато­рии и другие учреждения.

К муниципальной системе относятся муниципальные орга­ны управления здравоохранением и находящиеся в муници­пальной собственности вышеназванные объекты управления.

К частной системе здравоохранения относятся лечебно-про­филактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимаю­щиеся частной медицинской и фармацевтической деятельнос­тью.

Граждане России имеют право на бесплатную медицинс­кую помощь в государственной и муниципальной системе здра-

¹  ВВС РФ. 1993. № 33, ст. 1318.

² СЗ РФ. 1997. № 46, ст. 5312.

³ СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 194.

воохранения в соответствии с действующими правовыми акта­ми.

В РФ введено обязательное и добровольное медицинское страхование, порядок и условия которого установлены зако­ном РФ «О медицинском страховании граждан в РФ». Гаран­тированный объем бесплатной медицинской помощи гражда­нам обеспечивается в соответствии с программами обязатель­ного медицинского страхования. Первичная медико-санитар­ная помощь оказываете^ по месту жительства граждан, уч­реждениями муниципальной системы здравоохранения и са­нитарно-эпидемиологической службы.

Правовые основы обеспечения охраны здоровья населения заложены в ст. 41 Конституции РФ.

В других статьях Конституции РФ содержатся положения о запрещении принудительного труда, о защите семьи, мате­ринства и детства, о защите достоинства личности и др.

Общее руководство системой здравоохранения осуществ­ляет Президент РФ и Правительство РФ. Президент РФ как гарант защиты основных прав и свобод граждан. Правитель­ство РФ же утверждает и финансирует федеральные програм­мы по развитию здравоохранения; в соответствии с законода­тельством координирует деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в области охраны здоровья населения, а также деятельность предприятий, уч­реждений и организаций независимо от форм собственности.

В принятом 22 июля 1993 г.¹ законе «Основы законода­тельства РФ об охране здоровья граждан», определены орга­низационные начала государственного, муниципального и ча­стного здравоохранения и вопросы его финансирования.

Особое значение регулирования отношений в области обес­печения радиационной безопасности населения в целях охра­ны его здоровья имеет закон от 9 января 1996 г. «О радиаци­онной безопасности населения»². Не мене актуальной являет­ся проблема безопасности пищевых продуктов в условиях не­регулируемых рыночных отношений. Постановлением Правительства РФ от 22.11.2000 г. № 883 принят правовой акт «Об организации и проведении мониторинга качества бе­зопасности пищевых продуктов и здоровья населения». На уровне субъектов РФ управление здравоохранением осуществ­ляют соответствующие органы исполнительной власти.

¹  Ведомости. 1993. № 33. Ст. 1318.

² СФКЗ и Ф3.1996, выпуск 3(21).

380

381

Объектами управления являются поликлиники, диспансеры, больницы, родильные дома, аптеки, консультации, санитар­но-эпидемиологические станции, специализированные санато­рии и другие учреждения.

К муниципальной системе относятся муниципальные орга­ны управления здравоохранением и находящиеся в муниципаль­ной собственности перечисленные выше объекты управления.

К частной системе здравоохранения относятся лечебно-про­филактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающи­еся частной медицинской и фармацевтической деятельностью.

Обеспечению безопасности здоровья россиян служит закон от 9 января 1997 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызыва­емого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»¹.

Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора функционирует в системе Минздрава России, переда­на ему и система органов, предприятий и учреждений, дей­ствующая в целях обеспечения санитарно-эпидемиологическо­го благополучия населения - профилактики заболеваний, вы­явления и ликвидации опасного и вредного влияния среды обитания человека на его здоровье. Эта деятельность согласу­ется с законом от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиоло­гическом благополучии населения»². Большое значение имеет постановление, принятое Правительством РФ от 24 июля 2000 г. № 554 «Об утверждении положения о государственной сани­тарно-эпидемиологической службе РФ и положении о государ­ственном санитарно-эпидемиологическом нормировании».

Многие задачи по профилактике заболеваний и укрепле­нию здоровья призван решать Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму³. Положение о нем принято постановлением Правительства РФ от 25 января 2001 г. № 58.

Комитет, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет не только функции государственного управления, межотраслевой и межрегиональной координации в сфере физической культуры и туризма, но и реализует государ­ственную политику в области сохранения и развития курорт­ного комплекса страны. Он имеет свои зарубежные представи-

¹  Ведомости ФС РФ. № 4, ст. 118.

²  Ведомости РСФСР. 1991. № 20, ст. 641.

³ СЗ. 1994. № 15. Ст. 1711; № 27, ст. 2895.

382

тельства. Однако вследствие известных причин, а главное, ро­ста цен курорты в России стали недоступны для большинства.

Существенную помощь в защите населения от чрезвычай­ных происшествий, создающих угрозу безопасности граждан оказывает Министерство РФ по делам гражданской оборо­ны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), которое непосредственно подчиняется Президенту РФ.

Основополагающее значение имеют такие акты, как Зако­ны от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»¹, от 2 июля 1992 г. «О психиатри­ческой помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»², указ Президента от 17 февраля 1995 г. «О гарантиях прав граж­дан на охрану здоровья при распространении рекламы»³, По­ложение о порядке установления ВТЭК степени утраты трудо-спбсобности от 23 апреля 1994 г.»⁴ и другие.

Отдельным направлением в области здравоохранения явля­ется оказание медицинской помощи на основании медицинс­кого страхования граждан, осуществляемое в соответствии с Законом от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граж­дан в РСФСР»⁵,. Основная цель медицинского страхования — сохранение и укрепление здоровья населения, создание эконо­мической ответственности и заинтересованности в этом граж­дан, а также предприятий, учреждений, организаций, гаран­тирование гражданам квалифицированной помощи за счет на­копленных средств и финансирования профилактических ме­роприятий.

17.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области трудовой занятости и социального развития населения

В соответствии с Конституцией РФ Россия провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво-

¹  Ведомости. 1991. № 20. Ст. 641.

² Ведомости. 1992. № 33. Ст. 1913.

³ Российские вести. 1995 г. 22 февраля

⁴ С3.1994. № 2. Ст.104.

⁵ Ведомости. 1991. № 27. Ст. 920.

383

бедное развитие человека (ст. 7). Однако этого далеко не дос­таточно, чтобы практически возможно было бы осуществить эти правовые декларации в жизни. Самым сложным и важ­ным является организация комплекса экономических, финан­совых, правовых, организационных, воспитательных, психо­логических и других мер, медленно, но уверенно разрешаю­щих эту принципиально важную проблему удовлетворения жизненно необходимых потребностей населения страны. В настоящее время необходимо разработать методологически правильную основу разрешения этой проблемы. Она же в не­малой степени зависит и от совершенствования системы орга­нов государственного управления в области труда и социаль­ного развития населения.

Переход к рыночной экономике и массовое сокращение ра­ботников, особенно государственного управленческого аппара­та, продолжаемое сокращение и увольнение из Вооруженных Сил и из других так называемых силовых структур, вопросы управления в области труда, занятости и социальной защиты населения приобретают особое значение.

Зарубежный опыт показывает, что рынок труда — одна из важнейших составляющих общего рыночного механизма. Он позволяет эффективно использовать трудовой потенциал госу­дарства, создает конкурентную борьбу за рабочее место, спо­собствует росту квалификации кадров и снижению их текуче­сти. При этом он повышает мобильность рабочей силы и помо­гает распространению разнообразных форм занятости.

Многие считают, что наш современный российский рынок отягощен чрезмерно административными, правовыми, эконо­мическими и психологическими ограничениями, что это боль­ше всего препятствует свободной продаже рабочей силы по условиям, более всего выгодным для большинства работников. Это и прописка, и отсутствие открытого рынка жилья, нали­чие государственной собственности, и неразвитость механиз­мов государственного регулирования поддержки граждан в сфере занятости. Однако реальные процессы показывают, что это не так, да и ведущие зарубежные ученые придерживаются больше новой концепции понимания исполнительной власти, согласно которой сущность ее заключается не в методах, а в степени контроля над действиями граждан и каналами рас­пространения информации. То есть необходима разработка концепции государственного контроля отношений в сфере ад­министративного публичного права.

384

12-

Административно-правовое регулирование, его мера и сте­пень должны определятся исходя из конкретных управленчес­ких отношений, складывающихся в различных отраслях, сфе­рах и комплексах народного хозяйства. Регулирование не дол­жно замыкаться на оказании исключительно административ­ных услуг со стороны органов исполнительной власти, что чаще всего имеет место. Государственное управление в своей основе должно быть ориентировано прежде всего на решение повсед­невных задач социальной защиты большинства населения, которое в силу состояния здоровья, возраста, отсутствия ква­лификации или места работы по специальности не может себе обеспечить не только достойную жизнь, но и просто вы­живание.

Неприемлема также ситуация, когда государственная власть не может сформировать нормальный государственный бюджет, не урезая постоянно его расходную часть, и удовлетворитель­но решить задачи социальной защиты большинства населения. В такой ситуации государственная власть официально объяв­ляет себя политическим банкротом и не имеет права на суще­ствование.

Правовая основа отношений труда заложена в ст. 37 Консти­туции РФ, федеральных законах и иных нормативных актах.

Федеральными органами исполнительной власти в сфере труда и социального развития является Министерство труда и социального развития РФ (Минтруд России).

Минтруд России является федеральным органом исполни­тельной власти и осуществляет руководство обеспечением еди­ной государственной политики в области труда и социальных вопросов и координирует работу по этим направлениям.

Особое значение имеет принятый Президентом РФ Декрет № 29 1999 г. «О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины»¹. Хотя в обществе этот декрет воспринят неодно­значно, так, например, профсоюзы считают его дискриминаци­онным ущемляющим права наемных работников. Постановле­нием Правительства РФ утверждено Положение о Минтруде России от 29.12.2001 г. № 919 в ред. 06.09. 2001 г. № 633.

Основными задачами Минтруда России являются: • осуществление мер по реализации государственной по­литики в области труда и социальных вопросов и, соот­ветственно, забота о повышении уровня жизни и дохо-

Рос. Газета. 1999. 21 августа.

'З-Административное право

385

дов населения, а также обеспечение улучшения условий и охраны труда;

• осуществление мер по совершенствованию организации оплаты труда, дифференциации заработной платы по от­раслям и категориям работников;

• подготовка предложений по совершенствованию трудо­вого законодательства и содействие развитию коммер­ческих начал в трудовой и социальной сферах;

• участие в формировании системы социального партнер­ства в трудовых отношениях, осуществление контроля за ходом выполнения заключенных с работодателями договоров, включая контроль за соблюдением трудового законодательства и изучение причин возникновения кол­лективных трудовых споров и их устранение;

• разработка и реализация мер в области внешней трудо­вой миграции и др.

Решения, принимаемые Минтрудом России, а также разъяс­нения по применению нормативных актов в области труда и социальных вопросов обязательны для всех физических и юри­дических лиц.

Полномочия Правительства в РФ в сфере труда и социаль­ного развития.

В данной сфере большую роль играет Правительство РФ. Оно обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области социального обеспечения, поддержки наи­менее социально защищенных групп граждан, совершенству­ет систему социального обеспечения, принимает меры по ук­реплению системы адресных социальных пособий и компенса­ций семьям, имеющим детей, ветеранам войны, инвалидам, престарелым и малоимущим.

Разработана и утверждена система нормативных правовых актов, содержащих единые нормативные требования по охра­не труда. Перечень этих актов утвержден Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. Сюда относятся госу­дарственные и отраслевые стандарты безопасности труда, са­нитарные правила и нормы, строительные нормы и правила, межотраслевые организационно-методические документы. Актуальна также задача обеспечения реализации этих актов и в негосударственной сфере.

К числу важных нормативно-правовых актов в сфере труда и социального развития относится постановление Правитель­ства РФ от 1 декабря 1994 г., которым утверждено Положение о Российской трехсторонней комиссии по регулированию со­циально-трудовых отношений.

386

13-2

Большое значение в реализации задач социальной защиты имеет Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», который призван регулировать отношения в сфе­ре деятельности социальных служб по социальной поддержке, оказанию различного вида социальных услуг и материальной помощи гражданам. Федеральная миграционная служба (ФМС) России — как федеральный орган исполнительной вла­сти упразднен, а его подразделения и функции переданы в МВД РФ. Эти подразделения также обеспечивают формирование и реализацию политики в области миграции населения и коор­динируют эту работу. Эта служба в рамках МВД РФ функцио­нирует во взаимодействии со всеми другими органами испол­нительной власти и общественными объединениями. Подве­домственные структуры миграционной службы на уровне субъектов РФ также структурно входят в МВД республик, ГУВД, УВД других субъектов РФ.

Особое значение имеет Закон РФ «О беженцах», принятый 19 февраля 1993 г., в соответствии с Конституцией и нормами международного права, определяющий правовой статус бежен­цев, порядок признания лица беженцем и устанавливающий правовые, экономические и социальные гарантии защиты прав лиц, не являющихся российскими гражданами, вынужденных покинуть страну своего постоянного проживания, и прибыв­ших или желающих прибыть на территорию России.

Другим Законом РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужден­ных переселенцах» в соответствии с Конституцией и нормами международного права определяется правовой статус вынуж­денных переселенцев, закрепляются правовые, экономические и социальные гарантии защиты и реализации прав и закон­ных интересов российских граждан и других лиц, вынужден­ных покинуть место своего постоянного жительства.

Минтруд России обеспечивает единую государственную политику в области социальной защиты пенсионеров, инвали­дов, семей с несовершеннолетними детьми, женщин и детей, а также других групп населения, нуждающихся в государствен­ной поддержке. Система организаций и учреждений, а также органы социального развития субъектов РФ образуют единую государственную систему социального развития.

Основополагающим законом в этой сфере является Закон РСФСР «О государственных пенсиях в Российской Федерации», принятый от 20.11.1990 г. в текущей редакции от 16.04.2001 г. и 13.07.2001 г.; Федеральные законы РФ от 06.03.2001 г.

13'

387

№ 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на по­стоянное место жительства за пределы РФ»; «О государствен­ной социальной помощи» от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ; «О соци­альной защите инвалидов в РФ» от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ в ред. 08.08.2001 г.; «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19.05.1995 г. № 81-ФЗ в текущей ред. от 30.05.2001 г.; «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльс­кой АЭС» Закон РСФСР от 15.05.1991 г. в текущей ред.12.02.2001 г.; «О ветеранах» от 12.01.1995 г № 5-ФЗ в ред. 04.05.2000 г.; «О реабилитации жертв политических реп­рессий» от 18.10.1991 г. в текущей ред. 07.08.2000 г.; «О по­гребении и похоронном деле» от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ в теку­щей ред. 07.08.2000 г.; указ Президента РФ от 02.10.1992 г. № 1157 «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов» 'от 02.10.1992 г. в текущей ред.09.09.1999 г.; «О минимальном размере оплаты труда» от 29. 04.02 г. № 42-ФЗ. С 01.05. 2002 г. 1 МРОТ составляет 450 руб.¹ и иные правовые акты. Особо следует отметить постановление Минтруда России №3 и Минобразования России № 1 от 13.10.2000 г. в ред. 8.02.2001 г. «Об утверждении положения об организации про­фессиональной подготовки повышения квалификации безра­ботных граждан и незанятого населения».

Основными задачами системы органов, регулирующих отношения в сфере труда и социального развития, являются:

• разработка предложений по политике в области соци­альной защиты указанных категорий населения, фор­мирование проектов федеральных программ в этой обла­сти и координационно-методическое обеспечение их вы­полнения;

• подготовка предложений о совершенствовании законо­дательства по вопросам, относящимся к компетенции Ми­нистерства;

Ш организация государственного пенсионного обеспечения и социального обслуживания нетрудоспособных граждан, а также содействие созданию и деятельности негосудар­ственных организаций социальной защиты;

• оказание организационно-методической помощи органам социальной защиты населения по вопросам, связанным с применением действующего законодательства;

¹ СЗ РФ. 2000. № 26, ст. 2729.

388

13-4

• разработка мероприятий по материально-бытовому об­служиванию пенсионеров, инвалидов, семей с несовер­шеннолетними детьми и других групп населения, нуж­дающихся в государственной поддержке;

• обеспечение взаимодействия с органами исполнительной власти, с благотворительными и другими общественны­ми объединениями с целью поддержки групп населения, нуждающихся в государственной поддержке и др.

9 января 1997 г. принят Федеральный закон «О предостав­лении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы», который всту­пил в действие с 1 января 1997 г. Этим законом им представ­ляется ряд льгот по медицинскому и санаторно-курортному обслуживанию, протезированию и лекарственному обеспече­нию, по предоставлению, строительству, оплате жилья и ком­мунально-бытовых услуг, при пользовании транспортными средствами и по оплате проезда, по коммунально-бытовому и торговому обслуживанию, при пользовании средствами связи, посещении культурно-зрелищных и спортивно-оздоровитель­ных организаций, по профессиональному обучению и переобу­чению, по представлению отпусков.

От 04.03.2002 г. № 21-ФЗ принят федеральный закон «О дополнительных ежемесячном материальном обеспечении граж­дан РФ за выдающиеся заслуги перед РФ», порядок этих вып­лат по обращению регламентирован правилами, которые опре­делены постановлением Правительства РФ от 07.06.2002 г. № 390.

Органы социального развития осуществляют управление по широкому кругу вопросов, касающихся пенсионного обеспече­ния граждан, заботы о ветеранах войны и труда, нетрудоспо­собных гражданах и семьях погибших, благоустройства домов-инвалидов для престарелых и инвалидов, руководства по на­значению и выплате пенсий и пособий.

В частности, в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1996 г. № 162-ФЗ «О внесении изменения в ст. 17 ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим де­тей» размер ежемесячного пособия на ребенка увеличивается на 100% для одиноких матерей, на 50% — на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в других слу­чаях согласно законодательству.

Вопросами пенсионного обеспечения военнослужащих, со­трудников органов внутренних дел, безопасности ведают соот­ветствующие органы исполнительной власти министерств обо-

389

роны, внутренних дел и федеральной службы безопасности, где законодательством предусмотрена военная служба. Напри­мер, положение о службе в органах внутренних дел, утверж­денное постановлением ВС РФ от 23.12.1992 г № 4202-1 в те­кущей ред. от 25.07.2002 г. № 116-ФЗ определяет правовые основы службы, порядок увольнения, пенсионное обеспечение, выплаты и льготы увольняемым сотрудникам органах внут­ренних дел.

1. 2. 3. 4. 5. 5.

6. 7.

8.

9. 10. 11.

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие административно-правового регулирования отноше­ний в социально-культурной сфере.

Система органов исполнительной власти, государственного уп­равления в области образования.

Административно-правовые основы регулирования отношений в области образования.

Административно-правовые основы регулирования отношений в области высшего образования.

Система органов исполнительной власти в области науки и научной деятельности.

Административно-правовые основы регулирования отношений в области науки и научной деятельности. Система органов исполнительной власти в области культуры. Административно-правовые основы регулирования отношений в области культуры.

Система органов исполнительной власти в области здравоох­ранения.

Административно-правовые основы регулирования отношений в области здравоохранения.

Система органов исполнительной власти в области трудовой занятости и социального развития.

Административно-правовые основы регулирования отношений в области трудовой занятости и социального развития.

390

Глава 18. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

Россия без каждого из нас обойтись может, но никто из нас без нее не может обойтись; горе тому, кто так думает, двойное тому, кто действи­тельно без нее обходится.

И.С. Тургенев

18.1. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления обороной

Под обороной понимается система политических, экономи­ческих, военных, социальных, правовых, организационных, информационных и технических мер по обеспечению готовно­сти государства к защите от возможного вооруженного нападе­ния, а также защиты населения, целостности территории и своего суверенитета.

Основной правовой базой организации обороны в стране является Конституция РФ и закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»¹, в ред. от 30.12.1999 г.; «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 г. № 53.², в ред. 21.05.2002 г.; «О статусе военнослужащих» от 27.05. 1998 г. № 76³, в ред. от 21.05.2002 г.; «О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ» от 27.02. 1997 г. № 31⁴, в ред. от 30.12.2001 г.; «О воен­ном положении» от 30. 01. 2002 г. № 1-ФКЗ; «Об альтернатив­ной гражданской службе» от 25.07.2002 г. № 113-ФЗ и др.

Важное значение для регулирования отношений в сфере оборонного и военного строительства имеют указы Президента РФ: от 7. 05. 1992 г. «О создании Вооруженных сил РФ»⁵, от 2.11.1993 г. «Основные положения военной доктрины РФ»; от 14.12. 1993 г. утверждены общевоинские уставы Вооружен­ных сил РФ⁶; от 17.12. 1997 г. «Концепция национальной бе-

¹ СЗ РФ. 1996. № 23, ст. 2750.

² СЗ РФ. 1998. № 18, ст. 1464.

³ СЗ РФ. 1998. № 22, ст. 2331.

⁴ СЗ РФ. 1997. № 9, ст. 1014

⁵ ВВС РФ. 1992. № 16, ст. 1077.

⁶ САПП РФ. 1993. № 51, ст. 4931; СЗ РФ. 1997. № 11, ст. 1298.

391

f

зопасности РФ¹; от 15.10.1999 г. утверждено Положение о военных комиссариатах; от 2 марта 1999 г. «О железнодорож­ных войсках»; от 3 марта 1999 г. «Об утверждении Положе­ния о Главнокомандующем внутренних войск МВД РФ»; от 9 сентября 1999 г. «Вопросы прохождения военной службы», «Положение о порядке прохождения военной службы», а так­же постановлением Правительства РФ от 25.02. 2003 г. при­нято «Об утверждении Положения о военно-врачебной экспер­тизе» (РГ 13 марта 2003 г.). Законодательством определены случаи, когда в обороне могут участвовать пограничные войс­ка РФ, внутренние войска МВД РФ, воинские подразделения ФСБ РФ, войска правительственной связи, войска гражданс­кой обороны, железнодорожные войска и др. Особенно боль­шой социально-политический резонанс вызвал ряд указов Пре­зидента РФ, принятых 11 марта 2003 г. по реформированию так называемых «силовых» структур (РГ. 2003 г. 12 марта). Упразднена Федеральная служба налоговой полиции (ФСНП), ее функции переданы в МВД РФ. Расформировано Федераль­ное агентство правительственной связи и информации при Пре­зиденте РФ. Его функции распределены между ФСБ России и Минобороны России.

Управление в области обороны строится на принципе еди­ноначалия, централизации воинской дисциплины.

После того, как Россия стала правопреемницей бывшего СССР, объективно возникли новые проблемы решения многих вопросов организации управления в области обороны, как по­литические так и экономические.

С принятием закона от 19 марта 1997 г. № 61-ФЗ «О рати­фикации Соглашения между Российской Федерацией и Рес­публикой Белорусь о сотрудничестве и взаимодействии в обес­печении безопасности воинских формирований РФ, временно размещенных на территории Республики Белорусь, и лиц, вхо­дящих в их состав»¹, и ратификации Союза с Белоруссией в декабре 1999 г. и еще ряда законов о ратификации Соглаше­ний и Договоров со странами СНГ возникла необходимость со­здания прочной базы коллективной безопасности, тем более при расширении НАТО на Восток. Принятие в июне 1997 г. в НАТО Польши (а на очереди страны Балтии и Украина), при­близило военные силы этого блока к нашим границам. Следо­вательно, военная опасность для России усиливается. Главные

¹  СЗ РФ. 1997. № 52, ст. 5909.

²  Ведомости ФС РФ № 10, ст. 474.

392

причины — политические, экономические, территориальные, социальные, региональные, национально-этнические и другие противоречия, стремление ряда государств и политических сил разрешить их с использованием средств вооруженной борьбы. Особенно вносит нестабильность в обеспечение состояния обо­роны и безопасности положение на Северном Кавказе и Сред­ней Азии.

Правовые основы организации управления обороной РФ, права и обязанности органов государственной власти и местно­го самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан в сфере обороны, структура орга­нов управления и организация Вооруженных Сил России, виды ответственности за нарушение законодательства по вопросам обороны страны регламентированы вышеназванными норма­тивными правовыми актами.

В настоящее время сроки воинской службы определены для лиц, проходящих военную службу по призыву, срок опреде­лен два года; для лиц, имеющих высшее образование и прохо­дящих военную службу по призыву — 12 месяцев; для прохо­дящих военную службу по контракту — сроки контракта (3, 5 или 10 лет). В соответствии с указом Президента РФ от 4 января 1999 г. «Вопросы прохождения военной службы» для полков­ника с возрастом свыше 50 лет контракт заключается на 1, 3, 5 лет, общий не более 10 лет. Министр обороны РФ до 65 лет включительно. Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. «Вопросы прохождения военной службы» принято Положение о порядке прохождения военной службы¹, а постановлением Правительства РФ от 25.12.1998 г. №1541 в ред. 14.08.2002 г. принят правовой акт «Об утверждении положения о воинском учете». В настоящее время в связи с большим ростом количе­ства беспризорных детей особое значение имеет правовой акт, принятый постановлением Правительства РФ от 11.02.2000 г. № 124 «Об утверждении положения о зачислении несовершен­нолетних граждан в качестве воспитанников в воинские части и обеспечение их необходимыми видами довольствия». Ука­зом Президента РФ от 11 марта 2003 г. создан Государствен­ный комитет по государственному оборонному заказу при Ми­нистерстве обороны РФ, на который возложены функции еди­ного заказчика по обычным вооружениям (РГ. 2003. 12 марта).

Система органов управления обороной включает в себя органы управления, объединения, соединения, воинские час­ти, учреждения, военные академии, институты и училища.

¹ СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4534.

393

Общее руководство Вооруженными Силами России осу­ществляют Федеральное Собрание и Правительство РФ в пре­делах их полномочий, определенных Конституцией РФ и Фе­деральным законом «Об обороне».

К вопросам ведения парламента (обеих палат) Российс­кой Федерации, согласно ст. 102 Конституции, относятся: ут­верждение указов Президента РФ о введении военного поло­жения и о введении чрезвычайного положения; решение воп­роса о возможности использования Вооруженных Сил за ее пределами. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой Федеральные за­коны, по вопросам федерального бюджета (в том числе по рас­ходам на оборону), ратификации и денонсации международ­ных договоров Российской Федерации, статуса и защиты госу­дарственной Границы России.

Президент РФ в соответствии с частью 1 ст. 87 Конститу­ции РФ является Верховным главнокомандующим Вооружен­ными Силами, формирует и возглавляет Совет безопасности, утверждает военную доктрину, назначает и освобождает выс­шее командование Вооруженных Сил, ведет переговоры и под­писывает международные договоры. То есть осуществляет не­посредственное руководство деятельностью Министерства, а также утверждает Положение о Министерстве обороны.

В случае агрессии против Российской Федерации или непо­средственной угрозы агрессии вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамед­лительным сообщением об этом Совету Федерации и Государ­ственной Думе.

Правительство РФ согласно ст. 112 и 114 Конституции РФ непосредственно решает основные задачи по укреплению обороны страны. Председатель Правительства РФ представля­ет Президенту России предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, одним из которых являются федеральные органы управления обороной, предлагает канди­датуру министра обороны. Правительство представляет Госу­дарственной Думе бюджет, обеспечивает его исполнение и от­читывается за его исполнение, осуществляет практические меры по обеспечению обороны страны. Все эти задачи и функции Правительства России определены законодательством.

Федеральным законом «Об обороне» определены основы и организация обороны РФ, полномочия органов государствен­ной власти РФ, функции органов государственной власти субъектов РФ, организаций и их должностных лиц, права и

394

обязанности граждан России в области обороны, силы и сред­ства, привлекаемые для обороны, ответственность за наруше­ние законодательства РФ в области обороны, а также другие нормы, касающиеся обороны.

Оборона организуется и осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными закона­ми, федеральными законами и иными нормативными право­выми актами.

В целях обороны устанавливаются воинская обязанность граждан РФ военно-транспортная обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправ­ления и организаций независимо от форм собственности, а так­же собственников транспортных средств.

К обороне привлекаются Пограничные войска РФ, внутрен­ние войска Министерства внутренних дел РФ, Железнодорож­ные войска РФ, войска Федерального агентства правительствен­ной связи и информации при Президенте РФ, войска граждан­ской обороны (далее — другие войска).

Для выполнения отдельных задач в области обороны при­влекаются инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполни­тельной власти (далее — воинские формирования), Служба внеш­ней разведки РФ, органы федеральной службы безопасности России, органы пограничной службы РФ, федеральные орга­ны правительственной связи и информации при Президенте РФ, федеральные органы государственной охраны, федераль­ные органы обеспечения мобилизационной подготовки орга­нов государственной власти РФ (далее—органы), а также со­здаваемые на военное время специальные формирования.

Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формиро­вания и органы выполняют задачи в области обороны в соот­ветствии с планом применения Вооруженных Сил России.

Организация обороны включает:

1) прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы;

2) разработку основных направлений военной политики и положений военной доктрины РФ;

3) правовое регулирование в области обороны;

4)  строительство, подготовку и поддержание в необходи­мой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, во­инских формирований и органов, а также планирование их применения;

395

5)  разработку, производство и совершенствование систем управления Вооруженными Силами России, другими вой­сками, воинскими формированиями и органами;

6) планирование перевода органов государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ, органов мес­тного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени;

7)  мобилизационную подготовку органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта, комму­никаций и населения страны;

8)  оперативное оборудование территории РФ в целях обо­роны;

9)  обеспечение защиты сведений, составляющих государ­ственную тайну, в области обороны;

10) развитие науки в интересах обороны;

11) координацию деятельности органов государственной вла­сти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обороны;

12)  международное сотрудничество в целях коллективной безопасности и совместной обороны и осуществляет дру­гие мероприятия в области обороны.

Правовые основы организации в области обороны базиру­ются на Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах и международных договорах РФ в обла­сти обороны.

Полномочия Президента России в области обороны:

1) определяет основные направления военной политики РФ;

2) утверждает военную доктрину РФ;

3)  осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами;

4)  в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрес­сии против Российской Федерации, возникновения вооружен­ных конфликтов, направленных против РФ, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлитель­ным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Воору­женными Силами РФ о ведении военных действий;

5) вводит в действие нормативные правовые акты военного времени и прекращает их действие, формирует и упраздняет органы исполнительной власти на период военного времени в

396

соответствии с федеральным конституционным законом о во­енном положении;

6) принимает в соответствии с федеральными законами ре­шение о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с ис­пользованием вооружения не по их предназначению;

7)  утверждает концепции и планы строительства и разви­тия Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формиро­ваний и органов, План применения Вооруженных Сил РФ, Мобилизационный план Вооруженных Сил РФ и осуществля­ет другие полномочия.

Полномочия Федерального Собрания в области обороны:

1)  рассматривает расходы на оборону, установленные при­нятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете;

2)  рассматривает принятые Государственной Думой феде­ральные законы в области обороны;

3) утверждает указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использо­ванием вооружения к выполнению задач не по их предназна­чению;

4) решает вопрос о возможности использования Вооружен­ных Сил РФ за пределами территории РФ.

Полномочия Государственной Думы РФ:

1) рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые фе­деральными законами о федеральном бюджете;

2)  принимает федеральные законы в области обороны. Полномочия Правительства РФ в области обороны:

1)  осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;

2) руководит деятельностью по вопросам обороны подведом­ственных ему федеральных органов исполнительной власти;

3)  разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете;

4)  организует оснащение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов вооружением и во­енной техникой по их заказам;

^5) организует обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов материальными сред-

397

ствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами по их заказам;

6) организует разработку и выполнение государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса и осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.

Функции органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обороны:

1) организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области обороны;

2)  участвуют в разработке Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории РФ и обес­печивают в пределах своих территорий выполнение мероприя­тий по ее реализации и подготовке коммуникаций в целях обо­роны;

3)  организуют и обеспечивают воинский учет и подготовку граждан РФ к военной службе, их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации;

4) осуществляют бронирование граждан РФ из числа рабо­тающих в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях на период мобилизации и в военное время;

5) обеспечивают учет и мобилизационную подготовку транс­портных и других технических средств в целях обороны;

6)  организуют работу по военно-патриотическому воспита­нию граждан РФ;

7)  обеспечивают потребности Вооруженных Сил РФ, дру­гих войск, воинских формирований и органов в материальных средствах, энергетических и других ресурсах и услугах по их заказам в порядке, установленном законодательством в облас­ти обороны, и осуществляют иные функции.

Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями в области обороны в соот­ветствии с законодательством РФ.

Функции организаций и обязанности их должностных лиц в области обороны:

1) выполняют договорные обязательства, предусмотренные государственным контрактом, заключенным на выполнение государственного оборонного заказа и предоставляют услуги для нужд Вооруженных Сил РФ других войск, воинских фор­мирований и органов;

2)  выполняют мобилизационные задания по подготовке и • созданию на военное время специальных формирований;

398

3)  обеспечивают и принимают участие в выполнении ме­роприятий по гражданской и территориальной обороне;

4)  осуществляют мероприятия, предусмотренные планами перевода экономики страны (мобилизационными планами) на работу в условиях военного времени;

5) исполняют военно-транспортную обязанность в порядке, устанавливаемом Правительством РФ;

6) осуществляют воинский учет работников и в соответствии с законодательством РФ, предоставляют для нужд обороны зда­ния, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящееся в их собственности, с последующей компенсаци­ей понесенных расходов в порядке, устанавливаемом Прави­тельством РФ.

Функции должностных лиц организаций независимо от форм собственности:

1) должны исполнять свои обязанности в области обороны, предусмотренные для них законодательством РФ;

2) создают работникам необходимые условия для исполне­ния ими воинской обязанности в соответствии с законодатель­ством РФ;

3) оказывают содействие в создании организаций, деятель­ность которых направлена на укрепление обороны.

Права и обязанности граждан РФ в области обороны:

1) исполняют воинскую обязанность в соответствии с феде­ральным законом;

2)  принимают участие в мероприятиях по гражданской и территориальной обороне;

3)  могут создавать организации и общественные объедине­ния, содействующие укреплению обороны;

4)  предоставляют в военное время для нужд обороны по требованию федеральных органов исполнительной власти зда­ния, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящиеся в их собственности, с последующей компенсаци­ей понесенных расходов в порядке, устанавливаемом Прави­тельством РФ.

Вооруженные Силы РФ и их предназначение.

1. Вооруженные Силы РФ — государственная военная орга­низация, составляющая основу обороны России.

2.  Вооруженные Силы РФ предназначены для отражения агрессии, направленной против РФ для вооруженной за­щиты целостности и неприкосновенности территории РФ, а также для выполнения задач в соответствии с между­народными договорами РФ.

399

3.  Привлечение Вооруженных Сил РФ к выполнению за­дач с использованием вооружения не по их предназна­чению производится Президентом РФ в соответствии с федеральными законами.

4. Применение Вооруженных Сил РФ для выполнения за­дач в соответствии с международными договорами РФ осуществляется на условиях и в порядке, оговоренных в этих договорах и установленных законодательством РФ.

5.  Деятельность Вооруженных Сил РФ осуществляется на основании Конституции РФ в соответствии с федераль­ными конституционными законами, федеральными за­конами, настоящим Федеральным законом, федеральным законом о Вооруженных Силах РФ и другими законами РФ в области обороны, а также соответствующими нор­мативными правовыми актами Президента РФ и Прави­тельства РФ.'

6.  Часть состава Вооруженных Сил РФ может входить в объединенные вооруженные силы или находиться под объединенным командованием в соответствии с между­народными договорами РФ.

Общий состав Вооруженных Сил РФ

Вооруженные Силы России состоят из центральных орга­нов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ, в Тыл Вооруженных Сил РФ и в войс­ка, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил. Личный состав Вооруженных Сил включает военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил.

Комплектование Вооруженных Сил РФ осуществляется в соответствии с законодательством России:

1) военнослужащими - путем призыва граждан РФ на во­енную службу по экстерриториальному принципу и пу­тем добровольного поступления граждан РФ на военную службу;

2) гражданским персоналом - путем добровольного поступ­ления на работу.

Для мобилизационного развертывания Вооруженных Сил РФ создается запас обученных военному делу граждан России.

Руководство и управление Вооруженными Силами РФ. Руководство Вооруженными Силами РФ осуществляет Прези­дент РФ - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами России.

400

Управление Вооруженными Силами РФ осуществляет ми­нистр обороны РФ через Министерство обороны РФ и Гене­ральный штаб Вооруженных Сил РФ, являющийся основным органом оперативного управления Вооруженными Силами РФ.

Руководство и управление Вооруженными Силами РФ в военное время осуществляется в соответствии с федеральным законом.

Основные функции Министерства обороны России:

1)  участвует в разработке предложений по вопросам воен­ной политики и по военной доктрине РФ;

2)  разрабатывает концепцию строительства Вооруженных Сил РФ, координирует в целях обороны разработку концеп­ций строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;

3) разрабатывает федеральную государственную программу вооружения и развития военной техники, а также предложе­ния по государственному оборонному заказу;

4)  разрабатывает предложения по расходам на оборону в проекте федерального бюджета, порядку расходования Мини­стерством обороны РФ выделенных средств и представляет их в Правительство РФ;

5)  координирует и финансирует работы, выполняемые в целях обороны;

6)  организует научные исследования в целях обороны, за­казывает и финансирует на договорной основе научно-исследо­вательские и опытно-конструкторские работы в области оборо­ны и осуществляет иные функции.

Основные функции Генерального штаба Вооруженных Сил России:

1) разрабатывает предложения по военной доктрине;

2)  разрабатывает план строительства Вооруженных Сил и координирует разработку планов строительства и развития Во­оруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;

3)  координирует разработку предложений по численности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;

4)  разрабатывает с участием федеральных органов испол­нительной власти, в составе которых или при которых имеют­ся другие войска, воинские формирования и органы, План применения Вооруженных Сил РФ, Мобилизационный план Вооруженных Сил РФ и Федеральную государственную про­грамму оперативного оборудования территории РФ в целях обороны;

401

5)  готовит предложения по численности граждан РФ, при­зываемых на военную службу и военные сборы, с распределе­нием их между Вооруженными Силами РФ, другими войска­ми, воинскими формированиями и органами;

6) устанавливает количественные нормы призыва граждан РФ на военную службу, военные сборы и призывы по мобили­зации от субъектов РФ;

7) организует планирование и осуществление мероприятий по обеспечению ядерной безопасности и предотвращению не­санкционированного применения ядерного оружия и осуще­ствляет иные предусмотренные законом функции.

В Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских фор­мированиях и органах запрещается ведение любой политичес­кой пропаганды и агитации, в том числе предвыборной.

Надзор за законностью и расследование дел о преступлени­ях в Вооруженных' Силах РФ, других войсках, воинских фор­мированиях и органах осуществляется генеральным прокуро­ром РФ и подчиненными ему прокурорами.

Финансирование расходов на оборону осуществляется из средств федерального бюджета путем ассигнования средств Министерству обороны РФ, другим федеральным органам ис­полнительной власти, обеспечивающим реализацию меропри­ятий в области обороны.

Контроль за исполнением федерального бюджета в части расходов на оборону осуществляется в соответствии с законо­дательством РФ. Должностные лица органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, ор­ганов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности и граждане, виновные в невыполнении возложенных на них обязанностей по обороне или препятству­ющие выполнению задач обороны, несут ответственность в со­ответствии с законодательством РФ.

В настоящее время особо актуальными являются проблемы финансирования и социальной защиты военнослужащих. Предпринимаемые Правительством России попытки в разре­шении этих проблем пока не дают положительных результа­тов.

Органы местного самоуправления обязаны выявлять во вза­имодействии с органами внутренних дел граждан, постоянно или временно проживающих на их территории и подлежащих постановке на воинский учет, а также разъяснять им их обя­занности по воинскому учету и контролировать их выполне­ние всеми гражданами.

Для первоначальной постановки граждан на воинский учет решением главы местной администрации утверждается комис­сия по постановке граждан на воинский учет, а для организа­ции и проведения призыва граждан на военную службу мест­ные администрации создают призывные комиссии.

Для работы призывных комиссий органы местного самоуп­равления обязаны обеспечивать их помещениями, оборудова­нием, транспортом и иными материально-техническими сред­ствами".

18.2. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области обеспечения безопасности

Законом от 5 марта 1992 г. № 2446-1, в ред. закона РФ от 25.12.1992 г. № 4235-1; указа Президента РФ от 24.12. 1993 г. № 2288 «О безопасности» безопасность определяется как состо­яние защищенности жизненно важных интересов личности — ее прав и свобод, общества — его материальных и духовных ценностей и государства — его конституционного строя, суве­ренитета и территориальной целостности от внутренних и вне­шних угроз¹.

В «Концепции национальной безопасности РФ», утверж­денной указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г.², выра­жены цели и государственная стратегия в области обеспече­ния безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социаль­ного, военного, техногенного, экологического, информацион­ного и иного характера.

Большое организационное значение имеют принятые указ Президента РФ от 15 ноября 1999 г. «Вопросы Совета Безопас­ности РФ»³ и постановление Правительства РФ от 15 сентября 1999 г. «О мерах по противодействия терроризму»⁴. Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. структуры и функции Фе­деральной пограничной службы РФ, а также часть функций и структуры, их обеспечивающие, расформированного ФАПСИ переданы в ФСБ России (РГ. 2003. 12 марта).

¹  Ведомости РСФСР. 1992. № 15. Ст. 769.

² СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909.

³ СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5684.

⁴  СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4550.

402

403

Обеспечение безопасности страны достигается проведением единой государственной политики в области экономического, политического, информационного, организационного и иного характера, адекватной угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. То есть здесь требуется про­ведение комплексных мер политического, экономического, экологического, медицинского, военного и иного характера. Для достижения этих целей законодательством предусмотре­но, что в обеспечении безопасности участвуют органы законо­дательной, исполнительной и судебной властей, органы мест­ного самоуправление, государственные и негосударственные организации и граждане.

Структура и содержание сил обеспечения безопасности разнообразны. Они включат в себя: Вооруженные Силы, фе­деральные органы безопасности, органы внутренних дел, внеш­ней разведки, пограничные и внутренние войска; налоговой полиции, службы действий в чрезвычайных ситуациях, под­разделения гражданской обороны; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безо­пасности средств связи и информации; таможни; органы охра­ны здоровья населения и другие государственные органы обес­печения безопасности государства.

Президент РФ в соответствии с законом от 5 марта 1992 г. «О безопасности» осуществляет общее руководство органами обеспечения безопасности. Он возглавляет совещательный орган — Совет безопасности, который рассматривает вопросы внутренней и внешней политики страны в области обеспече­ния безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования и предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабиль­ности и правопорядка в стране. Президент контролирует и ко­ординирует деятельность государственных органов обеспече­ния безопасности, организует и контролирует деятельность рос­сийских спецслужб.

Правительство РФ непосредственно осуществляет руковод­ство и контролирует реализацию мероприятий по обеспечению безопасности государства федеральными органами исполнитель­ной власти.

Системы органов обеспечения безопасности и правовые основы регулирования их деятельности включают: Федераль­ную службу безопасности РФ (ФСБ России), ее деятельность

404

регламентирована Законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах ФСБ», в ред. 07.11.2000 г. Ш35-Ф3¹, и указом Пре­зидента РФ от 07.07.1998 г. № 806, в ред. 11.06.2001 г. № 694 «Об утверждении Положения о ФСБ России, и ее структуре»²; Службу внешней разведки (СВР) России (деятельность служ­бы регламентирована Федеральным Законом от 10 января 1996 j г. в ред.07.11.2000 г. № 135-ФЗ « О внешней разведке»)³; Фе­деральную службу охраны РФ, положение о ней утверждено | указом Президента РФ от 02.08.1996 г.№1136 в ред. 21.11. 2001 г. №1343⁴. Все эти федеральные органы исполнительной власти, непосредственно подчиненные Президенту РФ, подконтроль­ны ему, и им утверждается положения об этих органах.

Одним из центральных органов исполнительной власти в сфере безопасности является Федеральная служба безопас­ности РФ, деятельность которой регламентирована Федераль­ным законом от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной службы безопасности в РФ»⁵ в ред.07.11.2000 г. № 135 - ФЗ и указом Президента РФ от 07.07.1998 г. № 806, в ред. 11.06.2001 г. № 694 «Об утверждении Положения о ФСБ России, и ее струк­туре». Переданные указом Президента РФ структуры, обеспе­чивающие пограничную службу и часть функций бывшего рас­формированного ФАПСИ при Президенте РФ, укрепили служ­бы ФСБ России, что по существу и было ранее. Практика по­казала неэффективность такой дифференциации функций и обеспечивающих их структур.

Общее руководство деятельностью органов федеральной службы безопасности осуществляют Президент и Правитель­ство РФ.

Органы Федеральной службы безопасности РФ представляют собой единую централизованную систему, утвержденную указом Президента РФ от 22.05. 1997 г. № 515⁶, и от 07.07.1998 г. № 806, в ред. 11.06.2001 г. № 694 «Об утверждении Положе­ния о ФСБ России, и ее структуре».

Структура Федеральной службы безопасности России вклю­чает в себя:

1) департаменты контрразведки; по борьбе с терроризмом; экономической безопасности; анализа, прогноза и стра­тегического планирования;

¹ СЗ РФ. 1995. № 15, ст.1269; 2000. № 46, ст. 4537.

² СЗ РФ. 1998. № 28, ст. 3320; 2001. № 24, ст. 2422.

³ СЗ РФ. 1996. № 3, ст.143; 2000. № 46, ст. 4537.

⁴ СЗ РФ. 1996. № 32, ст. 3901; 2001. № 49, ст. 4498. ⁵СЗ. 1995. № 15, ст. 1269.

¹ СЗ РФ. 1997. № 21, ст. 2468.

405

2)  управления: военной контрразведки; конституционной безопасности; следственное; собственной безопасности;

3) управления (отделы) Федеральной службы безопасности России по отдельным регионам и субъектам федерации (территориальные органы безопасности);

4) управления (отделы) Федеральной службы безопасности России в Вооруженных Силах, войсках и иных воинс­ких формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках).

Органы федеральной службы безопасности в своем подчи­нении имеют предприятия, учебные заведения, научно-иссле­довательские, экспертные и военно-медицинские учреждения и подразделения, военно-строительные подразделения, цент­ры специальной подготовки, а также подразделения специаль­ного назначения.

Являясь федеральным органом исполнительной власти, Федеральная служба безопасности России создает свои терри­ториальные органы безопасности и органы безопасности в вой­сках, осуществляет руководство ими и организует их деятель­ность, издает в пределах своих полномочий нормативно-пра­вовые акты и непосредственно реализует основные направле­ния деятельности органов федеральной службы безопасности государством.

Организация деятельности органов федеральной службы безопасности осуществляется на основе принципов:

• уважения и соблюдения прав и свобод человека и граж­данина;

• законности;

• единства системы органов федеральной службы безопас­ности и централизации управления;

• сочетания гласных и негласных методов и средств в де­ятельности, включая методы конспирации.

Основные направления деятельности:

1)  контрразведывательная деятельность;

2)  борьба с преступностью;

3) разведывательная деятельность.

Организация контрразведывательной деятельности за­ключена в выявлении, предупреждении, пресечении разведы­вательной и иной враждебной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба государственной бе­зопасности Российской Федерации.

Сущность организации борьбы с преступностью состав­ляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, пре-

406

дупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террорис­тической деятельности, организованной преступности, корруп­ции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание и предваритель­ное следствие по которым отнесены к их ведению. Закон от 12 августа 1995 г. № 144 «Об оперативно-розыскной деятель­ности»¹, текущей ред. 05.01.1999 г. является основным в опе­ративно-розыскной деятельности спецслужб и правоохранитель­ных органов. Они осуществляют также мероприятия по выяв­лению, предупреждению, пресечению и раскрытию дея-^тельности незаконных вооруженных формирований, отдельных ниц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российс­кой Федерации, и решают другие задачи в сфере борьбы с пре­ступностью.

Разведывательная деятельность осуществляется органа­ми федеральной службы безопасности во взаимодействии с орга­нами внешней разведки в целях получения информации об угрозах безопасности Российской Федерации.

В Федеральном законе подробно изложены обязанности и права органов федеральной службы безопасности. В частно­сти, они обязаны обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность объектов оборонного комплекса, атомной энерге­тики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также безопасность в сфере космических исследований, при­оритетных научных разработок. Они должны участвовать в реализации мер по защите сведений, составляющих государ­ственную тайну; проводить во взаимодействии со Службой внеш­ней разведки мероприятия по обеспечению безопасности уч­реждений и граждан России за ее пределами; во взаимодей­ствии с Пограничными войсками — меры по обеспечению ох­раны государственной границы; во взаимодействии с органа­ми внутренних дел — меры по обеспечению безопасности пред­ставительств иностранных государств на территории Российс­кой Федерации и др.

Служба внешней разведки РФ (СВР России) является фе­деральным органом исполнительной власти, обеспечивающим безопасность страны, защищающим безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием

СЗ РФ. 1995. М 33, ст. 3349; 1997, № 29, ст. 3502; 1998. № 30, ст. 3613.

407

специальных методов и средств, определенных законодатель­ством страны.

Федеральным Законом от 10 января 1996 г. «О внешней разведке»¹ закреплены принципы организации деятельности органов внешней разведки, их правовое положение и соци­альная защита ее сотрудников и лиц, оказывающих им содей­ствие, а также осуществление контроля и надзора за ее дея­тельностью со стороны органов государственной власти.

Разведывательные органы и их подразделения добывают и обрабатывают информацию, затрагивающую жизненно важные интересы Российской Федерации, а также о реальных и потен­циальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц в отношении со­стояния безопасности страны.

Для получения информации в интересах государства внеш­ней разведке предоставляются соответствующие полномочия:

• взаимодействие с контрразведывательными органами Рос­сийской Федерации и заключение с различными орга­низациями соглашений, необходимых для разведыватель­ной деятельности;

• установление на конфиденциальной основе отношений сотрудничества с лицами, добровольно давшими на это согласие, и осуществление мер по защите кадрового со­става;

•  использование в целях конспирации документов, зашифровывающих личности сотрудников кадрового со­става, ведомственную принадлежность подразделений, организаций, помещений и транспортных средств внеш­ней разведки;

• обеспечение безопасности заграничных учреждений Рос­сийской Федерации и командированных за границу рос­сийских граждан, имеющих по роду своей деятельности допуск к сведениям, составляющим государственную тайну.

В систему органов, осуществляющих внешнюю разведку, входят подразделения органов внешней разведки Министерства обороны России и соответствующие подразделения ФСБ России осуществляющие функции пограничной службы и информаци­онное обслуживание государственных органов власти.

Основными правовыми актами, закрепляющими и регули­рующими отношения охраны границы, ее режима, погранич-

¹ СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 143; 200, № 46, ст. 4537

408

ного режима служат ФЗ от 1.04. 1993 г. «О государственной границе РФ» в текущей ред. 24.03.2001 г. и Положение о ФПС России, утв. указом Президента РФ от 19.07.1997 г.¹

Органы управления пограничной службы включают: по­граничные войска Российской Федерации, органы погранич­ного и иных видов контроля, оперативные органы, органы обес­печения безопасности, учебные заведения, предприятия, уч­реждения и организации, находящиеся в подчинении ФСБ России согласно указу Президента РФ от 11 марта 2003 г. (РГ. 2003. 12 марта).

Государственная граница — это зона обеспечения безопас­ности государства, объединяющая усилия служб безопасности, разведки и контрразведки, министерств обороны, иностранных и внутренних дел, торговли, охраны природы, рыбного хозяй­ства, таможенной службы, санитарного надзора и многих дру­гих государственных органов и служб. Координирующую роль в организации этих структур уполномочена осуществлять Фе­деральная пограничная служба.

Основным правовым актом, закрепляющим и регулирую­щим вопросы охраны границы, ее режима, пограничного ре­жима и других вопросов является закон от 1.04.1993 г. «О государственной границе Российской Федерации»² в текущей ред. 24.03.2001 г.

Охрана государственной границы осуществляется посред­ством обеспечения соответствующих административно-право­вых режимов: режима государственной границы, погранич­ного режима и пограничной полосы.

Режим государственной границы включает определенный ее порядок содержания, пересечения ее гражданами и транс­портными средствами; перемещение через нее товаров и жи­вотных; ведение на ней хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешение инцидентов, связанных с наруше­нием режима границы.

Пограничный режим — это совокупность правил въезда (прохода), временного пребывания лиц и транспортных средств в пограничной полосе; осуществление в ней хозяйственной, промысловой и иной деятельности; проведения различных мас­совых мероприятий и т.п.

Пограничная полоса — это часть территории, прилегаю­щей к государственной границе на всем ее протяжении, шири­ной до 5 км.

¹  СЗ РФ. 1997. № 30, ст. 3598.

² СЗ РФ. 1995. № 17, ст. 1545.

409

«Порядок привлечения граждан к охране государственной границы РФ» утвержден постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г.¹

Пограничные войска в рамках ФПС России осуществляют самостоятельный вид правоохранительной деятельности.

Структура пограничных войск России состоит: из Глав­ного командования, шести пограничных округов (Северо-за­падный, Кавказский особый, Забайкальский, Дальневосточный, Тихоокеанский, Северо-восточный), четырех групп Погранич­ных войск (в городах Воронеже и Калининграде, в Таджикис­тане и Киргизии) и других частей, отрядов и учебных заведений. Все они действуют в соответствии с утвержденной Президентом РФ концепцией охраны Государственной границы.

Особую роль в обеспечении безопасности личности, обще­ства и государства играет МЧС России.

Указом Президента РФ утверждено положение от 02,08 1999 г. № 953 «Вопросы МЧС России», которое определяет его право­вой статус.

В указе отмечено, что в соответствии с Федеральным кон­ституционным законом «О Правительстве Российской Федера­ции», а также в целях реализации единой государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техно­генного характера постановлено:

«Утвердить прилагаемое Положение о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и лик­видации последствий стихийных бедствий».

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвы­чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед­ствий (МЧС России) является федеральным органом исполни­тельной власти, специально уполномоченным на решение за­дач в области гражданской обороны, защиты населения и тер­риторий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенно­го характера (далее именуются - чрезвычайные ситуации), проводящим единую государственную политику и осуществ­ляющим государственное управление в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситу­аций, а также координацию деятельности федеральных орга­нов исполнительной власти по защите населения и террито­рий от чрезвычайных ситуаций.

¹ СЗ РФ. 1995. № 17, ст. 1545.

410

Правовые основы деятельности. МЧС России в своей дея­тельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, ука­зами и распоряжениями Президента России, приказами и ди­рективами Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ, постановлениями и распоряжениями Правитель­ства РФ, международными договорами РФ, а также ее Поло­жением.

Основными задачами МЧС России являются:

1) реализация единой государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций;

2) осуществление по решению Президента РФ и Правитель­ства РФ мер по организации и ведению гражданской обороны, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

3)  осуществление нормативного регулирования, а также специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций в области гражданской обороны;

4)  осуществление государственного управления и коорди­нация деятельности федеральных органов исполнительной вла­сти в области гражданской обороны, защиты населения и тер­риторий от чрезвычайных ситуаций;

5) осуществление в установленном порядке сбора и обработ­ки информации в области гражданской обороны, защиты насе­ления и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также обме­на ею.

МЧС России в соответствии с возложенными на него за­дачами осуществляет следующие основные функции:

1) разрабатывает предложения по формированию основ еди­ной государственной политики в области гражданской оборо­ны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе преодоления последствий радиационных аварий и катастроф;

2) организует разработку и вносит на рассмотрение Прези­дента РФ и Правительства РФ проекты законодательных и других нормативных правовых актов по вопросам граждан­ской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычай­ных ситуаций, в том числе преодоления последствий радиаци­онных аварий и катастроф;

3)  принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам гражданской обороны и осуществ­ляет контроль за их исполнением;

411

4)  осуществляет в соответствии с Основами (концепцией) государственной политики РФ по военному строительству ко­ординацию деятельности и взаимодействия компонентов воен­ной организации при решении задач обеспечения обороны стра­ны и безопасности государства в области гражданской оборо­ны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

5)  участвует в подготовке предложений Президенту РФ о введении чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях в случае возникновения чрезвычай­ной ситуации;

6)  разрабатывает и вносит в Правительство РФ для пред­ставления Президенту РФ предложения о введении в действие Плана гражданской обороны на территории РФ или в отдель­ных ее местностях в полном объеме или частично;

7)  участвует в подготовке предложений Президенту РФ о привлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооружен­ных Сил РФ, других войск и воинских формирований и иные функции.

МЧС России в пределах своей компетенции полномочно:

1) принимать решения, обязательные для исполнения орга­нами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями;

2) проводить в установленном порядке проверки федераль­ных органов исполнительной власти по вопросам гражданской обороны;

3) осуществлять по согласованию с органами исполнитель­ной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления проверки по вопросам гражданской обороны, защиты населе­ния и территорий от чрезвычайных ситуаций;

4) запрашивать и получать в установленном порядке от фе­деральных органов исполнительной власти и органов испол­нительной власти субъектов РФ информацию, необходимую для выполнения возложенных на МЧС России задач;

5) привлекать в установленном порядке специалистов и орга­низации для участия в проведении государственной эксперти­зы проектов, оценки и контроля потенциально опасных объек­тов и производств и решения других задач;

6)  иметь специальные транспортные средства, оборудован­ные утвержденными в установленном порядке опознаватель­ными знаками, специальными сигналами и средствами связи.

Приказом МЧС РФ от 10.09.2001 № 396 утверждены Поло­жение о региональном центре по делам гражданской обороны,

412

чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихий­ных бедствий и Перечень этих региональных центров.

18.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области внутренних дел

В целях повышения роли Министерства внутренних дел РФ в защите прав и свобод человека и гражданина, охране право­порядка и обеспечении общественной безопасности, а также совершенствования правовых основ его деятельности внести изменения и дополнение в его Положение, принятое ранее 18.07.1996 г. № 1039 указом Президента РФ¹. Существенным структурным и функциональным изменением послужили ука­зы Президента РФ от 11.03.2003 г., в результате которых фун­кции упраздненной ФСНП России были переданы в МВД РФ (РГ. 2003. 12 марта).

Министерство внутренних дел РФ (МВД России), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляю­щим в пределах своих полномочий государственное управле­ние в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопаснос­ти и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел РФ (далее именуются — органы внутренних дел) и внутренних войск Министерства внутренних дел РФ (далее именуются - внутренние войска).

Министерство подчиняется Президенту РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией РФ и законода­тельными актами РФ, а также Правительству РФ.

Министерство возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят: министерства внутренних дел респуб­лик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автоном­ной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образо­ваний, управления (линейные: управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режим­ных объектах, региональные управления по борьбе с организо-

¹ СЗ РФ. 1999. № 50, ст. 6197.

413

т

ванной преступностью, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятель­ности, окружные управления материально-технического и во­енного снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложен­ных на органы внутренних дел и внутренние войска.

В систему Министерства также входят внутренние войска, состоящие из округов внутренних войск, соединений, воинс­ких частей, военных образовательных учреждений, учрежде­ний обеспечения деятельности внутренних войск, органов уп­равления внутренними войсками.

Органы внутренних дел и внутренние войска составляют единую систему Министерства МВД РФ.

Правовые основы организации и деятельности МВД РФ. Министерство в своей деятельности руководствуется Консти­туцией РФ, федеральными конституционными законами, фе­деральными законами, указами и распоряжениями Президен­та РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ и Положением о нем.

Деятельность Министерства осуществляется на основе прин­ципов уважения и соблюдения прав и свобод человека и граж­данина, законности, гуманизма, сочетания гласных и неглас­ных методов и средств деятельности, взаимодействия с орга­нами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, об­щественными объединениями, а также соответствующими орга­нами иностранных государств.

Основными задачами Министерства являются:

1)  разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечениг об­щественного порядка и общественной безопасности;

2) организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонаруше­ний, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;

3) обеспечение исполнения уголовных наказаний;

4)  руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности;

5)  совершенствование нормативной правовой основы дея­тельности органов внутренних дел и внутренних войск, обес­печение законности в их деятельности;

6) совершенствование работы с кадрами, их профессиональ­ной подготовки, обеспечение правовой и социальной защищен­ности сотрудников и военнослужащих системы Министерства;

7)  развитие и укрепление материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск.

Министерство в соответствии с законодательством РФ для решения поставленных задач осуществляет следующие функции:

1) определяет основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка, обществен­ной безопасности, участвует в разработке и выполнении феде­ральных целевых программ в сфере борьбы с преступностью;

2) осуществляет анализ состояния правопорядка и преступ­ности, разрабатывает долгосрочные и оперативные прогнозы развития криминогенной ситуации и на этой основе вносит в установленном порядке в органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ предложения об укреплении законности, обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, усилении борьбы с преступнос­тью, информирует население по этим вопросам, организует взаимодействие со средствами массовой информации;

3)  обеспечивает выполнение органами внутренних дел и внутренними войсками федеральных конституционных зако­нов, федеральных законов, указов и распоряжений Президен­та РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъек­тов РФ, принятых в пределах их полномочий;

4) обобщает практику применения законодательства РФ по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, разраба­тывает и вносит в установленном порядке в соответствующие органы государственной власти РФ предложения о его совер­шенствовании, подготавливает проекты нормативных право­вых актов РФ по вопросам деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, осуществляет нормативное регулиро­вание своей деятельности и оказывает органам внутренних дел и внутренним войскам практическую и методическую помощь в организации нормативной правовой работы, налаживает про­паганду правовых знаний;

5) участвует совместно с органами государственной власти субъектов РФ в разработке и выполнении региональных целе­вых программ в сфере защиты прав и свобод человека и граж­данина, охраны правопорядка и борьбы с преступностью;

414

415

6) организует и непосредственно осуществляет оперативно-розыскную и экспертно-криминалистическую деятельность, производство дознания и предварительного следствия по уго­ловным делам, отнесенным к компетенции органов внутрен­них дел;

7)  организует и осуществляет розыск лиц, совершивших преступления, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, уклоняющихся от отбывания уголовных наказаний, при­зыва на военную службу, без вести пропавших и иных лиц, идентификацию неопознанных трупов, а также розыск похи­щенного имущества;

8) осуществляет меры по борьбе с организованной преступ­ностью, коррупцией, незаконным оборотом оружия и нарко­тических средств, незаконными вооруженными формировани­ями;

9) участвует в осуществлении мероприятий по борьбе с тер­роризмом, контрабандой, охране государственной границы РФ, обеспечению безопасности РФ и осуществляет иные функции.

Министерство возглавляет министр внутренних дел РФ (да­лее именуется — Министр). Министр, первые заместители Ми­нистра, заместители Министра назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представле­нию председателя Правительства РФ.

Структура МВД России включает:

1) Главное управление (ГУ) на транспорте;

2) ГУ Государственной инспекции по безопасности дорож­ного движения (ГИБДД);

3) ГУ обеспечение общественного порядка;

4) ГУ по борьбе с организованной преступностью;

5)  ГУ по борьбе с экономическими преступлениями;

6) ГУ уголовного розыска;

7) Паспортно-визовое управление;

8) Управление по борьбе с незаконным оборотом наркоти­ков.

9) Управление режимных объектов;

10) Управление собственной безопасности;

11) Следственный комитет при МВД РФ;

12) Главное командование внутренних войск.

В центральном аппарате МВД РФ предусматривается со­здание иных подразделений по оперативному, техническому, организационному, информационному, аналитическому, кад­ровому, финансовому, материально-техническому обеспечению и медицинскому обслуживанию.

416

13*

Правовые основы деятельности, задачи, организация, обя­занности и права милиции определены: Конституцией РФ, Законом от 18 апреля 1991 г. «О милиции»¹ в текущей ред. ФЗ от 04.08.2001 г. № 108-ФЗ, которым предусматривается назначение и снятие с должности руководителя милиции субъектов РФ Президентом РФ по представлению Министра МВД РФ, до внесения кандидатуры Президенту РФ выясняет­ся мнение руководства органов власти субъектов РФ. Руково­дители милиции в районах, городах и муниципальных обра­зованиях назначаются на должность и снимаются с должности приказом министра или начальника ГУВД, УВД соответствую­щего субъекта РФ. Начальники милиции общественной безо­пасности назначаются Министром МВД РФ по представлению своих руководителей в МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ; дея­тельность внутренних войск регламентирована федеральным законом «О внутренних войсках МВД РФ» от 25.12.1996 г.²; указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г. № 433 утвержде­ны «Вопросы министерства внутренних дел РФ, а также вне­сены дополнения и изменения указом Президента РФ от 1 де­кабря 1999 г. № 1589 «О некоторых вопросах деятельности МВД Российской Федерации»; указ Президента РФ от 11 мар­та 2003 г. (РГ. 2003. 12 марта), постановления Правительства РФ: «О подразделениях милиции общественной безопасности от 07.12.2000 г. в текущей ред.26.07.2001 г. и «О подразделе­ниях криминальной милиции» от 07.12.2000 г. № 925, в ред. 16.12.2002 г.

Значительное место в деятельности органов милиции зани­мают вопросы, касающиеся реализации действующих положе­ний о паспортной системе и регистрации граждан. Система регистрации рассматривается МВД РФ как средство реги­страции населения и одна из вспомогательных мер охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114 «О по­рядке выезда из РФ и въезда в РФ»³ в ред. 24.06.1999 г. регла­ментированы отношения выезда и въезда в РФ в соответствии с Конституцией РФ, международными нормами и настоящим законом, что также вносит позитивный вклад в отношения по борьбе с правонарушениями, совершаемые иностранными граж­данами.

¹ Ведомости. 1991. № 16, ст. 503.

СЗ РФ. 1997. № 6, ст. 711. ³ СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 11(29).

'^"Административное пра

417

Согласно Закону от 6 февраля 1997 г. №27-ФЗ г. «О внут­ренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»¹ задачами этих войск являются: оказание со­действия органам внутренних дел в охране общественного по­рядка, обеспечение общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения; охрана важных государ­ственных объектов и специальных грузов; охрана исправитель­но-трудовых учреждений, конвоирование осужденных и лиц, заключенных под стражу; участие в территориальной обороне Российской Федерации.

18.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области юстиции

Система органов юстиции как самостоятельная отрасль го­сударственного управления осуществляет важные задачи по укреплению законности, организации защиты прав и закон­ных интересов граждан, предприятий, организаций, учрежде­ний и общественных объединений.

Правовыми основами организации и деятельности Мини­стерства юстиции РФ являются Конституция РФ, федераль­ные конституционные законы, федеральные законы, общеприз­нанные принципы и нормы международного права, междуна­родные договора РФ, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Одним из основных нормативно-правовых актов, определяющих правовой статус министерства является положение, утверждаемое указом Президента РФ от 02.08.1999 г. № 954 в текущей редакции указа Президента РФ от 21.10.2002 г.

Министерство юстиции РФ (Минюст России) является фе­деральным органом исполнительной власти, проводящим го­сударственную правовую политику и осуществляющим управ­ление в сфере юстиции, а также координирующим деятель­ность в этой сфере иных федеральных органов исполнитель­ной власти.

Руководство деятельностью Минюста России осуществляет Президент РФ. Правительство РФ координирует деятельность Минюста России.

Ведомости ФС РФ.1997, №6,ст.208.

В систему Минюста России входят его территориальные органы, иные органы и учреждения юстиции, а также органи­зации, обеспечивающие их деятельность.

Основными задачами Минюста России являются:

1) реализация государственной политики в сфере юстиции;

2) обеспечение прав и законных интересов личности и госу­дарства;

3) обеспечение правовой защиты интеллектуальной собствен­ности;

4) обеспечение установленного порядка деятельности судов;

5)  обеспечение исполнения актов судебных и других орга­нов;

6) обеспечение исполнения уголовных наказаний. Минюст России в соответствии с возложенными на него за­дачами осуществляет следующие основные функции:

1)  координирует нормотворческую деятельность федераль­ных органов исполнительной власти;

2)  проводит юридическую экспертизу проектов законода­тельных и иных нормативных правовых актов, вносимых фе­деральными органами исполнительной власти на рассмотре­ние Президента РФ и Правительства РФ;

3)  проводит юридическую экспертизу нормативных право­вых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Консти­туции РФ и федеральным законам;

4) обеспечивает деятельность полномочных представителей Правительства Российской Федерации в Государственной Думе РФ и Конституционном Суде РФ;

5)  осуществляет государственную регистрацию норматив­ных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности челове­ка и гражданина, устанавливающих правовой статус органи­заций или имеющих межведомственный характер;

6) осуществляет проверку деятельности федеральных орга­нов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации, и при необ­ходимости запрашивает нормативные правовые акты в целях их государственной регистрации;

7)  осуществляет контроль за правильностью и своевремен­ностью опубликования зарегистрированных им нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

8) обобщает практику государственной регистрации норма­тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности челове-

418

14-2

14'

419

ка и гражданина, устанавливающих правовой статус органи­заций или имеющих межведомственный характер, представ­ляет Президенту РФ и в Правительство РФ соответствующую информацию.

Минюст России в пределах своей компетенции обладает следующими полномочиями:

1) создает свои территориальные органы, утверждает поло­жения о них;

2) создает учреждения юстиции и иные организации, реор­ганизует и ликвидирует их, а также утверждает их уставы;

3) заключает международные договоры РФ межведомствен­ного характера;

4)  запрашивает и получает в установленном порядке необ­ходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, орга­нов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;

5)  привлекает для разработки проектов нормативных пра­вовых актов и осуществления их экспертизы научные и дру­гие организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

6)  направляет в орган, издавший нормативный правовой акт, обязательный для исполнения запрос о представлении данного акта на государственную регистрацию;

7) представляет в случае несоответствия нормативного пра­вового акта субъекта РФ Конституции РФ или федеральному закону мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта РФ, принявшего данный акт, а также в соот­ветствующие федеральные органы государственной власти и осуществляет иные полномочия.

Минюст России, самостоятельно принимая решения в сфе­ре юстиции, в необходимых случаях в установленном порядке согласовывает свои решения с заинтересованными федераль­ными органами исполнительной власти и органами исполни­тельной власти субъектов РФ.

Минюст России вправе издавать постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, являющи­еся обязательными для государственных и муниципальных органов, организаций, должностных лиц и граждан.

Минюст России возглавляет Министр юстиции РФ (далее именуется — Министр), назначаемый на должность и освобож­даемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Фе­дерации.

Министр имеет девять заместителей, в том числе двух пер­вых заместителей, статс-секретаря — первого заместителя Ми­нистра и заместителя Министра — главного судебного приста­ва РФ, назначаемых на должность и освобождаемых от долж­ности Президентом РФ по представлению Председателя Пра­вительства РФ.

Полномочия Министра:

1) осуществляет на основе единоначалия общее руководство деятельностью Минюста России и несет персональную ответ­ственность за выполнение задач и функций, возложенных на Минюст России;

2)  устанавливает полномочия своих заместителей, распре­деляет обязанности между ними и поручает им исполнение части своих полномочий, устанавливает полномочия других должностных лиц системы Минюста России;

3) вносит на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции Минюста Рос­сии, а также предложения по реализации политики государ­ства в сфере юстиции;

4) подписывает изданные в пределах компетенции Минюс­та России постановления, приказы, распоряжения и иные акты, а также организует проверку их исполнения;

5-) подписывает международные договоры РФ о правовой помощи по гражданским, семейным, уголовным и иным де­лам;

6)  вносит Президенту РФ и в Правительство РФ представ­ления о привлечении к ответственности должностных лиц фе­деральных органов исполнительной власти по фактам неис­полнения или ненадлежащего исполнения ими Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президен­та РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;

7)  утверждает положения о структурных подразделениях Минюста России, структуру и штатное, расписание его цент­рального аппарата в пределах установленных численности и фонда оплаты труда работников;

8)  определяет типовые структуры, типовые штаты, норма­тив штатной численности территориальных органов уголовно-исполнительной системы, управлений с особыми условиями хозяйственной деятельности, организаций, входящих в уго­ловно-исполнительную систему, а также определяет порядок их реорганизации и ликвидации и принимает соответствую­щие решения и осуществляет иные полномочия.

420

14-4

421

Органы юстиции субъектов РФ осуществляют:

• регистрацию и выдают лицензии гражданам и юриди­ческим лицам на право занятия определенно деятельно­стью в плане оказания правовых услуг населению и юри­дическим лицам;

• согласовывают местонахождение юридических консуль­таций;

• организуют работу государственных нотариальных кон­тор, проверяют их деятельность;

• организуют рассмотрение жалоб и заявлений граждан, связанных с организацией работы учреждений и орга­низаций юстиции и другие вопросы в соответствии с ком­петенцией.

18.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области иностранных дел

Управление иностранными делами — это непосредственное и повседневное осуществление исполнительными органами власти внешних функций государства по предметам ведения и в объеме своей компетенции, направленное на решение задач, обеспечивающих продвижение к целям, отражающим жизнен­но важные интересы государства и общества в целом. Наиболее приоритетные задачи министерства это: сохранение территори­альной целостности РФ; обеспечение государственной безопас­ности, установление и закрепления дружеских отношений со стратегическими партнерами России; защита своих физических и юридических лиц за рубежом, участие в международном со­трудничестве, обеспечивающем нашей стране выгодные усло­вия и другие позитивные направления деятельности.

Федеральным законом от 15.07.1995 г. «О международных договорах РФ» регламентирован порядок заключения, выпол­нения и прекращения международных договоров, что являет­ся основой международных отношений сотрудничества с дру­гими странами.

Государственное управление иностранными делами осу­ществляется следующей системой федеральных органов ис­полнительной власти: Министерство иностранных дел РФ, ми­нистерства иностранных дел республик в составе России, орга-• ны внешних связей субъектов федерации, а также органы МИД

422

России за рубежом — это дипломатические представительства (посольства и миссии) и консульские учреждения.

Россия строит свои отношения с другими государствами на основе равенства, невмешательства во внутренние дела, неру­шимости границ и территориальной целостности государств, взаимного отказа от применения силы и решения возникших споров мирным путем, независимо от их характера, мирным путем взаимовыгодного сотрудничества, равенства народов и их суверенного развития.

В п. «к» статьи 71 Конституции РФ определено, что вне­шняя политика и международные отношения РФ, междуна­родные договоры; вопросы войны и мира относятся к ведению РФ, следовательно, осуществление этих внешних функций в области иностранных дел возложено на высшие органы госу­дарственной власти.

В статье 106 Конституции РФ установлено, что обязатель­ному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой Законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты Государственной границы, войны и мира.

Большие полномочия в сфере управления иностранны­ми делами осуществляет Президент РФ, так, согласно стать­ям 80, 83 и 86 Конституции РФ, он определяет основные на­правления внешней политики государства; представляет стра­ну в международных отношениях; осуществляет руководство внешней политикой; ведет переговоры и подписывает между­народные договоры; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей; назначает и осво­бождает от должности министра иностранных дел по пред­ложению Председателя Правительства РФ; назначает и отзы­вает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранных государствах и между­народных организациях.

Достаточно большой объем полномочий в сфере отноше­ний иностранных дел реализует Правительство РФ. Оно со­гласно ст. 114 Конституции, осуществляет меры по обеспече­нию реализации внешней политики Российской Федерации.

Непосредственное руководство в этой области осуществляет Министерство иностранных дел, которое подведомственно не­посредственно Президенту РФ. За границей оно имеет ди-

423

пломатические представительства и консульские учреждения МИД, а также имеет свои учебные заведения, структуры ин­формационного обеспечения и др. подведомственные ему орга­низации.

Россия входит в Совет безопасности ООН. Имеет практи­чески во всех странах дипломатические представительства и консульские учреждения за рубежом.

В Конституции РФ закреплено, что основу внешнеполити­ческого курса нашего государства составляют общепризнан­ные принципы и нормы международного права.

Цель внешней политики Российского государства — после­довательное продвижение и укрепление национальных инте­ресов через открытость, и сотрудничество, обеспечение благо­приятных условий для внутреннего развития и продолжения экономических реформ.

В целях создания условий для определения Президентом России основных направлений внешней политики, принятия мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государ­ственной целостности, указом Президента России от 7 марта 1996 г. образовано Главное управление Президента РФ по воп­росам внутренней и внешней политики государства и утверж­дено положение о нем¹. Данное Управление разрабатывает для Президента РФ предложения по обеспечению согласованного взаимодействия федеральных органов государственной власти в области внешней политики; участвует в подготовке проектов нормативных актов по вопросам внешней политики и т.п. Этим же целям служит Совет по внешней политике при Президенте РФ². Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ (ст. 114) осуществляет меры по реализации внешней полити­ки России; обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях; принимает меры к исполнению международных договоров; заключает межпра­вительственные соглашения; координирует деятельность фе­деральных органов исполнительной власти, компетенция ко­торых позволяет устанавливать отношения с органами, орга­низациями иностранных государств. Постановлением Прави­тельства РФ от 17 мая 1996 г. утверждена Программа мер по поддержке соотечественников за рубежом³.

¹ СЗ РФ. 1996. № 11, ст. 1029.

² СЗ РФ. 1996. № 1, ст. 48.

³ СЗ РФ. 1996. № 21, ст. 2516.

424

Правовой статус Министерства иностранных дел РФ опре­делен положением о нем, утвержденным указом Президента РФ от 14.03.1995 г. № 271¹, в ред. 31.05.2001 г.

Министерство иностранных дел РФ и (МИД России) явля­ется федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим государственное управление в области отношений РФ с иностранными государствами и международными организа­циями.

Министерство иностранных дел РФ подведомственно Пре­зиденту РФ по вопросам, закрепленным за Президентом РФ Конституцией РФ, либо в соответствии с законодательными актами РФ.

В своей деятельности Министерство иностранных дел РФ ру­ководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, ука­зами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и рас­поряжениями Правительства РФ, а также Положением о нем.

В систему Министерства иностранных дел РФ входят дип­ломатические представительства и консульские учреждения РФ, представительства РФ при международных (межгосудар­ственных, межправительственных) организациях (далее име­нуются — загранучреждения), территориальные органы — пред­ставительства Министерства на территории РФ, а также под­ведомственные ему предприятия, учреждения и организации на территории РФ, созданные для обеспечения деятельности Министерства (далее именуются — организации, находящиеся в ведении Министерства).

Основными задачами Министерства иностранных дел РФ являются:

• разработка общей стратегии внешней политики РФ и представление соответствующих предложений Президен­ту РФ;

• реализация внешнеполитического курса РФ;

• координация международной деятельности других фе­деральных органов исполнительной власти и междуна­родных связей органов исполнительной власти субъек­тов РФ в целях проведения единой политической линии РФ в отношениях с иностранными государствами и меж­дународными организациями;

• содействие согласованному взаимодействию органов ис­полнительной власти с органами законодательной и су­дебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их дол-

¹ СЗ РФ. 1995. № 12, ст. 1033.

425

жностных лиц в международной деятельности обеспе­чивало соблюдение принципа единства внешней поли­тики РФ и выполнение международных обязательств РФ;

• обеспечение дипломатическими средствами защиты су­веренитета, безопасности, территориальной целостнос­ти, других интересов РФ на международной арене;

• защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом;

• обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами, сношений с между­народными организациями;

• содействие развитию связей и контактов с соотечествен­никами, проживающими за рубежом.

Министерство иностранных дел РФ в соответствии с воз­ложенными на него задачами осуществляет следующие фун­кции:                         ,

• разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту РФ и в Правительство РФ предложения по вопросам отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями;

• разрабатывает проекты международных договоров РФ, подготавливает предложения о заключении, выполнении, прекращении и приостановлении действия договоров и в установленном порядке вносит эти предложения на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ;

• ведет переговоры с иностранными государствами и меж­дународными организациями;

• осуществляет общее наблюдение за выполнением меж­дународных договоров РФ, участвует в подготовке пред­ложений по приведению законодательства РФ в соответ­ствие с ее международно-правовыми обязательствами;

• участвует в разработке политики и конкретных мероп­риятий по обеспечению прав и свобод граждан РФ, обо­роны и безопасности государства;

• реализует дипломатическими средствами усилия РФ по обеспечению международного мира, глобальной и реги­ональной безопасности;

• обеспечивает участие РФ в деятельности Организации Объединенных Наций, Содружества Независимых Госу­дарств, органов Союзного государства, международных организаций, содействует повышению роли РФ как чле­на мирового сообщества в решении глобальных и регио­нальных международных проблем;

426

• обеспечивает необходимые условия для функционирова­ния центрального аппарата, загранучреждений, терри­ториальных органов — представительств Министерства на территории РФ, организаций, находящихся в веде­нии Министерства, вносит в установленном порядке Президенту РФ и в Правительство РФ предложения по организационным, финансовым и другим вопросам, свя­занным с их деятельностью;

• дает согласие заинтересованным органам исполнитель­ной власти на распространение официальной информа­ции по вопросам, касающимся внешнеполитического курса РФ;

• содействует распространению за рубежом информации о внешней и внутренней политике РФ, социально-эконо­мической, культурной и духовной жизни страны;

• выполняет другие функции, предусмотренные законода­тельством РФ.

Министерство иностранных дел РФ для выполнения воз­ложенных на него задач правомочно:

• получать в установленном порядке от органов государ­ственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а так­же предприятий, учреждений и организаций, независи­мо от их организационно-правовых форм и ведомствен­ной подчиненности, документы, справочные и иные ма­териалы, необходимые для решения вопросов, входящих в компетенцию Министерства;

• осуществлять контроль за соответствием законодатель­ству РФ и международно-правовым нормам проектов международных договоров РФ;

• вносить в установленном порядке на рассмотрение Пре­зидента РФ и Правительства РФ предложения о разра­ботке проектов законодательных актов по вопросам внеш­ней политики и дипломатической службы;

• представлять в установленном порядке предложения об учреждении территориальных органов — представи­тельств Министерства на территории РФ;

• принимать в пределах своей компетенции решения нор­мативного характера, обязательные для исполнения дру­гими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органа­ми местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их орга-

427

низационно-правовых форм и ведомственной подчинен­ности, при осуществлении ими международных контак­тов;

• докладывать соответственно Президенту РФ и Прави­тельству РФ о действиях органов государственной влас­ти и должностных лиц, влекущих за собой несоблюде­ние принципа единства внешней политики РФ, или не­выполнение международных обязательств РФ, или на­рушение установленного порядка осуществления Мини­стерством координирующей роли в проведении единой внешнеполитической линии РФ и иные правомочия в соответствии с законодательством.

Полномочия Министра иностранных дел РФ:

• руководит деятельностью Министерства, утверждает по­ложения о структурных подразделениях центрального аппарата Министерства, территориальном органе - пред­ставительстве Министерства на территории РФ, а также положения (уставы) об организациях, находящихся в ведении Министерства, определяет компетенцию долж­ностных лиц системы Министерства;

• издает приказы, распоряжения и инструкции, дает ука­зания по вопросам деятельности центрального аппарата Министерства, загранучреждений, территориальных ор­ганов — представительств Министерства на территории РФ, организаций, находящихся выведении Министерства; вносит в установленном порядке предложения о назна­чении или об отзыве послов РФ в иностранных государ­ствах и представителей РФ при международных (меж­государственных, межправительственных) организаци­ях, о назначении или об освобождении глав государствен­ных и правительственных делегаций РФ;

• представляет РФ на двусторонних и многосторонних переговорах, по поручению Президента РФ, Правитель­ства РФ подписывает международные договоры РФ;

• представляет Министерство во взаимоотношениях с орга­нами государственной власти РФ, органами государствен­ной власти субъектов РФ, органами государственной власти иностранных государств, а также с международ­ными организациями;

• утверждает структуру и штатное расписание централь­ного аппарата Министерства и территориальных орга­нов — представительств Министерства на территории РФ в пределах установленных предельной численности и

428

фонда оплаты труда работников, предусмотренных в федеральном бюджете на государственное управление;

• утверждает штатное расписание загранучреждений в пре­делах установленных фонда оплаты труда и численнос­ти работников, а также смету расходов на содержание загранучреждений в пределах выделенных бюджетных ассигнований;

• в пределах своей компетенции назначает на должность и освобождает от должности руководящих работников центрального аппарата Министерства и загранучрежде­ний, а также других работников системы Министерства и осуществляет другие полномочия.

Контроль за деятельностью Министерства иностранных дел РФ осуществляется по соответствующим направлениям дея­тельности Министерства Президентом РФ и Правительством РФ.

Деятельность МИД России охватывает все стороны отно­шений страны с иностранными государствами: политичес­кие, экономические и культурные. Министр иностранных дел осуществляет международное представительство, ведет непос­редственные переговоры с официальными представителями иностранных государств от имени Президента и Правитель­ства РФ без специальных на то полномочий и подписывает с ними международные документы.

В процессе своей деятельности МИД России издает в преде­лах своей компетенции инструкции, указания, которые обяза­тельны для министерств, ведомств, других органов и органи­заций при осуществлении ими международных связей и кон­тактов.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Понятие административно-правого регулирования в управле­нии административно-политической сферой.

2.  Система органов исполнительной власти по организации уп­равления обороной.

3.  Административно-правовые основы государственного управ­ления обороной.

4.  Система органов исполнительной власти по организации уп­равления в области обеспечения безопасности.

5.  Административно-правовые основы государственного управ­ления в области обеспечения безопасности.

429

6.  Система органов исполнительной власти по организации госу­дарственного управления в области внутренних дел.

7.  Административно-правовые основы государственного управ­ления в области внутренних дел.

8.  Система органов исполнительной власти по организации уп­равления в области юстиции.

9.  Административно-правовые основы государственного управ­ления в области юстиции.

10.  Система органов исполнительной власти в области иностран­ных дел.

11.  Административно-правовые основы государственного управ­ления в области иностранных дел.

Глава 19. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ МЕЖОТРАСЛЕВЫМ КОМПЛЕКСОМ

Дай бог мне все уметь, но не все самому делать.

Чевист

19.1. Сущность, содержание и субъекты

межотраслевого государственного управления

Сущность межотраслевого государственного управления за­ключается в координации вопросов, находящихся в ведении специального органа (субъект управления), реализуемых дру­гими федеральными органами исполнительной власти в объе­ме и порядке, предусмотренными законодательством России. То есть эти органы осуществляют единую государственную политику на основании законов и в пределах своих полномо­чий обладают распорядительными функциями по отношению к организационно неподчиненным объектам управления.

Функции органов межотраслевого управления включают:

• прогнозирование основных направлений социальной и экономической политики государства, разработку в со­ответствии с прогнозами федеральных и региональных программ развития отраслей управления;

• координацию усилий отраслевых систем управления в реализации межотраслевых федеральных и региональ­ных программ государственного управления;

430

• объединение и обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

• обеспечение успешной реализации федеральных и реги­ональных программ, выходящих за рамки компетенции одной отрасли государственного управления;

• организацию решения общегосударственных и межре­гиональных программ и реализация других комплекс­ных проблем, выходящих за пределы компетенции од­ной отрасли государственного управления.

Некоторые авторы не выделяют эту сферу управления как самостоятельную, не имеющую особой специфики, но это не совсем верно (2, с. 470—490).

Другие авторы выделяют такие основные виды межотрас-:евого управления: 1) управление в области экономики, фи-ансов и кредитов; 2) государственная налоговая служба; управление антимонопольной политикой и государственным имуществом; 4) внешнеэкономическая деятельность; 5) государ­ственная таможенная служба; 6) управление в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. (13, с. 254). Такой подход более приемлем, однако частое изменение структуры федеральных органов исполнительной власти затрудняет пра­вовую квалификацию этих видов межотраслевого управления.

Органы исполнительной власти, осуществляющие межот­раслевое управление, как правило, наделяются надведомствен-ными полномочиями правотворческого, координационного, контрольно-надзорного, лицензионно-разрешительного и мето­дического характера (13, с. 12-15).

Правотворческие полномочия межотраслевого субъекта уп­равления заключаются в том,-что он издает нормативно-пра­вовые акты, обязательные для исполнения органами отрасле­вого управления, участвующими в реализации комплексных федеральных и региональных программ.

Координационные полномочия позволяют межотраслевому органу осуществлять властные воздействия к организационно не подчиненным отраслевым субъектам управления.

Контрольно-надзорные полномочия заключены в реализа­ции права межведомственным органом исполнительной влас­ти осуществлять административный надзор за соблюдением норм, правил и действий отраслевыми органами государствен­ного управления.

Лицензионно-разрешительная деятельность межведомствен­ного органа исполнительной власти заключается в выдаче ли­цензий (разрешений) на осуществление какой-либо деятельно-

431

сти, а также регистрации этой деятельности в определенном законом порядке.

Методические полномочия предусматривают дачу инструк­тивных указаний, разъяснений, издание других актов разъяс­няющих целесообразные действия отраслевых органов управ­ления при решении комплексных задач.

Межотраслевое государственное управление является испол­нительно-распорядительной деятельностью, осуществляемой специально уполномоченными федеральными органами испол­нительной власти, наделенными надведоственными полномо­чиями по координации и реализации комплексных общегосу­дарственных программ и задач в социально-экономической сфере.

Комплекс межотраслевого управления предопределяется объективными функциями государства, его потребностями в удовлетворении жизненно важных интересов общества и лич­ности.

Организационно-правовые формы межотраслевого государ­ственного управления могут быть различными и создаваться временно для реализации актуальных комплексных федераль­ных и межрегиональных программ и задач.

Основная задача межотраслевого государственного управ­ления — оптимальное разрешение комплексных общегосудар­ственных программ и задач в реализации, которых задейство­ваны несколько отраслевых федеральных органов исполнитель­ной власти. При решении некоторых программ и задач функ­ции межотраслевого управления реализуют федеральные орга­ны исполнительной власти общей компетенции, названные выше.

Возникновение и развитие системы межотраслевого управ­ления в решении комплексных социально-экономических за­дач обусловлено, прежде всего, необходимостью преодоления межведомственных барьеров и разобщенности отраслевых ин­ститутов управления в реализации общегосударственных ком­плексных программ. Главным отличием органов межотрасле­вого управления является наделение их законодательными функциями координационно-контрольного характера.

Межотраслевая система государственного управления, ее компетенция, структура, методы и формы деятельности обра­зуют единый организационно-правой механизм надведомствен-ного регулирования отношений в специфических сферах и об­ластях народного хозяйства страны. Особенность заключается в координации организационной работы всего механизма пра-

432

вового воздействия со стороны уполномоченного на то субъек­та управления.

Сущность межотраслевого (надведомственного) государ­ственного управления заключается в осуществлении коорди­нации управленческих отношений, связанных с выполнени­ем требований правовых норм и общеобязательных правил, находящихся в ведении и полномочии специального государ­ственного органа исполнительной власти, реализуемых в сво­ей деятельности иными федеральными органами исполнитель­ной власти в объеме и порядке, предусмотренными законода­тельством России. То есть эти федеральные органы исполни­тельной власти (ФОИВ) проводят единую государственную по­литику в сфере административного надзора за соблюдением норм и общеобязательных правил безопасности и нормально­го функционирования в соответствии с законодательством и в пределах своих полномочий, при этом они обладают распо­рядительными функциями по отношению к организационно не подчиненным субъектам права, не выполняющим эти тре­бования.

Содержанием деятельности государственных органов ме­жотраслевого управления является, по существу, реализация их основных функций.

Основными функциями (видами деятельности) органов ме­жотраслевого управления являются:

• сбор, обработка и анализ информации, выявление акту­альных проблем, формулирование целей и постановка задач;

• прогнозирование и планирование основных направлений социальной и экономической политики государства, раз­работка в соответствии с прогнозами федеральных и ре­гиональных программ развития отраслей управления;

• координация усилий отраслевых систем управления в реализации межотраслевых федеральных и региональ­ных программ государственного управления;

• объединение и обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

• обеспечение успешной реализации федеральных и реги­ональных программ, выходящих за рамки компетенции одной отрасли государственного управления;

• организация решения общегосударственных и межреги­ональных программ и реализация других комплексных проблем, выходящих за пределы компетенции одной отрасли государственного управления;

433

• учет материально-технических, финансовых и людских ресурсов;

• контрольно-надзорные функции в сфере безопасности, сертификации, метрологии, стандартизации, статисти­ки и др.

Основными объектами межотраслевого государственно­го управления являются:

1)  управление отношений в области экономики, финансов и кредитов;

2) управление в области налогов и сборов;

3)  управление в сфере антимонопольной политики и иму­щественных отношений;

4) управление внешнеэкономической деятельностью;

5) управление таможенными делами;

6) управление в области охраны окружающей среды и при­родных ресурсов.

Органы исполнительной власти, осуществляющие межот­раслевое управление, как правило, наделяются надведомствен-ными полномочиями правотворческого, правоприменительно­го, координационного, контрольно-надзорного, лицензионно-разрешительного и методического характера. Следует отметить, что четкой границы между отраслевыми органами и межот­раслевыми ФОИВ не существует, так как практически каж­дый отраслевой орган имеет в своем подчинении структурные подразделения, наделяемые полномочиями правотворчества и правоприменительной практикой по предметам ведения и в объеме компетенции.

Правотворческие полномочия заключены в издании обя­зательных к исполнению нормативно-правовых актов ФОИВ, осуществляющих отраслевое управление или их структурны­ми подразделениями, участвующими в реализации комплекс­ных федеральных и региональных программ и осуществлении надзора за соблюдением этих норм и правил (например, безо­пасности, санитарии и др.).

Координационные полномочия позволяют межотраслево­му ФОИВ осуществлять властные полномочия в отношении организационно не подчиненных отраслевых субъектов управ­ления.

Контрольно-надзорные полномочия заключены в реали­зации права надведомственным органом осуществлять адми­нистративный надзор за соблюдением норм и правил и конт­ролировать выполнение тех или иных действий отраслевых органов государственного управления.

434

Лицензионно-разрешительная деятельность надведом-ственного органа исполнительной власти заключается в выда­че лицензий (разрешений) на осуществление какой-либо дея­тельности, а также регистрации этой деятельности в опреде­ленном законодательством порядке.

Методические полномочия предусматривают дачу инструк­тивных указаний, разъяснений, издание других актов, разъяс­няющих целесообразные действия отраслевых органов управ­ления при решении комплексных задач.

По существу межотраслевое государственное управление является подзаконной, исполнительно-распорядительной дея­тельностью, осуществляемой специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, наделенны­ми надведомственными полномочиями по координации и реа­лизации комплексных общегосударственных программ, обес­печивающих безопасность и эффективность решения задач в социально-экономической сфере.

Комплекс межотраслевого управления предопределяется объективными функциями государства, его потребностями в удовлетворении жизненно важных интересов общества, кол­лективов и личности.

Соответственно для реализации этих основных функций государства и создаются органы межотраслевого управления. Подчиненность этих органов может быть разная. Например, имеются органы управления со смешанной компетенцией, то есть охватывающей функции как отраслевого, так и ме­жотраслевого государственного управления. Межотраслевые органы управления могут быть выражены в различных фор­мах организационных структур, например, Федеральные ми­нистерства, Государственные комитеты, Федеральные служ­бы, Федеральные надзоры, агентства, комиссии и другие ФОИВ.

Субъектами межотраслевого государственного управления являются федеральные органы исполнительной власти общей и специальной компетенции.

К субъектам межотраслевого управления общей компетен­ции относятся: Правительство РФ, правительства республик в составе России, правительства и администрации в остальных субъектах РФ.

Специальные субъекты межотраслевого государственного управления, осуществляют надведомственные полномочия в реализации комплексных федеральных и региональных про-

435

грамм и задач или по управлению особыми отношениями (фи­нансовыми, кредита и др.).

К числу специальных субъектов межотраслевого государ­ственного управления относятся: министерства (антимоно­польной политики и поддержки предпринимательства, иму­щественных отношений, по налогам и сборам, природных ре­сурсов, энергетики, финансов и др.), Государственные комите­ты РФ (по статистике; по стандартизации и метрологии, тамо­женный комитет), Федеральная энергетическая комиссия, Федеральная служба налоговой полиции, Российское агентство по государственным резервам, Федеральные надзоры России (горный и промышленный, по ядерной и радиационной безо­пасности), иные федеральные органы исполнительной власти (Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и другие уполномоченные подразделения Администрации Пре­зидента РФ).

Вопрос разграничения федеральных органов исполнитель­ной власти по функциям надведомственного характера непро­стой. У многих федеральных органов исполнительной власти имеются структурные подразделения, осуществляющие пол­номочия надведомственного характера, но большинство функ­ций, реализуемых этими органами управления, носят преиму­щественно отраслевой характер. Например, МВД РФ, мини­стерства здравоохранения, труда и социального развития и др.

Это прежде всего государственные инспекции, осуществля­ющие контрольно-надзорные функции. К ним относятся инс­пекция санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ, ГИБДД МВД РФ, Государственная про­тивопожарная служба МЧС РФ и др.

Организационно-правовые формы межотраслевого государ­ственного управления могут быть различными и создаваться временно для реализации актуальных комплексных федераль­ных и межрегиональных программ и задач.

Основная задача межотраслевого государственного уп­равления — оптимальное разрешение комплексных общегосу­дарственных программ и задач, в реализации которых задей­ствованы несколько отраслевых федеральных органов испол­нительной власти. При решении некоторых программ и задач функции межотраслевого управления реализуют также и фе­деральные органы исполнительной власти общей компетенции, названные выше.

436

19.2. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в сфере налогов и сборов

Система органов Министерства РФ по налогам и сборам представляет собой единую федеральную систему контроля за соблюдением налогового законодательства в стране. Система органов построена в соответствии с федеральным принципом России.

Система органов министерства по налогам и сборам вклю­чает в себя Министерство РФ по налогам и сборам и одно­именные органы в субъектах Российской Федерации, соответ­ствующие структурные подразделения в районах и городах (за исключением городов районного подчинения), а также Глав­ное управление налоговых расследований при Министерстве РФ по налогам и сборам, управления (отделы) налоговых рас­следований при государственных налоговых органах в субъек­тах РФ, районах и городах.

Вся эта система построена на централизованных началах и подчиняется только Президенту РФ и Правительству РФ. На­значение руководителей налоговых подразделений производит­ся по вертикали, согласно подчиненности.

Налоги в любом государстве — основной источник формиро­вания доходной части бюджета, поэтому организации налого­вого дела уделяется большое внимание.

Правовые основы налогового дела составляют: Конститу­ция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ и другие нормативные акты, принятые уполномоченными органами и их должностными лицами. К ним относятся: Закон РСФСР от 21.03.1991 г. № 943-1 «О налоговых органах РФ», в текущей ред. 05.07.2001 г.¹; Федеральный закон «Налоговый кодекс». Часть-1, в текущей ред. от 24.03.2001 г.; ФЗ «Налого­вый кодекс». Часть-2, в текущей ред. от 06.08.2001 г.²

Налоговые органы РФ поэтапно сформировались как еди­ная самостоятельная система и были в правовом отношении закреплены Федеральным законом от 23 июня 1999 г. «О вне­сении изменений и дополнений в закон РСФСР «О Государ-

¹  БНА. 1992. № 1; СЗ РФ. 2001. № 34, ст. 3512.

² СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1), ст. 3413.

437

ственной налоговой службе РСФСР»¹; с развитием рыночных отношений 31 июля 1998 г. был принят закон «О налоге на игорный бизнес»; 31 июля 1998 г. принята I часть Налогового кодекса и закон «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности»; 25 сентября 1999 г. На определенном этапе существенное значение в совершенствова­нии налоговых отношениях имело принятое положение о на­логовой полиции, утвержденное указом Президента РФ «Воп­росы Федеральной службы налоговой полиции РФ², а также принятые изменения и дополнения № 8 Инструкция Госна­логслужбы РФ от 29 июня 1995 г. № 35 «По применению за­кона РФ «О подоходном налоге с физических лиц»³ и ряд дру­гих нормативных актов. Таковы в целом административно-пра­вовые основы регулирования налоговых отношений.

Система органов Министерства РФ по налогам и сборам построена централизованно и подчиняется непосредственно Президенту РФ и Правительству РФ и обеспечивает контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью их внесения в соответствующие государственные бюджеты, а также осуще­ствление других платежей, установленных законодательством и местными органами власти в пределах их ведения и компе­тенции.

Правовой статус органов Министерства РФ по налогам и сборам, регламентирован постановлением Правительства РФ от 16.10 2000 г. № 783 в ред. 30.08.2002 г. «Об утверждении Положения о Министерстве по налогам и сборам».

Министерство РФ по налогам и сборам (МНС России) явля­ется федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевремен­ностью уплаты налогов, сборов и других обязательных плате­жей налогоплательщиками, участвующим в выработке нало­говой политики и осуществляющим ее с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и госу­дарственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов, сборов и других обязательных платежей, обеспечивающим межотраслевую координацию, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового спир-

¹ СЗ РФ. 1999. № 28, ст. 3484.

² СЗ РФ. 1999. № 39, ст. 4590.

³ РГ. 1999. 27 июля.

438

та и алкогольной продукции, а также осуществляющим в ус­тановленном порядке валютный контроль.

Министерство РФ по налогам и сборам осуществляет возло­женные на него функции и полномочия непосредственно и че­рез свои территориальные органы.

Министерство РФ по налогам и сборам и его территориаль­ные органы - управления Министерства РФ по налогам и сбо­рам по субъектам РФ, межрегиональные инспекции Министер­ства РФ по налогам и сборам, инспекции Министерства РФ по налогам и сборам по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Министерства РФ по налогам и сборам межрайонного уровня (далее именуются — налоговые органы) образуют единую централизованную систему нало­говых органов.

Министерство РФ по налогам и сборам осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, обществен­ными объединениями и иными организациями.

Министерство РФ по налогам и сборам руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными консти­туционными законами, Налоговым кодексом РФ, другими фе­деральными законами, указами и распоряжениями Президен­та РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, и Положением о МНС России.

Основными задачами Министерства РФ по налогам и сбо­рам являются:

1)  контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления-, полнотой и своевременно­стью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды в соответствии с законодательством РФ;

2)  участие в разработке и осуществлении налоговой поли­тики с целью обеспечения своевременного, поступления в соот­ветствующий бюджет и государственные внебюджетные фон­ды налогов, сборов и других обязательных платежей в полном объеме;

3)  осуществление валютного контроля в соответствии с за­конодательством РФ о валютном регулировании и валютном контроле в пределах компетенции налоговых органов;

4) осуществление государственного контроля производства и оборота этилового спирта, изготовленного из всех видов сы­рья (далее именуется — этиловый спирт), спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.

439

Министерство РФ по налогам и сборам в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции:

1)  проводит работу по взиманию законно установленных налогов, сборов и других обязательных платежей, в том числе в пределах своей компетенции разрабатывает и утверждает обязательные для налогоплательщика формы заявлений о по­становке на учет в налоговых органах, расчетов по налогам, налоговых деклараций и иных документов, связанных с ис­числением и уплатой налогов и сборов, а также устанавливает порядок их заполнения;

2)  осуществляет в пределах своей компетенции контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а так­же принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременно­стью уплаты налогов, сборов и других обязательных плате­жей в соответствующий бюджет и государственные внебюд­жетные фонды;

3)  ведет в установленном порядке учет налогоплательщи­ков;

4)  проводит разъяснительную работу в отношении приме­нения законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информирует налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, предоставляет налогоплательщикам формы установлен­ной отчетности, разъясняет порядок их заполнения, порядок исчисления и уплаты налогов и сборов и обеспечивает налого­плательщиков иной необходимой информацией;

5) обеспечивает в установленном порядке возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;

6)  подготавливает в пределах своей компетенции предло­жения по совершенствованию налоговой политики, планиро­ванию налоговых поступлений, развитию налогового законо­дательства в РФ, а также валютного законодательства и зако­нодательства в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции;

7)  обобщает практику применения законодательства о на­логах и сборах, анализирует отчетные и статистические дан­ные, результаты налоговых проверок и разрабатывает на их основе в пределах своей компетенции приказы, инструкции, методические указания и другие документы по применению законодательства РФ о налогах и сборах;

440

8)  применяет установленные законодательством РФ санк­ции в случае нарушения законодательства о налогах и сборах;

9) проводит совместно с правоохранительными и контроли­рующими органами мероприятия по контролю за соблюдени­ем законодательства о налогах и сборах и осуществляет иные функции, предусмотренные федеральными законами и други­ми нормативными правовыми актами.

Министерство РФ по налогам и сборам правомочно:

1)  требовать от налогоплательщика или налогового агента документы (по установленным формам), являющиеся основа­нием для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов и сборов, а также пояснения и документы, подтверж­дающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов и сборов;

2)  проводить в установленном порядке налоговые провер­ки;

3) производить при проведении налоговых проверок у нало­гоплательщика или налогового агента выемку документов, сви­детельствующих о совершении налоговых правонарушений, если есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены;

4)  вызывать на основании письменного уведомления в на­логовые органы налогоплательщика, плательщика сборов или налогового агента для дачи пояснений в связи с уплатой (удер­жанием и перечислением) им налогов либо в связи с налоговой проверкой;

5) приостанавливать в установленном порядке операции по счетам в банках налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов и налагать арест'на их имущество;

6)  обследовать любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объек­тов налогообложения независимо от места их нахождения про­изводственные, складские, торговые и иные помещения и тер­ритории, проводить инвентаризацию принадлежащего налого­плательщику имущества;

7) определять суммы налогов, сборов и других обязательных платежей, подлежащие внесению налогоплательщиком в бюд­жет и государственные внебюджетные фонды, расчетным пу­тем на основании имеющейся информации о налогоплательщи­ке, а также данных об иных аналогичных налогоплательщиках в случае отказа налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к обследованию производственных, складс­ких, торговых и иных помещений и территорий, используемых

441

налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, а также в случае не­представления в течение более двух месяцев налоговому органу необходимых для расчета налогов документов;

8)  требовать от налогоплательщиков, налоговых агентов, их представителей устранения выявленных нарушений зако­нодательства о налогах и сборах и контролировать выполне­ние указанных требований;

9) взыскивать в установленном порядке недоимки по начо-гам, сборам и пени;

10)  контролировать соответствие крупных расходов физи­ческих лиц их доходам;

11)  требовать от банков документы, подтверждающие ис­полнение платежных поручений налогоплательщиков, платель­щиков сборов и налоговых агентов и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов нало­гоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сумм налогов и пеней и осуществлять иные предусмотренные законом полномочия.

Министерство РФ по налогам и сборам возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правитель­ства РФ.

Министр осуществляет руководство Министерством на ос­нове единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач и функций.

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации.

Министр РФ по налогам и сборам имеет следующие пол­номочия:

1)  распределяет обязанности между заместителями Мини­стра;

2)  утверждает структуру и штатное расписание централь­ного аппарата Министерства в пределах установленных Пра­вительством РФ численности и фонда оплаты труда работни­ков, смету расходов на его содержание в пределах предусмот­ренных в федеральном бюджете на соответствующий период ассигнований на государственное управление;

3)  утверждает положения о структурных подразделениях центрального аппарата Министерства;

4)  утверждает уставы, находящихся в ведении Министер­ства организаций, заключает, изменяет и расторгает трудовые договоры (контракты) с руководителями этих организаций;

442

5)  назначает на должность и освобождает от должности в установленном порядке работников центрального аппарата Министерства;

6) представляет в установленном порядке в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов по вопросам, вхо­дящим в компетенцию Министерства;

7) издает в пределах своей компетенции приказы, распоря­жения, дает указания, обязательные для исполнения работни­ками центрального аппарата Министерства и его территори­альных органов и осуществляет иные, предусмотренные пра­вовым актом полномочия.

Министерство РФ по налогам и сборам в пределах своей компетенции издает самостоятельно и совместно с другими федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты.

В Министерстве РФ по налогам и сборам образуется колле­гия в составе Министра (председатель коллегии), заместите­лей Министра, входящих в нее по должности, а также руково­дителей структурных подразделений центрального аппарата Министерства и иных лиц.

Должностные лица налоговых органов в объеме своей ком­петенции и в порядке, установленном законодательством, пра­вомочны:

• проверять все документы, связанные с исчислением и уплатой налогов, получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе проверки;

• приостанавливать операции налогоплательщиков по сче­там в банках и кредитных учреждениях, если они не предоставляют документы, связанные с исчислением и уплатой налогов;

• обследовать любые помещения налогоплательщиков, ис­пользуемые для извлечения доходов (прибыли) либо свя­занные с содержанием объектов налогообложения;

• налагать на руководителей банков, кредитных учрежде­ний, а также финансовых органов административные штрафы в случае невыполнения указаний и предписа­ний налоговых органов;

• изымать у налогоплательщиков документы, свидетель­ствующие о сокрытии или занижении дохода (прибыли) или о сокрытии иных объектов от налогообложения, с одновременным производством осмотра документов и фиксацией их содержания;

443

• получать без оплаты от всех юридических лиц данные, необходимые для исчисления налоговых платежей пла­тельщиков.

При отказе физического лица допустить должностных лиц налогового органа к обследованию помещений или непредо­ставлении им необходимых для расчета налогов документов облагаемый доход определяется налоговыми органами исходя из дохода по аналогичным видам предпринимательской дея­тельности.

Должностные лица Министерства Российской Федерации по налогам и сборам при выявлении нарушений, за которые виновные подлежат привлечению к административной ответ­ственности, помимо отражения этих фактов в актах проверки составляют протоколы об административном правонаруше­нии.

Руководители налоговых инспекций рассматривают эти дела и принимают постановления о наложении административного штрафа на должностных лиц и граждан, виновных в наруше­нии налогового законодательства.

По закону гражданам, имеющим доходы по нескольким источникам, надо заполнять налоговую декларацию. Сокры­тие доходов наказывается, в основном, материально: с винов­ного взыскивается сам налог, сумма, сокрытая от налога, и штраф в размере этой суммы. Если такое нарушение было со­вершено неоднократно, то штраф может достигать двух сумм, а если суд установит, что речь идет об умышленном правона­рушении, - то пяти сокрытых сумм.

19.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области финансов и кредитов

Актуальность реализации этой функции в области финан­сов и кредитов является важнейшим видом межотраслевого государственного управления, так как практически затрагива­ет материально-техническую основу жизнедеятельности всех органов государственной власти, в том числе и всей системы органов исполнительной власти РФ, а также предприятий, учреждений, организаций и других юридических и физичес­ких лиц, ведущих предпринимательскую деятельность без ре­гистрации юридического лица.

Основная роль в решении межотраслевых задач принадле­жит Министерству экономического развития и торговли РФ, Министерству финансов РФ, Центральному банку России с их структурными органами на местах, а также Комитету РФ по финансовому мониторингу.

Министерство экономического развития и торговли РФ яв­ляется федеральным органом исполнительной власти, осуще­ствляющим государственную экономическую политику в по­рядке и объеме определенном законодательством.

Межотраслевое управление в этой сфере осуществляет Ми­нистерство финансов РФ.

Правовые основы деятельности Минфина России.

К ведению РФ в соответствии с пунктом « ж» ст. 71 Кон­ституции РФ относится финансовое, валютное, кредитное ре­гулирование; денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные банки; пункт «з» федеральный бюджет; федераль­ные налоги и сборы. В совместном ведении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ. Правительство РФ в соответствии с ст. 114 Конституции РФ: часть 1 пункт «а» разрабатывает и представ­ляет ГД РФ бюджет и обеспечивает его исполнение; представ­ляет ГД РФ отчет об его исполнении; пункт «б» обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Министерство финансов РФ (Минфин России) является фе­деральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и осуществляющим общее руководство вопросами организации финансовых отношений в стране, а также координацию этой деятельности в иных феде­ральных органах исполнительной власти страны. В основе его деятельности заложен Бюджетный кодекс РФ¹.

Методическое руководство в области бухгалтерского учета и отчетностью Минфин России осуществляет, независимо от вышестоящих организаций, на основе федерального закона от 21 ноября 1996 г. № 129 «О бухгалтерском учете»², в ред. 28.03.2002 г.

Министерство финансов РФ, органы управления финанса­ми субъектов РФ и органы федерального казначейства входят в единую систему органов государственного управления фи-

¹ СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

² СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.

444

445

нансами. Структурным подразделением центрального аппара­та Министерства финансов РФ является Главное управление федерального казначейства. Оно подчиняется Министру фи­нансов РФ.

Минфин России координирует деятельность органов управле­ния финансами субъектов Федерации и регулирует деятельность подведомственных федеральных предприятий, а также руково­дит подведомственными учреждениями и организациями.

В соответствии с Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным Правительством РФ от 6 марта 1998 г.¹, в ред. 18.06.1999 г. его основными задачами являются:

• разработка и реализация стратегических направлений единой государственной финансовой политики;

• составление проекта и исполнение федерального бюдже­та;

• обеспечение устойчивости государственных финансов и их активного воздействия на социально-экономическое развитие страны, а также осуществление мер по разви­тию финансового рынка;

• концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития стра­ны и ее регионов, целевое финансирование общегосудар­ственных потребностей;

• совершенствование методов финансово-бюджетного пла­нирования, финансирования и отчетности;

• разработка предложений по привлечению в экономику иностранных кредитных ресурсов и об источниках их погашения;

• осуществление финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Минфин РФ разрабатывает с участием Министерства РФ по налогам и сборам, Федеральной службы налоговой полиции РФ и других заинтересованных федеральных органов испол­нительной власти предложения по совершенствованию нало­говой политики и налоговой системы, что особенно важно в настоящее время.

Министерство финансов РФ принимает участие в определе­нии ценовой политики, в разработке и осуществлении мер по обеспечению товарно-денежных отношений и сбалансирован­ности денежных доходов и расходов населения, повышения

¹ СЗ РФ. 1998. №11. Ст. 1288. 446

уровня покупательной способности рубля, участвует в разра­ботке предложений по совершенствованию системы и органи­зационной структуры органов исполнительной власти и опла­ты труда их работников, осуществляет регулирование рынка ценных бумаг, разрабатывает проекты программ внешних за­имствований, рассматривает и анализирует бухгалтерскую от­четность федеральных органов исполнительной власти, обес­печивает изготовление госзнаков денежных билетов и метал­лических монет, осуществляет другие функции в соответствии со своей компетенцией.

Особое значение в экономических и финансовых отношени­ях имеет государственный бюджет.

Бюджетное законодательство РФ состоит из Бюджетного Кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, за­конов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответству­ющий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на со­ответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представитель­ных органов местного самоуправления, регулирующих указан­ные правоотношения. Бюджет 2003 г. составляет 2438, 3 мил­лионов рублей.

Президент РФ издает указы, регулирующие бюджетные ' правоотношения, однако указы Президента РФ не могут про-, тиворечить настоящему Бюджетному Кодексу и федеральным j законам, регулирующие эти отношения.

На основании Бюджетного Кодекса РФ, иных актов, регу-шрующих эти отношения, Правительство РФ принимает нор­мативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоот-яошения.

Органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные пра­воотношения, в пределах своей компетенции.

Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Закон о бюджете подлежит опубликованию немедленно пос­ле его принятия и подписания в установленном порядке.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению РФ относятся:

• установление общих принципов организации и функци­онирования бюджетной системы РФ;

447

• разграничение налогов и других доходов между уровня­ми бюджетной системы, а также распределение в поряд­ке межбюджетного регулирования доходов от федераль­ных налогов и сборов, иных доходов федерального бюд­жета между бюджетами разных уровней бюджетной си­стемы РФ;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

• определение основ составления и рассмотрения проек­тов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ут­верждения и исполнения бюджетов всех уровней бюд­жетной системы РФ, утверждения отчетов об их испол­нении и осуществления контроля за их исполнением;

• определение основ формирования доходов, осуществле­ния расходов из бюджетов всех уровней бюджетной сис­темы РФ;

• определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управле­ния государственным и муниципальным долгом;

• установление порядка составления и рассмотрения про­екта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюд­жета и бюджетов государственных внебюджетных фон­дов и иные полномочия указанные в законе.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов РФ относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения про­ектов бюджетов субъектов РФ, утверждения и исполне­ния бюджетов субъектов РФ, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполне­нии бюджетов субъектов РФ;

• составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ, утвер­ждение и исполнение бюджетов субъектов РФ, осуществ­ление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и бюджетов терри­ториальных государственных внебюджетных фондов;

• распределение доходов от региональных налогов и сбо­ров, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;

448

14*

• определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъекта РФ, иных доходов бюджета субъекта РФ;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами в соответствии с законодательством РФ;

• установление совместно с органами государственной вла­сти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и иные полномочия, указанные в законе.

Компетенция органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правботношений

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению органов местного самоуправления относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения про­ектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их ис­полнением и утверждения отчетов об исполнении мест­ных бюджетов;

• составление и рассмотрение проектов местных бюдже­тов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осу­ществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

• определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственнос­ти, местных налогов и: сборов, иных доходов местных бюджетов;

• определение порядка и условий предоставления финан­совой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов; предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

• определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

• осуществление муниципальных заимствований и управ­ление муниципальным долгом.

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

• первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты го­сударственных внебюджетных фондов;

• второй уровень — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фон­дов;

5  Административное право

449

• третий уровень — местные бюджеты. Бюджетная система РФ основана на принципах:

• единства бюджетной системы РФ;

• разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы Российской Федерации;

• самостоятельности бюджетов;

• полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов;

• сбалансированности бюджета;

• эффективности и экономности использования бюджет­ных средств;

• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

• гласности;

• достоверности бюджета;

• адресности и целевого характера бюджетных средств. Составление и исполнение бюджета — это, в основном,

функция органов исполнительной власти; рассмотрение, ут­верждение и контроль исполнения является функций орга­нов законодательной власти. Бюджет утверждается в форме законов и решений органов государственной власти на местах.

Контроль за исполнением федерального бюджета и бюдже­тов федеральных внебюджетных фондов осуществляют Счет­ная палата РФ и единая централизованная система орга­нов Федерального казначейства (Главное управление и его территориальные органы). Деятельность Счетной палаты рег­ламентирована Федеральным законом РФ от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ».

Финансирование — это предусмотренный бюджетом целе­вой, безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств, осуществляемый финансовыми органами. Счетная палата Рос­сии осуществляет контроль исполнения средств бюджета пред­приятий и организаций независимо от форм собственности и даже если негосударственное юридическое лицо имеет лишь официальные налоговые льготы.

В составе Минфина РФ действует Федеральное казначей­ство, положение о нем утверждено Правительством РФ¹. Феде­ральное казначейство призвано управлять доходами и расхо­дами федерального бюджета, организуя целевое эффективное движение денежных потоков, исключая их утечки в коммер­ческие кредитные организации и иные противоправные фи­нансовые деяния.

I

Помимо Минфина России и Федерального казначейства в сфере финансов функционирует Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг РФ (ФКЦБ России). В своей деятельно­сти она руководствуется федеральным законом «О рынке цен­ных бумаг» от 22 апреля 1996 г.¹, в соответствии с федераль­ным законом 07.08.2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии ле­гализации (отмыванию) доходов, полученных преступных пу­тем», а также положением о ней, утвержденном указом Пре­зидентом РФ от 1 июля 1996 г.² В соответствии с распоряже­нием ФКЦБ России от 03.06.2002 г. № 613-р «О методических рекомендациях по реализации профессиональными участни­ками рынка ценных бумаг» требований федерального закона от 07.08. 2001 г. № 115-ФЗ. В этих методических рекоменда­циях (брокерам, дилерам управляющими ценными бумагами и денежными средствами) во всех операциях от 600 тыс. руб. и выше вести контроль по предлагаемой в рекомендациях схе­ме. Установлен перечень операций, а также признаки необыч­ных операций, требующих определенных действий и сообще­ния в течение рабочего дня в Комитет РФ по финансовому мониторингу, следующего за днем совершения операции.

В сфере финансирования большое значение имеет опера­ции кредитования. Кредитование заключается в выдаче кре­дитором возвратных денежных ссуд под определенные процен­ты. Организация и деятельность кредитных организаций ре­гулируется Федеральным законом «О банках и банковской де­ятельности» от 3 февраля 1996 г.³. Для повышения дисципли­ны возврата кредитов принят указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 467 «О прекращении представления гарантий и по­ручительств за счет средств федерального бюджета». Кредито­ванием занимаются Центральный банк России и его отделе­ния на местах, сберегательный банк, коммерческие банки различных видов с их филиалами, а также другие кредитные учреждения, получившие лицензию от Центрального банка Рос­сии на осуществление отдельных банковских операций. Напри­мер, указанием Центрального Банка России от 05.07.20002 г. № 1176-У «О бизнес-планах кредитных организаций», всту­пившим в силу с 15.07.2002 г., определены требования к со­держанию бизнес-плана кредитной организации и порядок его представления в Банк России в числе документов, необходи-

¹ САПП РФ. 1993. № 35. Ст. 320; СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 681.

¹  СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

² СЗ РФ. № 28. Ст. 3357.

³ СЗ РФ. № 6. Ст. 492.

450

15-2

15*

451

мых для принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитной организации.

Центральный банк (Банк России) — единственный в стра­не орган государственного денежно-кредитного и валютного регулирования. В своей деятельности Банк России руковод­ствуется федеральным законом от 10.07.2002 г. №86-ФЗ в ред. 10.01.2003 г. «О центральном банке РФ (Банке России)»¹. Банк России подотчетен Государственной Думе. Он не входит в струк­туру федеральных органов исполнительной власти, но играет большую роль в регулировании финансовых и кредитных от­ношений.

Особое значение имеет принятое Банком России 21 июля 1999 г. Положение №83-11 «О порядке выдачи и аннулирова­ния ЦБ России аттестатов руководителям временной админис­трации по управлению кредитной организацией и арбитраж­ного управляющего при банкротстве кредитной организации».

В задачи Банка России входит регулирование денежного обращения, обеспечение устойчивости рубля, единой денежно-кредитной политики, организация расчетов и кассового обслу­живания, защита интересов вкладчиков, надзор за деятельно­стью коммерческих банков и других кредитных учреждений, осуществление внешнеэкономических операций. Банк России наделен правом эмиссии денег. При выявлении нарушений в работе банков он вправе взыскивать денежный штраф, повы­шать нормы обязательных резервов, назначать временную ад­министрацию по управлению провинившимся банком, отзы­вать лицензию на совершение банковских операций.

Центральный банк России ввел с 1 сентября 1994 г. Вре­менное положение о временной администрации по управле­нию коммерческими банками и другими кредитными учреж­дениями. Временная администрация согласно Закону «О Цен­тральном банке Российской Федерации» назначается в случае, если в деятельности банка обнаруживаются нарушения, гро­зящие ему крахом. Ее задача — сохранить или восстановить платежеспособность гибнущего учреждения, спасая тем самым его вкладчиков, кредиторов и акционеров. Основания для на­значения временной администрации — неспособность админи­страции банка обеспечить его работу согласно требованиям за­конодательства; плохое финансовое состояние банка, исправить которое без временной администрации невозможно; разногла­сия между органами управления банка; потеря управления из-

СЗ РФ. 1996. № 2, ст. 492; 1997. № 18, ст. 2099.

452

15-4

за прекращения его деятельности или смены руководства. По­этому Банк России практически не реализовал свои полномо­чия, когда всевозможные коммерческие банки и кредитные учреждения не вернули денежные вклады населению. В соот­ветствии с ст. 53 Конституции РФ «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной влас­ти или их должностных лиц».

Большое значение имеет принятый от 25 февраля 1999 г. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кре­дитных организаций»¹.

Важными элементами финансово-кредитной системы явля­ются страхование и создание государственных внебюджетных фондов.

К сожалению, к настоящему времени страхование, пред­ставляющее собой отношения по защите имущественных ин­тересов физических и юридических лиц при наступлении оп­ределенных событий (страховых случаев), за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взно­сов (страховых премий), в большей части себя не оправдало, ввиду большого количества правонарушений в этой сфере.

Не в полную меру, к сожалению, реализуют себя и государ­ственные внебюджетные фонды, которые образуются в соот­ветствии с решениями соответствующих органов государствен­ной власти.

Имеются четыре внебюджетных фонда: пенсионный, за­нятости, социального и обязательного медицинского стра­хования. Формально эти фонды подчинены Правительству, од­нако за их деятельность практически никто персонально от­ветственности не несет, так как все они самостоятельны. Пра­вительство РФ не имеет возможности рационально их исполь­зовать из-за ведомственной разобщенности и отсутствия над­лежащего контроля в их работе.

Минфином РФ принят приказ от 11.06.2002 г. № 51 н «Об утверждении правил формирования страховых резервов по стра­хованию иному, чем страхование жизни».

Правила устанавливают состав и порядок формирования страховых резервов по обеспечению предстоящих страховых выплат. Эти правила действуют с 1 января 2003 г.

¹ СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1097.

453

19.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области антимонопольной политики и имущественных отношений

Некоторые авторы федеральные органы государственного управления в области антимонопольной политики относят к сфере экономики, обосновывая это конечным результатом их регулирования отношений в производстве и права собственно­сти. Однако по методам воздействия их все же следует отнести к координационно-контрольным органам. Они осуществляют меж отраслевые контрольно-надзорные функции за соблюдением нормативно-правовых актов в своей сфере деятельности други­ми федеральными органами исполнительной власти. То есть налицо главный признак межведомственного органа — прини­мать, нормативные акты по предметам ведения и в объеме сво­ей компетенции, обязательные для исполнения другими не подчиненными им в организационном плане федеральными оргалами исполнительной власти.

Сущность антимонопольной политики заключена в дея­тельности направленной против монополизма, то есть против абсолютного преобладания на рынке единоличного поставщи­ка и:ли продавца, против концентрации производства и сбыта в ружах одного хозяйствующего субъекта, обладающего исклю­чительным правом устанавливать цены на продукцию и услу­ги. Монополизм является сегодня одной из самых серьезных помех к осуществлению экономических реформ в России, так как он деформирует нормальные рыночные отношения, кото­рые должны в идеале способствовать снижению цен и повыше­нию качества. При отсутствии естественной конкуренции нет и снижения цен. Попытки внедрения рыночного механизма при отсутствии реальной конкуренции дают обратный эффект в экономике и торговле, например, ситуация криминального монополизма, установленная организованными преступными сообществами этнического происхождения в г. Москве и дру­гих городах России.

Система органов управления в сфере антимонопольной политики

Система органов управления в этой сфере построена в соот­ветствии с принципом федерализма. В систему Министерство РФ жю антимонопольной политике и поддержке предпринима-

тельства входят: министерства, главные управления, управле­ния в субъектах РФ.

Министерство РФ по антимонопольной политике и поддер­жке предпринимательства образует также свои территориаль­ные управления.

Государственная политика демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках РФ сводится к установле­нию целей, приоритетов и места демонополизации экономики и развития конкуренции в общей политике экономических реформ, а также определению этапов и методов формирования и развития конкурентной среды, заданий и мероприятий по демонополизации экономики и развитию конкуренции на фе­деральном, отраслевом и региональных уровнях. Основной целью государственной политики демонополизации экономи­ки и развития конкуренции является повышение эффективно­сти общественного производства на основе рыночного регули­рования экономических отношений, что в наших условиях имеет свою специфику, которую не учитывать нельзя.

Процессы демонополизации экономики и развития конку­ренции взаимосвязаны с финансовой стабилизацией, антиин­фляционными мерами, а также инвестиционной и экспортно-импортной политикой.

Положения Государственной программы демонополизации используются при разработки других федеральных программ, а также программ социально-экономического развития регио­нов. 22.03. 1991 г был принят Закон «О конкуренции и ограни­чении монополистической деятельности на товарных рынках» с изменениями и дополнениями в 1995 г.¹. Были приняты феде­ральные законы о естественных монополиях 17.08.1995 г.², на­пример, ст. 23.59 КоАП РФ органы-регулирования естествен­ных монополий рассматривают дела об административных пра­вонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 19.5 ст. 19.8.

Министерство РФ по антимонопольный политике и поддер­жке предпринимательства решает следующие основные зада­чи по обеспечению антимонопольный политики:

• контролирует соблюдение антимонопольного законода­тельства и законодательства о защите прав потребите­лей, рассматривает факты его нарушения и принимает по ним решения;

• контролирует соблюдение антимонопольных требований при создании, реорганизации и ликвидации хозяйству­ющих субъектов, в том числе в процессе коммерциали-

г £3 РФ- 1995. № 22. Ст. 1977. L3 Рф. 1995. № 34. Ст. 3426.

454

455

зации, приватизации и разукрупнения предприятий и их объединений, занимающих доминирующее положе ние на рынке, независимо от формы собственности;

• ведет Государственный реестр объединений и предприя­тий-монополистов на товарных рынках;

• разрабатывает и организует реализацию мероприятий направленных на защиту прав потребителей и предотв­ращение недобросовестной конкуренции, осуществляет контроль за соблюдением законодательства о защите прав потребителей;

• обеспечивает совместно с Министерством имуществен­ных отношений РФ единый методологический подход к созданию конкурентной среды, координирует разработ­ку и реализацию отраслевых и региональных программ демонополизации;

• обобщает практику применения законодательства по воп­росам, входящим в его компетенцию, разрабатывает пред­ложения по его совершенствованию;

• организует работу Комиссии по товарным биржам и др.¹ Антимонопольное министерство как специальный субъект

межотраслевого управления имеет широкие права, предостав­ленные для реализации возложенных на него обязанностей.

Министерство РФ по антимонопольный политике и поддер­жке предпринимательства правомочно:

• давать хозяйствующим субъектам обязательные предпи­сания о прекращении нарушений антимонопольного за­конодательства и прав потребителей, о расторжении или изменении договоров в случаях и порядке, предусмот­ренных законодательством;

• давать органам управления обязательные предписания об отмене или изменении принятых ими неправомер­ных актов, о прекращении ими нарушений, а также о расторжении или изменении заключенных ими согла­шений в случаях и порядке, предусмотренных законо­дательством;

• осуществлять предварительный контроль за созданием, слиянием, присоединением союзов, ассоциаций, концер­нов, холдинговых компаний, межотраслевых, региональ­ных и других хозяйствующих субъектов;

• принимать решения о принудительном разделении хо­зяйствующих субъектов, занимающих доминирующее по­ложение на рынке и осуществляющих монополистичес­кую деятельность;

¹ ВВС РСФСР. 1992. № 35, ст. 2008. 456

I принимать решения о наложении штрафов на хозяйству­ющие субъекты и должностных лиц.

Министерство имущественных отношений РФ является также федеральным органом исполнительной власти в сфере межотраслевого управления.

Систему управления государственным имуществом воз­главляет Министерство имущественных отношений РФ, об­разованное в соответствии с указом Президента РФ от 17 мая 2000 № 867. В соответствии с принципом федерализма в рес­публиках в составе России существуют аналогичные министер­ства, а в остальных субъектах РФ - министерства, главные управления, управления и отделы.

Министерство имущественных отношений РФ функциони­рует на основании Положения о нем, утвержденного поста­новлением Правительства РФ от 3.06.2002 г. № 377.

Министерство имущественных отношений РФ руководству­ется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, ука­зами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также Положением о нем.

Министерство имущественных отношений РФ осуществля­ет свою деятельность непосредственно и через свои территори­альные органы.

Министерство имущественных отношений РФ осуществля­ет свою деятельность во взаимодействии с другими федераль­ными органами исполнительной власти, органами исполнитель­ной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Основными задачами Министерства имущественных от­ношений РФ являются:

1)  участие в разработке, формировании и проведении еди­ной государственной политики в области имущественных и земельных отношений в РФ;

2) обеспечение эффективного управления, распоряжения, а также рационального использования федерального имущества;

3)  осуществление приватизации и обеспечение системного и планового подхода к приватизационному процессу;

4) разработка и реализация государственных программ, свя­занных с регулированием имущественных отношений в сфере владения, пользования и распоряжения земельными участка­ми, проведением земельной реформы и рациональным исполь­зованием земель;

457

5)  проведение в установленном порядке разграничения го­сударственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований;

6)  методическое и правовое обеспечение процессов прива­тизации, управления и распоряжения федеральным имуще­ством и решает иные задачи.

Министерство имущественных отношений РФ в соответ­ствии с возложенными на него задачами осуществляет следу­ющие функции:

1)  анализирует процессы, связанные с приватизацией, уп­равлением и распоряжением государственной собственностью;

2) осуществляет от имени РФ в установленном порядке уп­равление и распоряжение федеральным имуществом;

3)  разрабатывает с участием заинтересованных федераль­ных органов исполнительной власти и органов государствен­ной власти субъектов РФ проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам управления земель­ными участками, находящимися в федеральной собственнос­ти, и проведения земельной реформы;

4)  разрабатывает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам учета, управления, распоряжения, приватизации и контроля за использованием государственного имущества, обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граж­дан и юридических лиц;

5)  осуществляет от имени РФ в установленном порядке полномочия по управлению принадлежащими РФ акциями (паями, долями) находящихся за рубежом юридических лиц осуществляет и иные функции в соответствии с положени­ем.

Министерство имущественных отношений РФ правомочно:

1)  издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты и методические материалы по вопросам прива­тизации, управления и распоряжения федеральным имуще­ством, контролировать выполнение указанных актов, а также давать разъяснения по вопросам их применения;

2)  запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов по управлению иму­ществом субъектов РФ, государственных унитарных предпри­ятий и учреждений, других хозяйствующих субъектов необхо­димые материалы и сведения по вопросам приватизации, уп­равления и распоряжения федеральным имуществом;

458

3)  запрашивать информацию о реализации (списании) на­ходящихся в федеральной собственности объектов недвижи­мости, в том числе входящих в состав мобилизационных мощ­ностей (гражданской обороны) органов государственной влас­ти и организаций;

4)  организовывать и проводить в установленном порядке проверки эффективного использования и обеспечения сохран­ности федерального имущества федеральными государствен­ными унитарными предприятиями и учреждениями;

5) создавать, реорганизовывать и ликвидировать в установ­ленном порядке территориальные органы Министерства;

6) обращаться в суды с исками от имени Российской Феде­рации в защиту государственных интересов по вопросам при­ватизации, управления и распоряжения федеральной собствен­ностью.

Министерство имущественных отношений РФ возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от дол­жности Президентом РФ по представлению Председателя Пра­вительства РФ.

Министр несет персональную ответственность за выполне­ние задач, возложенных на Министерство имущественных от­ношений РФ, и осуществление им своих функций.

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ. Количество заместителей Министра устанавливается Правительством РФ.

19.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления таможенной службы

Таможенная деятельность — это политика, проводимая государством в установлении порядка и условий перемещения через границу товаров и транспортных средств, порядка и раз­меров взимания таможенных платежей, вопросов таможенно­го оформления и таможенного контроля. Таможенная деятель­ность относится к ведению федеральных органов государствен­ной власти. Так, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению РФ относится таможенное регулирование.

Правовые, социально-экономические и организадионные отношения таможенного дела регламентированы Таможенным Кодексом РФ¹.

¹ ВВС РСФСР. 1993. № 31, ст. 1224.

459

Вопросы экономической безопасности России решают мно­гие федеральные органы исполнительной власти, в том числе правоохранительные органы, Центробанк России другие фи­нансовые учреждения. Важное место среди них занимает Го­сударственный таможенный комитет РФ.

Раньше, при государственной монополии внешней торгов­ли, предприятия не могли самостоятельно выходить на миро­вой рынок, теперь ситуация в корне изменилась и, по мнению большинства ученых, в худшую сторону, так как в новых прак­тически не контролируемых рыночных условиях стал пробле­матичным вопрос уплаты налогов, так как, по заявлениям многих исследователей, большая часть полученных средств в результате самостоятельной экономической деятельности ос­тается в зарубежных банках или на них приобретается недви­жимость. Идет большой отток денежных средств и валюты за рубеж, и в результате этого увеличиваются сроки взаиморас­четов, задержки выплат пенсий и зарплат.

Во многом улучшить эту ситуацию, призваны органы Госу­дарственного таможенного комитета РФ. Решить такую про­блему возможно лишь при соответствующей постановке тамо­женного дела, которое складывается из таможенной политики и средств ее проведения.

Централизованную систему органов управления таможен­ной службой возглавляет федеральный орган исполнитель­ной власти - Государственный таможенный комитет РФ (ГТК России). Положение о ГТК России принято постановле­нием Правительства РФ от 25.10.1994 г. № 2014¹, в ред. 16.09.1999 г. Действует ГТК России как непосредственно, так и через свои региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты.

ГТК России является федеральным органом исполнитель­ной власти, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в Российской Федерации.

ГТК России осуществляет свою деятельность во взаимодей­ствии с другими федеральными органами исполнительной вла­сти, органами исполнительной власти субъектов РФ и обще­ственными объединениями.

ГТК России в своей деятельности руководствуется Консти­туцией РФ, Таможенным кодексом РФ, другими федеральны­ми законами, указами и распоряжениями Президента РФ, по­становлениями и распоряжениями Правительства РФ, а так­же Положением о нем.

¹ СЗ РФ. 1994. № 27, ст.2855. 460

ГТК России решает возложенные на него задачи непосред­ственно и через региональные таможенные управления, тамож­ни и таможенные посты Российской Федерации, таможенные лаборатории, подведомственные ГТК России учебные заведе­ния, научно-исследовательские учреждения, вычислительные центры и другие предприятия и организации.

Основными задачами ГТК России являются:

• участие в разработке таможенной политики РФ и реали­зация этой политики;

• обеспечение в пределах своей компетенции экономичес­кой безопасности РФ;

• обеспечение в пределах своей компетенции единства та­моженной территории РФ;

• защита экономических интересов РФ;

• организация применения и совершенствование средств таможенного регулирования хозяйственной деятельнос­ти исходя из приоритетов развития экономики РФ и не­обходимости создания благоприятных условий для уча­стия России в мирохозяйственных связях;

• организация и совершенствование таможенного дела в РФ обеспечение соблюдения законодательства по тамо­женному делу и иного законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы в РФ;

• обеспечение участия РФ в международном сотрудниче­стве по таможенным вопросам.

ГТК России в соответствии с возложенными на него задача­ми выполняет следующие функции:

• подготавливает предложения о совершенствовании та­моженной политики РФ;

• разрабатывает правовой, экономический и организаци­онный механизмы реализации таможенной политики РФ, обеспечивает ее претворение в жизнь;

• разрабатывает и реализует программы развития тамо­женного дела в РФ;

• подготавливает проекты законодательных и иных пра­вовых актов о таможенном деле;

• участвует в подготовке предложений о совершенствова­нии механизма регулирования взаимоотношений России с мировым сообществом в сфере экономики;

• вносит в установленном порядке предложения о ставках и механизме применения таможенных и иных пошлин и налогов, относящихся к товарам, перемещаемым че­рез таможенную границу РФ;

461

• участвует в разработке мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, включая лицензирование, регулирование цен и другие нетарифные меры;

• организует взимание таможенных пошлин и налогов, а также иных таможенных платежей;

• организует систему контроля за правильностью опреде­ления таможенной стоимости товаров;

• обеспечивает своевременное и полное внесение в феде­ральный бюджет таможенных пошлин и налогов;

• обеспечивает эффективное использование таможенных режимов;

• выполняет другие функции, возложенные на него зако­нодательством РФ.

Для выполнения возложенных на него задач ГТК России в соответствии с Таможенным кодексом РФ и другими актами законодательства РФ вправе:

• определять особенности правового регулирования тамо­женных режимов;

• ограничивать или запрещать ввоз отдельных категорий товаров в свободные таможенные зоны либо помещение их на свободные склады;

• устанавливать упрощенный, льготный порядок переме­щения физическими лицами товаров не для коммерчес­ких целей;

• определять особенности правового регулирования дея­тельности таможенного брокера и специалистов по та­моженному оформлению;

• осуществлять иные правомочия, предусмотренные зако­нодательством РФ.

ГТК России руководит деятельностью таможенных органов РФ, таможенных лабораторий и других подведомственных предприятий, учреждений и организаций, а также деятельно­стью таможенных атташе представительств РФ за границей.

ГТК России издает в пределах своей компетенции норма­тивные акты по таможенному делу, действующие на всей тер­ритории РФ и обязательные для исполнения всеми государ­ственными органами РФ, предприятиями, учреждениями, орга­низациями независимо от форм собственности и подчиненнос­ти, а также должностными лицами и гражданами.

ГТК России возглавляет председатель.

Председатель ГТК России назначается на должность и ос­вобождается от должности Президентом РФ.

462

Председатель ГТК России имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности по его представ­лению Правительством РФ.

Председатель ГТК России правомочен:

• руководит на принципах единоначалия деятельностью ГТК России, иных таможенных органов Российской Фе­дерации, таможенных лабораторий и других подведом­ственных предприятий, учреждений и организаций;

• несет персональную ответственность за выполнение воз­ложенных на ГТК России задач и функций;

• представляет ГТК России и обеспечивает его взаимодей­ствие с другими государственными органами РФ;

• распределяет обязанности между заместителями предсе­дателя ГТК России и устанавливает степень их ответ­ственности;

• подписывает (утверждает) нормативные акты в преде­лах компетенции ГТК России, организует проверки их исполнения;

• назначает на должность и освобождает от должности руководящих работников ГТК России, руководителей и главных бухгалтеров региональных таможенных управ­лений и таможен РФ, руководителей таможенных лабо­раторий и других подведомственных предприятий, уч­реждений и организаций;

• устанавливает правомочия подведомственных таможен­ных органов РФ по самостоятельному решению органи­зационных, кадровых, финансовых и иных вопросов;

Ш утверждает положения о главных управлениях и иных структурных подразделениях ГТК России, региональных таможенных управлениях, таможнях и таможенных постах РФ, таможенных лабораториях, а также положе­ния (уставы) других подведомственных предприятий, учреждений и организаций; '

• утверждает в пределах установленных численности и фонда оплаты труда работников структуру, штатное рас­писание ГТК России, а также смету расходов на содер­жание аппарата управления;

• осуществляет другие функции и пользуется другими правами в соответствии с законодательством РФ.

Председатель ГТК России вправе делегировать отдельные предоставленные ему полномочия подчиненным должностным лицам.

463

Государственный таможенный комитет структурно вклю­чает в себя: Таможенно-тарифное управление, Управление та­моженных платежей, Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил, Управление таможенной статистики и анализа, Управление организации таможенного контроля, правовое управление, Отдел внешних связей и дру­гие подразделения.

В зарубежных странах действуют представители ГТК Рос­сии - таможенные атташе представительства России. Они и создаваемый при них аппарат составляют заграничный аппа­рат ГТК России. Положение о представителях утверждено Правительством РФ от 4 декабря 1995 г. Представители на­значаются приказом председателя ГТК России по согласова­нию с МИД РФ.

В рамках своей компетенции ГТК России обеспечивает эко­номическую безопасность государства, организует борьбу с на­рушениями таможенных правил.

Административно-правовые основы деятельности тамо­женной службы определены Таможенным кодексом РФ¹; ука­зом Президента РФ от 15 марта 1993 г. «Об импортном тамо­женном тарифе»; Законом от 21 мая 1993 г. «О таможенном тарифе»; Положением о Государственном таможенном коми­тете РФ, утвержденным указом Президента РФ от 25 октября 1994 г. в ред. 16.09.1999 г. и другими нормативными актами. Учитывая большую нормотворческую деятельность в системе ГТК России, им был принят приказ от 14.12.2000 г. № 1155 «Об утверждении положения о нормативно-правовых актах ГТК России».

Основные цели таможенной политики - обеспечение наи­более эффективного использования средств и методов таможен­ного контроля и регулирования товарообмена на территории России, участие в реализация торговых и социально-полити­ческих задач по защите внутреннего рынка, стимулирование развития национальной экономики и др.

Основными средствами и методами осуществления таможен­ной политики являются порядок и условия перемещения че­рез таможенную границу товаров и транспортных средств, взи­мание таможенных платежей, таможенное оформление и та­моженный контроль.

Должностные лица ГТК России осуществляют таможенный контроль путем проверки документов и сведений, необходи-

¹ ВВС РСФСР. № 31. Ст. 1224. 464

мых для досмотра товаров и транспортных средств, личного досмотра, а также путем учета товаров и транспортных средств, устного опроса физических и должностных лиц, осмотра тер­риторий, помещений и различных складов и других мест, где могут находиться предметы и объекты, подлежащие таможен­ному контролю.

Кодексом РФ об административных правонарушениях в главе 16 определены административные правонарушения в области таможенного дела (нарушение таможенных правил).

В последнее время широко распространена организация системы таможенного контроля на местах. Раньше таможен­ный контроль осуществлялся в пунктах на таможенных гра­ницах, что не соответствовало полноценному регулированию внешнеэкономической деятельности, тогда в связи с выходом производителей на внешний рынок возникла необходимость перенести основную работу по контролю и досмотру грузов на внутренние таможни и таможенные посты.

Ширится практика заключения и ратификации соглашений и договоров о Таможенном союзе между Россией и странами-участниками СНГ. Например, 29 января 1997 г. был принят Федеральный закон № 21-ФЗ «О ратификации Соглашения о Таможенном союзе между Правительством Российской Федера­цией и Правительством Республики Казахстан о едином поряд­ке регулирования внешнеэкономической деятельности».

19.6. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области охраны природных ресурсов и окружающей среды

В соответствии с п. 1. ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов.

Объектами охраны природных ресурсов страны являются земля, ее недра, озоновый слой атмосферы, природные эко­логические системы, поверхностные и подземные воды, жи­вотный мир, природные ландшафты, государственные природ­ные заповедники, находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.

Следует различать использование и охрану природных ре­сурсов. При использовании достигаются определенные хозяй-

465

ственные и иные экономические цели. Охрана же природных ресурсов предусматривает, прежде всего, предотвращение эко­логически вредных воздействий от результатов хозяйственной деятельности на окружающую среду обитания. Учитывая, что полностью избежать отрицательного воздействия на природ­ные ресурсы невозможно, ставится практическая задача ми­нимизировать это воздействие.

Раньше управление в сфере использования и охраны при­родных ресурсов и охраны окружающей среды являлось от­раслевым видом управления и относилось к народнохозяйствен­ному комплексу. Однако содержание этой деятельности сейчас значительно расширилось и стало не только частью хозяйствен­ной, но и важной частью социально-культурной и администра­тивно-политической сферы. В настоящее время эта область управления стала межотраслевой. Более чем своевременным было также принятие федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а перед этим было принято постановление Правительства РФ от 19.01. 2001 г. № 31 «Об утверждении положения о государственном контро­ле за охраной атмосферного воздуха».

Система органов управления в сфере природных ресур­сов возглавляется федеральным органом исполнительной вла­сти - Министерством природных ресурсов РФ (МПР Рос­сии), положение о нем принято постановлением Правитель­ства РФ от 25.09. 2000 г. № 726. В республиках в составе России образуются аналогичные министерства, а в остальных субъектах РФ создаются преимущественно главные управле­ния, управления (отделы).

Министерство природных ресурсов РФ является федераль­ным органом исполнительной власти, проводящим государ­ственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения эколо­гической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство природных ресурсов РФ является:

• федеральным органом управления государственным фон­дом недр и лесным хозяйством;

• специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда;

• специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фон-

466

да и воспроизводства лесов, охраны окружающей при­родной среды, государственной экологической эксперти­зы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компе­тенции — в области обращения с отходами (за исключе­нием радиоактивных) и осуществления государственно­го контроля за использованием и охраной земель; • федеральным органом исполнительной власти, специаль­но уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал. Министерство природных ресурсов РФ руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, фе­деральными конституционными законами, федеральными за­конами, указами и распоряжениями Президента РФ, поста­новлениями и распоряжениями Правительства РФ и Положе­нием о нем.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет воз­ложенные на него полномочия как непосредственно, так и че­рез свои территориальные органы. В ведении Министерства природных ресурсов РФ находятся предприятия, особо охраня­емые природные территории, специализированные инспекции, научно-исследовательские учреждения и иные организации.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными орга­нами исполнительной власти, органами исполнительной влас­ти субъектов РФ, органами местного самоуправления, обще­ственными объединениями и гражданами.

Основными задачами Министерства природных ресурсов РФ являются:

1) разработка и проведение государственной политики, осу­ществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресур­сов (недр, водных объектов, лесов, объектов животного и рас­тительного мира), ведения лесного хозяйства, охраны окружа­ющей природной среды и обеспечения экологической безопас­ности;

2) разработка и реализация мер, направленных на удовлет­ворение потребностей экономики РФ в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов,

467

3) координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизвод­ства, использования и охраны природных ресурсов, ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности;

4) комплексная оценка и прогнозирование состояния окру­жающей природной среды и использования природных ресур­сов, обеспечение органов государственной власти, органов мес­тного самоуправления, организаций и населения соответству­ющей информацией;

5)  организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из членства РФ в международных организациях и участия в международных договорах по рациональному ис­пользованию природных ресурсов, ведения лесного и водного хозяйства, охраны окружающей природной среды.

Министерство природных ресурсов РФ в соответствии с возложенными задачами осуществляет следующие функции:

1)  разрабатывает с участием других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ основные направления изучения, воспроизвод­ства, использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей природной среды;

2)  разрабатывает и организует выполнение федеральных целевых программ геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы, рационального использования, вос­становления и охраны водных объектов, предупреждения и ликвидации вредного воздействия вод, использования, охра­ны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, водообеспечения населения и объектов экономики;

3) разрабатывает и утверждает приоритетные направления научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проек-тно-изыскательских работ;

4) выполняет в пределах своей компетенции функции госу­дарственного заказчика и обеспечивает проведение работ для государственных нужд;

5)  в установленном порядке разрабатывает проекты феде­ральных законов и иных нормативных правовых актов и на­правляет их на рассмотрение в Правительство РФ, издает по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, норма­тивные правовые акты, а также методические и инструктив­но-технические документы;

468

6)  организует и осуществляет в соответствии с законода­тельством РФ лицензирование видов деятельности, связанных с недро-, водо- и лесопользованием, пользованием объектами животного мира, охраной окружающей природной среды;

7)  обеспечивает организацию и проведение государствен­ной экологической экспертизы, государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и осуществляет иную, в соот­ветствии с законом, деятельность.

Министерство природных ресурсов РФ в пределах своей компетенции полномочно:

1)  запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской РФ, органов местного самоуправления, юридических и физи­ческих лиц информацию по вопросам, отнесенным к ведению Министерства;

2) прекращать, приостанавливать или ограничивать в уста­новленном законодательством РФ порядке право пользования участками недр, водными объектами, участками лесного фон­да, а также хозяйственную и иную деятельность, осуществля­емую с нарушением требований законодательства РФ в облас­ти природопользования и охраны окружающей природной сре­ды;

3) запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением эколо­гических норм, правил и заключений государственной эколо­гической экспертизы;

4)  запрещать в случае необходимости на период высокой пожарной опасности в лесах посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, а также проведение опре­деленных видов работ на отдельных участках лесного фонда;

5)  осуществлять государственный контроль по вопросам, отнесенным к ведению Министерства;

6)  давать обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений законодательства РФ, режима пользо­вания недрами, водными объектами, порядка пользования уча­стками лесного фонда и лесами, а также экологических норм и правил и иные полномочия.

Должностные лица Министерства природных ресурсов РФ, его территориальных органов и находящихся в его ведении организаций имеют право в случаях и порядке, установлен­ных законодательством РФ, при исполнении служебных обя­занностей хранить, носить и применять служебное оружие и специальные средства.

469

Решения Министерства природных ресурсов РФ и его тер­риториальных органов, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для органов исполнительной власти, организаций и граждан.

Министерство природных ресурсов РФ возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Пред­седателя Правительства Российской Федерации.

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации.

Функции органов управления по охране окружающей сре­ды (бывший Государственный комитет РФ по охране окружа­ющей среды) и функции Федеральной службы лесного хозяй­ства в соответствии с указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 переданы Минприроде России, аналогично в республи­ках в составе России и в других субъектах РФ.

Административно-правовые основы регулирования отноше­ний в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды следует отметить позитивную роль, ныне утратившего силу Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей среды». Отдельные виды деятельности по использованию при­родных ресурсов и охране окружающей среды регламентиру­ются также отраслевыми нормативными актами: Основами лесного законодательства; Законом «О недрах» (в новой редак­ции), определяющим, что государственное регулирование от­ношений недропользования осуществляется посредством уп­равления, лицензирования, учета и контроля; Законом от 26 декабря 1995 г. «О геодезии и картографии»; Положением о государственной экологической экспертизе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г.; Правительством РФ от 16 сентября 1999 г. было принято по­становление «О территориальных органах Министерства при­родных ресурсов РФ»¹ и другие правовые акты, оказавшие или оказывающие свою позитивную роль в сфере охраны окружа­ющей среды.

В настоящее время, ухудшающееся состояние окружающей природной среды стало одной из наиболее актуальных соци­ально-экономических проблем, затрагивающих интересы каж­дого человека. За рубежом экологическая информация — пред­мет особого внимания официальных властей всех уровней, по-

¹ СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4628.

литических партий и общественных движений, средств массо­вой информации, так как, по утверждению экологов, защита окружающей природной среды уже в ближайшее десятилетие станет одной из главных и глобальных проблем для всего че­ловечества.

Объективными причинами экологического кризиса явля­ются несоответствие между потребностями растущего населе­ния на Земле (в первую очередь, потребностями промьпнлен-но развитых стран, так называемой «семерки») и ресурсами истощающейся природы, снижение стабильности биосферы, ухудшение генофонда человека, парниковый эффект, потеп­ление, и др.

В нашей стране не только низок уровень осознания крайне негативной обстановки, сложившейся в экологической сфере, но и неудовлетворительна организационно-правовая деятель­ность государственных органов власти, частично из-за тяже­лого экономического положения в стране, но, в основном, из-за низкого уровня культуры потребления и культуры в целом.

Управление экологической системой страны должно осуще­ствляться научно обоснованно, с точным учетом совокупного действия экологических законов.

17 мая 2000 г. в соответствии с указом Президента РФ создана Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

К функциям этой службы относится мониторинг (отслежи­вание) пороговых параметров окружающей среды, когда ситу­ация складывается ниже этих пороговых (допустимых) пара­метров, то должна срабатывать система защитных мер: право­вых, экономических, материально-технических и организаци­онных по устранению этой ситуации.

В настоящее время главная роль в деле охраны природных ресурсов и окружающей внешней среды принадлежит государ­ственным органам исполнительной власти. От их деятельнос­ти зависит сохранение природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровле­ние и улучшение качества окружающей природной среды.

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного нега­тивного воздействия хозяйственной и иной деятельности яв­ляются:

• земли, недра, почвы;

• поверхностные и подземные воды;

470

471

• леса и иная растительность, животные и другие орга­низмы и их генетический фонд;

• атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и около­земное космическое пространство.

Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного при­родного наследия.

К полномочиям органов государственной власти РФ сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отно­сятся:

• обеспечение проведения федеральной политики в облас­ти экологического развития РФ;

• разработка и издание федеральных законов и иных нор­мативных правовых актов в области охраны окружаю­щей среды и контроль за их применением;

• разработка, утверждение и обеспечение реализации фе­деральных программ в области экологического развития РФ;

• объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории РФ;

• координация и реализация мероприятий по охране ок­ружающей среды в зонах экологического бедствия;

• установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного эко­логического мониторинга), формирование государствен­ной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы и иные полномочия.

К полномочиям органов государственной власти субъек­тов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружаю­щей среды, относятся:

• определение основных направлений охраны окружаю­щей среды на территориях субъектов РФ с учетом гео­графических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов РФ;

• участие в разработке федеральной политики в области экологического развития РФ и соответствующих про­грамм;

• реализация федеральной политики в области экологи­ческого развития РФ на территориях субъектов РФ с учетом их географических, природных, социально-эко­номических и иных особенностей;

разработка и издание законов и иных нормативных пра­вовых актов субъектов РФ в области охраны окружаю­щей среды с учетом географических, природных, соци­ально-экономических и иных особенностей субъектов РФ, контроль за их исполнением;

• разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствую­щие требования, нормы и правила не ниже установлен­ных на федеральном уровне;

• разработка, утверждение и реализация целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ; осуществление природоохранных и иных мер по улуч­шению состояния окружающей среды в зонах экологи­ческого бедствия на территориях субъектов РФ и иные полномочия указанные в законе.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, опреде­ляются в соответствии с федеральными законами.

Управление в области охраны окружающей среды осуще­ствляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, за­конами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Права и обязанности граждан в области охраны окружа­ющей среды.

1.  Каждый гражданин имеет право на благоприятную ок­ружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычай­ными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

2.  Граждане имеют право:

• создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятель­ность в области охраны окружающей среды;

• направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного са­моуправления, иные организации и должностным ли­цам о получении своевременной, полной и достоверной

472

473

информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

• принимать участие в собраниях, митингах, демонстра­циях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружа­ющей среды и в иных не противоречащих законодатель­ству Российской Федерации акциях;

Ш выдвигать предложения о проведении общественной эко­логической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

• оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной влас­ти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружаю­щей среды;

• обращаться в органы государственной власти Российс­кой Федерации, органы государственной власти субъек­тов Российской Федерации, органы местного самоуправ­ления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны ок­ружающей среды, негативного воздействия на окружа­ющую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

• предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружаю­щей среде;

• осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

3. Граждане обязаны:

• сохранять природу и окружающую среду;

• бережно относиться к природе и природным богатствам;

• соблюдать иные требования законодательства. Права и обязанности общественных и иных некоммер­ческих объединений, осуществляющих деятельность в об­ласти охраны окружающей среды:

• разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в ус­тановленном порядке программы в области охраны окру­жающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привле­кать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;

• за счет собственных и привлеченных средств осуществ­лять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресур-

^   сов, обеспечения экологической безопасности;

• оказывать содействие органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, орга­нам местного самоуправления в решении вопросов охра­ны окружающей среды;

• предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружаю­щей среде;

• осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

2. Общественные и иные некоммерческие объединения при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды обязаны соблюдать требования в области охраны окру­жающей среды.

Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду.

1. Органы государственной власти РФ, органы государствен­ной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реа­лизации их прав в области охраны окружающей среды.

2.  При размещении объектов, хозяйственная и иная дея­тельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения на­селения или результатов референдума.

3.  Должностные лица, препятствующие гражданам, обще­ственным и иным некоммерческим объединениям в осуществ­лении деятельности в области охраны окружающей среды, ре­ализации их прав, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, иными норма­тивными правовыми актами РФ, привлекаются к ответствен­ности в установленном порядке.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду

1.  Негативное воздействие на окружающую среду является платным. Формы платы за негативное воздействие на окружа­ющую среду определяются федеральными законами.

2.  К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:

• выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;

• сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микро­организмов в поверхностные водные объекты, подзем­ные водные объекты и на водосборные площади;

474

475

• загрязнение недр, почв;

• размещение отходов производства и потребления;

• загрязнение окружающей среды шумом, теплом, элект­ромагнитными, ионизирующими и другими видами фи­зических воздействий;

• иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Законом определены нормативы допустимого негативного воздействия на окружающую среду.

Государственные стандарты и иные нормативные докумен­ты в области охраны окружающей среды призваны обеспечить защиту от необратимого процесса загрязнения окружающей среды.

Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществля­ется в порядке, установленном Правительством РФ.

Перечень должностных лиц органов государственной влас­ти субъектов РФ, осуществляющих государственный экологи­ческий контроль (государственные инспектора в области охра­ны окружающей среды субъектов РФ устанавливается в соот­ветствии с законодательством субъектов РФ.

Запрещается совмещение функций государственного конт­роля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного исполь­зования природных ресурсов.

Государственные инспектора в области охраны окружаю­щей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:

• посещать в целях проверки организации, объекты хо­зяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие госу­дарственной охране, оборонные объекты, объекты граж­данской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного эко­логического контроля материалами;

• проверять соблюдение нормативов, государственных стан­дартов и иных нормативных документов в области охра­ны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

476

• проверять соблюдение требований, норм и правил в об­ласти охраны окружающей среды при размещении, стро­ительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выво­де из эксплуатации производственных и других объек­тов;

• проверять выполнение требований, указанных в заклю­чении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;

• предъявлять требования и выдавать предписания юри­дическим и физическим лицам об устранении наруше­ния законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, вы­явленных при осуществлении государственного эколо­гического контроля;

• приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими за­конодательства в области охраны окружающей среды; привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

• осуществлять иные определенные законодательством полномочия.

Государственные инспектора в области охраны окружаю­щей среды обязаны:

• предупреждать, выявлять и пресекать нарушение зако­нодательства в области охраны окружающей среды;

• разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;

• соблюдать требования законодательства. Муниципальный контроль в области охраны окружающей

среды (муниципальный экологический контроль) на террито­рии муниципального образования осуществляется в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации и в поряд­ке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляет­ся в целях реализации права каждого на благоприятную окру­жающую среду и предотвращения нарушения законодатель­ства в области охраны окружающей среды.

Результаты общественного контроля в области охраны ок­ружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти РФ, органы

477

государственной власти субъектов РФ, органы местного само­управления, подлежат обязательному рассмотрению в поряд­ке, установленном законодательством.

Многие природоохранительные функции выполняет Ми­нистерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Согласно Положению о нем от 6 мая 1994 г.¹, к числу таких функций относятся:

• руководство по поручению Правительства работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрез­вычайных ситуаций, в том числе их последствий;

• участие в подготовке предложений по разработке схем 'развития и размещения производительных сил, проектов

планировки и застройки территорий с учетом радиацион­ных, социально-экономических и других факторов, на­правленных на защиту населения и окружающей среды в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению;

• координация деятельности федеральных органов ис­полнительной власти по проведению поиска и спасения людей, аварийно-спасательных работ, ликвидации раз­ливов нефти, нефтепродуктов, вредных химических и радиоактивных веществ на море и внутренних водоемах страны и др. Более подробно его функции рассмотрены выше.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1. Сущность и содержание межотраслевого государственного уп­равления.

2.  Основные субъекты межотраслевого государственного управ­ления.

3. Система органов исполнительной власти в управлении налого­вой службой.

4.  Административно-правовые основы регулирования отношений в системе налоговой службы.

5.  Система органов исполнительной власти в управлении налого­вой полицией.

6.  Административно-правовые основы регулирования отношений в системе налоговой полиции.

7.  Система органов исполнительной власти в сфере экономичес­кого развития, финансов и кредита.

¹ СЗ. 1994. № 4. Ст. 361.

478

8.  Административно-правовые основы регулирования отношений в области экономического развития, финансов и кредита.

9.  Система органов исполнительной власти в управлении в обла­сти антимонопольной политики и имущественных отношений.

10.  Административно-правовые основы регулирования в области антимонопольной политики и имущественных отношений.

11. Система органов исполнительной власти в области таможенной

службы.

12.  Административно-правовые основы регулирования отношений в области таможенного дела.

13.  Система органов исполнительной власти в управлении в обла­сти охраны природных ресурсов и окружающей среды.

14.  Административно-правовые основы регулирования отношений в области охраны природных ресурсов и окружающей среды.

Глава 20. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Только любовь является наличной валютой счастья, все остальное — кредитные билеты фи­нансовых пирамид.

Чевист

20.1. Административное право США

Понятие административного права США. Это отрасль пра­ва регулирует специфические общественные отношения, воз­никающие в результате осуществления полномочий государ­ственными учреждениями, порядок их деятельности, а также отношения, возникающие в процессе судебного контроля над администрацией. То есть нормы административного права ре­гулируют полномочия и структуру административных учреж­дений, а также включаются в административное право и нор­мы, регулирующие надзор как вид государственного контроля судебными органами за деятельностью администраций. В США особое внимание уделяется так называемому «внешнему адми­нистративному праву», то есть правовому регулированию осу­ществления внешних функций государственного управле­ния, а не внутриорганизационному аспекту управления.

Главный акцент действия норм административного права в США сводится не к тому, что это право создано администраци-

479

ей (так называемое у нас исполнительно-распорядительная деятельность), а основной смысл в том, что с помощью этих норм права контролируется сама администрация, так как все ее полномочия и порядок осуществления регламентирован ад­министративными нормами.

Источниками норм административного права являются: конституции, законы, судебные решения и акты администра­тивных учреждений (здесь по тексту слова административный и государственный равнозначны).

Нормами административного права регулируются отноше­ния о прохождении гражданской службы и службы в органах МСУ.

Например, с 1946 г. федеральными законами и нормами ад­министративного права была установлена ответственность фе­деральной казны за вред, причиненный государственным и му­ниципальным служащим. Начиная с 1960 г. в США шире ста­ли обжаловать решения административных учреждений в суд.

Администрация в США классифицируется как организа­ция администрации (то есть учреждение, осуществляющее внут­реннее организационное управление) это прежде всего: ^феде­ральные административные учреждения; 2)административные учреждения штатов и учреждений МСУ. Каждый штат разде­лен по административно-территориальному принципу пример­но на 3 тысячи графств и примерно 19 тыс. муниципалитетов (учреждений МСУ).

Гражданская служба в США (федеральная) имеет свою пра­вовую историю с 1883 г., когда был принят закон «О граждан­ской службе».

Регулирование административной деятельности осуществ­ляется в двух формах:

• разработка и принятие нормативных актов;

• рассмотрение отдельных дел конкретных лиц и вынесе­ние решений (индивидуальных актов).

Принятие и введение в действие административных ак­тов в США осуществляется официальными и неофициальны­ми способами:

1) петиции коллективные обращения граждан в целях при­нятия административных правовых актов. Например, в ст. 79 Устава города Москвы предусмотрены обращения и петиции граждан в органы власти или к их должностным лицам. Ини­циативная группа в составе не менее 50 человек регистрирует гражданскую инициативу в городской Думе и получает офи­циальный образец подписного листа.

Предложения, содержащиеся в петиции, вносятся в повес­тку заседаний городской Думы без голосования, а также на­правляются городской Думой Мэру города Москвы. 1) Дума и Мэр принимают по ним решения в пределах своих полномо­чий в двухмесячный срок со дня официального внесения пети­ции. 2) потом идет оповещение и подготовка акта: 3) представ­ление гражданам свободный доступ к материалам учреждений, касающихся их прав и законных интересов; 4) граждан кон­сультируют по вопросам деятельности учреждений; 5) откры­то (публично) ведется обсуждение принимаемого акта учреж­дения (органа государственного управления); 6) обязательная регистрация и опубликование актов учреждений; 7) отсрочка вступления в действие актов учреждений при наличии основа­ний, высказанных гражданами.

Все эти официальные и неофициальные способы обеспечи­вают и гарантируют права и законные интересы граждан.

Согласно поправке № 1 к Конституции США граждане име­ют право официально обращаться к Правительству США с пе­тицией о прекращении злоупотреблений в административных учреждениях. В течение 30 дней Правительство США должно ответить по существу, либо отклонить петицию, либо принять к слушанию, то есть определить время, место и характер нор­мативной процедуры рассмотрения петиции, ссылки на акт и его цель.

С 1872 г. административно-правовые акты в США стали опубликовываться. С этого времени появилась самостоятель­ная административная юстиция, так называемая квазисудеб­ная деятельность, то есть многофункциональная внесудебная (то есть административная) деятельность.

Особую роль в организации управленческой деятельности американских учреждений играет административная процеду­ра. Как сказал член Верховного Суда США Ф. Франкфуртер (1943 г.), «История свободы была обязана во многом истории соблюдения процедурных гарантий». Большую роль в этом процессе сыграли принципы гласности и доступности админи­стративного процесса. Административно-процессуальными нор­мами был четко установлен порядок ответа на запрос частного лица в учреждение и выдача ему документов в течение 10 ра­бочих дней. Отказ может быть обжалован в суде в течение 20 рабочих дней. Строгое соблюдение сроков и разрешение по су­ществу самого дела, в результате которого виновному должно­стному лицу учреждения может быть вынесен штраф до 5 ты­сяч долларов. Широко используются досудебные совещания

480

15*

16—Административное право

481

или консультации, например, с целью упрощения рассмотре­ния вопросов для суда; изменения текста в заявлении; воз­можность признания предоставленных фактов и документов; ограничение числа экспертов и сроков экспертиз — все это вме­сте гарантирует надежную защиту прав и законных интересов граждан, обращающихся в суд.

До 1946 г. административные решения принимались раз­личными должностными лицами, после же только специалис­тами по этим вопросам или жалобам.

Особое значение имеет судебный контроль над решениями и действиями администраций учреждений. Например, в 1980 г. из 10 тыс. поданых гражданами жалоб примерно 20% было удовлетворено по существу.

Суды осуществляют контроль в двух формах: 1) статутный (законный); 2) нестатутный - в основном, неправомерные при­казы администрации.

Основной акцент в административном праве США делается на вопросах административно-правового регулирования стату­са учреждений и их должностных лиц в осуществлении своих управленческих функций и задач и осуществление судебного и общественного контроля за деятельностью администраций учреждений.

20.2. Административное право Великобритании

Особенностью административного права Великобритании является то, что его до конца 18 века вообще не признавали.

Это, в основном, объяснялось спецификой системы управ­ления страной. Верховенство законодательной власти (парла­мента), разделение полномочий между администрацией и су­дами, ответственность министров и полное господство права. Англичане считают, что сфера деятельности министров - это принятие и осуществление только политических решений. Сфера же судебной деятельности наоборот — не политика, а только право. Министры в своей сфере и объеме полномочий представляют политику государства. Они отвечают за свои дей­ствия и действия своих подчиненных. В конце 18 века А. Дай-си сформулировал следующие требования к министрам:

1)  недопущение злоупотреблений со стороны администра­ции своей властью;

2) подчинение всех законам и судам;

3)  защита прав и свобод граждан судами (несмотря на то, что там нет конституции как единого документа и боль-

482

16-2

шая роль принадлежит обычаям или общественному праву.

Источниками административного права являются:

1)законы;

2)обычаи и судебные прецеденты.

Среди конституционных законов к источникам относятся: Закон (Акт) «О хабеас», «Корпус 1679 г.» и «Закон (Билль) о правах 1689 г.». Эти законы налагают на административную власть обязанность уважать и соблюдать права граждан на жизнь, свободу и собственность. К источникам также относят­ся и обычные законы:

1)  10 законов о МСУ, принятых в 1972 г. с изменениями и дополнениями в 1985 г.;

2) Закон об актах делегирования законодательства в 1946 г., устанавливающий порядок применения опубликованных административных нормативных актов, изданных по уполномочию Парламента;

3) Закон о Трибуналах и расследованиях, принятый в 1958 г., и замененный в 1971 г. общим законом;

4) Законы об исках к короне (1947 г.), где административ­ную ответственность за вред, нанесенный гражданам, несет федеральная казна.

По-прежнему большую роль в защите прав граждан имеют обычаи и судебные прецеденты.

Источниками административного права являются: прика­зы короны в Совете; циркуляры, инструкции, приказы и иные нормативные акты министерств и ведомств, а также акты ад­министраций органов МСУ.

Организация администрации

Формально власть принадлежит короне, возглавляющей весь административный аппарат страны.

Центральными административными органами помимо ко­роны является премьер-министр, кабинет, правительство, Тай­ный Совет, министерства и ведомства.

Премьер-министр является главным советником короны с 1721 г. Он занимает ключевое положение в системе исполни­тельной власти, потому что он является лидером партии боль­шинства в парламенте. Он сам назначает министров и возглав­ляет правительство, руководит кабинетом, министерствами и ведомствами. Решает вопросы о составе кабинета, числе мини­стерских постов, назначает главных руководителей мини-

16-

483

стерств, ведомств, высших судей, высшее командование воо­руженных сил и иных должностных лиц государства. (Поэто­му совершенно безграмотно в наших средствах массовой ин­формации председателя Правительства РФ называют Премьер-министром, так как полномочия Премьер-министра выше пол­номочий Президента страны). Кабинет, образованный в конце 17 века имеет в наше время 20 членов. Премьер-министр ру­ководит кабинетом в который входят: премьер-министр, лорд-канцлер (председатель палаты лордов), канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари (министры) внутренних дел, иностранных, обороны, промышленности, торговли и др. Созывает и ведет заседание кабинета Премьер-министр. Протокол на заседании обычно не ведется. Важные решения кабинета оформляются законопроектом и направля­ются в палату общин или в виде приказов короны в Тайный Совет. Другие решения для министров рекомендуются (см. 1, с. 65).

В отличие от правительства Тайный Совет при Короне (на­считывает около 300 членов) принимает управленческие ре­шения. В его состав входят все министры кабинета и другие министры, судьи Апелляционного суда, архиепископы англий­ской церкви, почетные члены и приглашаются 3 советника правительства. На Тайном Совете решения оформляются в виде приказов короны в Совете, то есть принимаются нормативно-правовые акты и индивидуальные акты. Суды признают лишь приказы короны в Совете, которые не выходят за пределы ком­петенции королевской власти или за рамки законов, делегиру­ющих полномочия короне.

Министерства и ведомства чаще всего функционируют как публичные корпорации.

Особенность британской администрации: наличие терри­ториальных министерств: по делам Шотландии, Уэлса и Ир­ландии.

Министерства и ведомства Великобритании являются пуб­личными (то есть выражающими интересы большинства граж­дан государства) юридическими лицами, к ним могут быть предъявлены иски в судебном порядке. Управление в сфере народного хозяйства осуществляют министерства и публичные (тот же смысл отражения интересов большинства в организа­ции) корпорации. Частный сектор мягко регулируется норма­ми административного права.

Используется социальное (общественное) регулирование в сфере: 1) землепользования, 2) оказание денежной помощи фи-

484

16-4

зическим и юридическим лицам, 3) оказание нефинансовой помощи.

Кроме того, государство оказывает социальную денежную помощь в виде:

1) национального страхования;

2) возмещение вреда;

3) помощь бедным с 1975 г.;

4) помощь матерям, вдовам, безработным, больным, пенси­онерам по старости и др.

Особые изменения в процессе реформирования системы ор­ганов исполнительной власти в Великобритании происходят за последние 30 лет. До конца 20 века система органов испол­нительной власти состояла из двух подсистем министерств и государственных корпораций.

Несмотря на появления третьего звена в системе управле­ния в форме «регулирующих агентств», осуществляющих кон­троль за деятельностью государственных корпораций и состо­ящих наполовину из правительственных чиновников (осталь­ные представители научных кругов), численность государствен­ных служащих за последние 25 лет сократилась на 30% (5, с. 100), при этом управляемость системой улучшилась. Кабинет министров больше занимается вопросами внутренней и внеш­ней политики государства.

Коренное изменение системы государственного управления в Великобритании происходит в отношении ее составных частей: Шотландии, Северной Ирландии (Ольстер) и Уэлса. С 1997 г. исполнительная власть реформируется с передачей многих функций государственного управления этим составным частям. В настоящее время все составные части Великобритании име­ют свои законодательные органы и правительства. В части осу­ществления внешних государственных функций управления они по объему функций государственного управления превос­ходят Англию. Наибольших прав добилась Шотландия (5, с. 101). Региональные органы государственной власти с 2000 г. избираются муниципальными советами из числа муниципаль­ных активистов всех уровней. Сокращение муниципального аппарата органов МСУ (на 20% за последние 25 лет, в том числе сокращение советников — почти в двое). При всем этом качество управления государственного и муниципального уп­равления улучшается. Правительство субсидирует выборочно деятельность МСУ и контролирует их работу. Среди конт­рольных органов особое место занимает Инспекция ценности и качества муниципальной работы; Комиссия по вопросам ме-

485

 

стного самоуправления; инспекция жилищная, питьевой воды и др. (5, с. 103).

Основы современной гражданской службы в Великобрита­нии заложены в 1850—1870 гг.

Методом открытых конкурсных экзаменов формируется аппарат гражданской службы.

Основной принцип гражданской службы — отделение про­фессионализма в управлении от политики. У нас в России, наоборот, из средних политиков делают непрофессиональных управленцев. Администраторы в учреждениях несменяемые, кроме сменяемых политиков, которых насчитывается пример­но около 100 человек (это премьер-министр, министры, гос­секретари и др., то есть те, кто уходит с должности в случае ухода правительства в отставку).

Вопросы гражданской службы регулируются в основном не законами, а приказами короны в Совете, циркулярами мини­стерства финансов и других министерств, так как служба счи­тается прерогативой короны.

С 1987 г. Управление гражданской службой осуществляет­ся министерством финансов и Управлением министра граж­данской службы, которую с 1968 г. возглавляет Премьер-ми­нистр. Прием на службу осуществляется в форме открытого конкурса для всех желающих. Выбранный служащий осуще­ствляет свои функции пожизненно (до пенсионного возраста — 60 лет). Они называются служащими Комиссии гражданской службы. Оплата труда служащих установлена с учетом ставок оплаты в частных организациях и зависит от: категории, груп­пы, разряда, стажа, ценности и сложности труда и др.

Перемещение по службе и из министерств и групп затруд­нено, так как переквалификация стоит дорого и на практике неэффективна. У нас все наоборот. Так как бюджетные день­ги, как показывает практика частых изменений структуры ФОИВ, не жалеют. Обязательно государственное страхование служащих, однако необязательно делать взносы в пенсионный фонд, у нас только на это и делается ставка, так как за эти собранные деньги также никто не будет отвечать, как показа­ла практика.

Минимальная пенсия служащих с 10 летним стажем равна одной трети заработной платы.

Служащий может быть уволен администрацией досрочно, ее решение может быть обжаловано в Апелляционный Совет гражданской службы и в суд.

486

В Англии преобладает делегированное административное правотворчество. Парламент и суд строго следят за делегиро­ванными законодательными полномочиями администраций.

Административная юстиция существует в двух формах: 1) трибунал (административный неформальный суд) и 2) ми­нистерское расследование.

Контроль осуществляется Парламентом и судами над адми­нистрацией.

Обращаться в суд предоставлено каждому.

Суды принимают два решения:

• учреждение превышает свою власть.

• неправильно применяет правовую норму.

20.3. Административное право Франции

История административного права Франции насчитывает более 200 лет. Особые признаки административно-правового регулирования:

1) децентрализация управления;

2) наличие обособленных административных судов;

3) высокая правовая культура.

Объектом административно-правовых отношений являют­ся отношения, возникающие между субъектами частно-пред­принимательской деятельности и государственными учрежде­ниями. Административное право регулирует правовые отно­шения в сфере действия публичного права (отражающего волю большинства граждан), одним из обязательных субъектов пра­ва почти всегда является государственное учреждение. Госу­дарственные учреждение отделены от политики и судебной деятельности.

Особенностью управленческой деятельности во Франции является наличие особых административных судов, разреша­ющей споры государственной администрации с другими субъек­тами права. Объектом административно-правового регулиро­вания является деятельность учреждений и их должностных лиц, то есть управленческие отношения, а также статус госу­дарственных служащих.

Административные органы проводят в жизнь политичес­кие решения, принимаемые законодателем, и от результатов их деятельности зависит социально-экономическое и полити­ческое положение в стране. У нас же формально вроде бы так, но на практике политические решения законодательной влас­ти не только не проводятся исполнительной властью, а скорее

487

наоборот. Во Франции административно-правовые нормы иг­рают исключительно важную роль в системе права Франции. Принцип законности в административном праве, как считает французский ученый Г.Бребан, состоит из двух взаимосвязан­ных обязанностей: действовать в соответствии с законом и про­являть инициативу для обеспечения закона. Исполнительная власть связана с законом, и соблюдение ею законов контроли­руется как законодательной, так и судебной властями¹. Каза­лось бы, формально и у нас акты есть управления, принимае­мые органами исполнительной власти на основании закона и во исполнение целей заложенных в законах, но реально дале­ко не так.

Источники административного права Франции: Консти­туция, законы, нормативные акты административных органов и решения судов, в основном, административных.

В настоящее время законодательная власть во Франции ос­лаблена и усилена роль Президента и Правительства Фран­ции. Однако там высокая правовая культура и такая ситуация в целом нормальная. При нашей же правовой культуре и пра­восознании такая ситуация грозит ухудшением администра­тивно-правового регулирования управленческих отношений. Основная же роль актов управления не только приниматься на основе законов, но что особо важно, работать на цели, зало­женные в законы, то есть, упорядочивая и стабилизируя уп­равленческие отношения. Без решения этой актуальной зада­чи не разрешить проблемы стабилизации экономики, тем бо­лее существенного ее оживления и роста. Во Франции законо­дательно предусмотрена децентрализация административной власти. В административном праве отсутствует даже кодекс. Административно-правовых актов больше, чем законов. Их из­дают президент, правительство, министерства, ведомства и ад­министрации органов МСУ, а также публичные юридические лица — государственные учреждения и их должностные лица.

Премьер-министр и министры образуют правительство — Совет министров Франции. Конституция Франции не разгра­ничивает четко полномочия президента и премьер-министра, что, к сожалению, мы у них взяли на вооружение, но резуль­таты значительно хуже из-за низкого уровня и не только пра­вовой культуры. Количество и полномочия министров не уста­навливается конституционным законом, а определяется пре­мьер-министром. Министр обладает высшей административ-

Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С.171

488

ной властью по предметам ведения с 1965 г. В кабинете мини­стра не более 10 человек. Каждый министр сам определяет внутреннюю структуру (генеральные директора, директора, их заместители и т.д.).

Центральный аппарат министерства обычно не занимается повседневной оперативной деятельностью. Этим заняты мест­ные службы. Главная функция министерских советников — оказывать помощь министру в разработке политики и контро­ля за ее проведением. Представителями государства в департа­ментах являются префекты (Московский вариант — формаль­ная копия французского). Они информируют правительство о состоянии дел на местах, руководят полицией и местными служ­бами. Префект издает нормативные и индивидуальные акты администрации в городах. Функции за пределами столицы осу­ществляют местные службы различных министерств.

Префекты и местные службы являются главным орудием политики территорий централизации государственной власти в унитарной Франции. У нас же администрации субъектов Российской Федерации проводят политику децентрализации, что является непосредственной работой полномочных предста­вителей Президента РФ в нашей стране по приведению регио­нального законодательства в соответствие с Конституцией РФ.

Государственная служба во Франции

Государственными служащими являются все государствен­ные служащие как представители публичных юридических лиц (законодательных, исполнительных и судебных) в столице и за ее пределами. Помимо государственной службы учреждена еще Законом 1984 г. публичная служба местных сообществ. Госу­дарственные служащие делятся на две большие категории:

1) гражданские служащие государственных администраций, а также местных сообществ и публичных учреждений; воен­нослужащие, работники судов и парламента.

Правовой статус 1-й категории служащих регулируется Общим уставом служащего государства и местных сообществ в четырех законах принятых в 1983-1986 г. г.

2) Специальные уставы полиции, ИТУ, авиадиспетчеров. Гражданская служба определяется четырьмя классами: А,

В.С.Д.

Класс «А» связан с выработкой управленческих установок в соответствии с проводимой политикой в стране.

Класс »В» реализует управленческие установки, принятые политиками.

489

Класс «С» включает специалистов и класс «Д» — вспомога­тельный технический персонал.

При поступлении на службу действует система отбора. Ог­раничение по службе: возраст 40—45 лет, гражданство и спо­собности. Конкурсные экзамены у кандидатов на службу при­нимает специальное Жюри. Решение Жюри можно обжало­вать в суде.

Как показывает анализ служебной деятельности во Фран­ции, аппарат ее функционирует достаточно профессионально. Снятие с должности служащего возможно только на основа­нии решения суда. То есть во Франции нет такой зависимости деятельности подчиненного от его непосредственного началь­ника, как это имеет место в нашей стране, тем более проходят ежегодные изменения организационной структуры ФОИВ, что дает неограниченную возможность руководителю комплекто­вать руководимое им подразделение удобными, но не профес­сионально подготовленными людьми.

Утвержденна 15 августа 2001 решением Президента РФ «Концепция реформирования системы государственной служ­бы РФ», в которой отражены эти слабые аспекты и в качестве цели-преамбулы сказано: «Построение демократического пра­вового федеративного государства требует создания адекват­ной системы органов государственной власти и соответствую­щей ей целостной системы государственной службы, обеспечи­вающей реализацию функций государства, повышение эффек­тивности экономики и развития гражданского общества».

20.4. Административное право Японии

Конституция Японии, вступившая в действие в 1947 г. за­крепила принцип разделения на три ветви власти: законода­тельную, исполнительную и судебную. Вопросы государствен­ного управления, по Конституции Японии, осуществляет, в основном, исполнительная власть в форме кабинета министров. В Японии административное право понимается как отрасль внутреннего публичного права, регулирующая организацию и деятельность публичной (государственной) администрации и контроль за деятельностью административных органов.

В последнее время публичная администрация использует средства и методы как публичного, так и частного права. Кон­фликтные вопросы решаются в судебном порядке, однако мно­жество законов (около 1,5 тыс.) нацелены нанедопущение кон­фликтов и споров в сфере государственного управления, в от-

490

личие от наших актов правления, направленных на разреше­ние этих споров и конфликтов. Становление японского адми­нистративного права было подвержено влиянию континенталь­ного и, прежде всего, немецкого права. Однако национальная культура внесла существенное изменение в формы и методы государственного управления, отличающиеся своеобразным мяг­ким регулированием, ориентированным на интересы людей; то есть государственное управление в японском стиле больше напоминает искусство, чем науку управления, так как японс­кие методы больше основаны на национальных традициях и обычаях, на формирование которых оказали влияние три кон­фессии (синтоизм, буддизм и конфуцианство). Буддизм обо­сновал иерархичность общественного строя. Конфуцианство сформировало социальную этику в обществе. С синтоизмом связано становление японского государства на принципах куль­та императорской династии целостном единстве нации. Эти три религиозных течения сформировали японское правосозна­ние в духе гармонии с властью. Не принято прямо высказы­вать критические замечания, предпочтительно мирное разре­шение споров. Воспитывается дух долга и обязанностей перед императором и государством, с одной стороны, перед родите­лями и предками — с другой.

Механизм организации и деятельности государственного управления обеспечивается такими принципами как: лигитим-ность (доверие граждан к власти); демократичность (отраже­ние воли большинства в законах); законопослушность граж­дан; четкое разделение полномочий центральной и местной власти (5. С.105-112). В Конституции Японии закреплены ос­новы государственного управления. Основными законами рег­ламентирована деятельность государственной администрации, в которых определены основные направления правовой поли­тики и правовые принципы деятельности государственных учреждений. Основным законом регламентирована деятельность кабинета министров. Имеется закон об организации государ­ственного управления, закон о государственных служащих, закон о местном самоуправлении и многие другие законы, рег­ламентирующие государственное управление.

Обычными законами регламентирован правовой статус ми­нистерств и ведомств Японии, где установлены: структура, штаты, система управления, задачи, функции межведомствен­ной координации и отраслевого регулирования.

Кроме актов управления государственными делами в Япо­нии развита система полицейского права, регламентированно-

491

го административно-правовыми актами обеспечивающие обще­ственное спокойствие в стране. Например, Закон о выполне­нии чинами полиции служебных обязанностей; Закон о до­рожно-транспортном движении; Закон о силах самообороны, Закон о предотвращении подрывной деятельности и др.

Японское административное право не кодифицировано. Нормативные акты в области административного права содер­жатся в «Шести законах», публикуемых частными издания­ми.

Очень большое количество нормативных актов по вопро­сам государственного управления принимают министры в форме приказов. Кроме этого, многие должностные лица струк­турных подразделений имеют полномочия принимать обще­обязательные правила как ведомственного, так и межведом­ственного действия. Такие акты чаще всего оспариваются в суде. Как правило, при органах государственного управления находится большое количество различных консультативных комиссий, состоящих из представителей предприниматель­ских кругов, научной общественности и активистов. Перед принятием нормативных актов заслушиваются не только эти комиссии, но изучается мнение общественности. Например, перед принятием Закона об электроэнергетике министр обя­зан заслушать мнение комиссий, провести публичное слуша­ние и учесть мнение широких слоев общества, в этом реали­зуется принцип легитимности и демократичности в процессе административного нормотворчества в сфере государственно­го управления (5, с. 111).

Парламент Японии может делегировать нормотворческие полномочия высшему исполнительному органу — кабинету министров, который принимает указы. В указах может быть предусмотрена уголовная ответственность. Указы правитель­ства могут налгать обязанности и ограничивать права граждан с разрешения соответствующего закона, принятого Парламен­том Японии. Делегирование таких полномочий ограничивает­ся сроком действия. Верховный Суд Японии подтвердил это решение по делегированию нормотворческих полномочий от 13 мая 1952 г. (5, с. 112). В некоторых случаях Верховный Суд Японии в процессе судебного контроля признает эти пра­вовые акты противоречащими Конституции Японии.

Муниципальные органы МСУ в пределах своих полномо­чий, определенных Законом о местном самоуправлении, при­нимают свои нормативные акты, действующие в пределах тер­ритории муниципального образования.

492

Вопросы для самоподготовки и контроля

Особенности административно-правового регулирования госу­дарственного управления и государственной службы в США.

2.  Системы органов исполнительной власти Великобритании.

3.  Реформирование органов исполнительной власти Великобри­тании.

4.  Система исполнительной власти во Франции, ее особенности правового регулирования.

5.  Конституционные основы государственного управления в Япо­нии.

6.  Основные принципы в деятельности органов исполнительной власти Японии.

в^ШЩЯр^

Литература,

используемая при подготовке учебника

06 авторе

1. Административное право. Учебник./ Под ред. Ю.М. Козло­ва и Л.Л. Попова М., 2000.

2.  Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Админист­ративное право Российской Федерации. М., 1997.

3. Агапов А.Б. Федеральное административное право России: курс лекций. М., 1997.

4. Административное право зарубежных стран/ Под ред. про­фессора А.Н.Козырина. М., 1996.

5.  Административное право: теория и практика/ Материалы научной конференции. 28 ноября 2001 г. М., 2002.

6. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997.

7.  Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для ву­зов. М., 2000.

- 8. Бребан Г. Французское административное право. М., 1988.

9. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процес­са. М., 1998.

10.  Колибаба Г.Н. Современное административное право Рос­сии: пути его познания. — М., 1993.

11.  Коренев А.П. Административное право. Учебник. Часть 1. М., 1996.

12.  Лазарев В.М. Государственная служба. М., 1993.

13.  Овсянко Д.М. Административное право. М., 1995.

14.  Четвериков B.C. Административное право. Учебное посо­бие. М.: Новый юрист, 1998.

15.  Четвериков B.C. Административное право. Серия «Вопрос — ответ» Учебное пособие. М., Изд. дом «Инфра-М», 2001.

494

Четвериков Виталий Стефанович, родился на Дону в казачьей семье, служил по призыву в армии, мастер спорта СССР по боксу, имеет два высших образования (техни­ческое — МВТУ им. Н.Э. Баумана; юридическое — Акаде­мия МВД СССР).

В 1999 г. защитил докторскую диссертацию по юри­дическим наукам в Российской академии государствен­ной службы при Президенте России, академик Междуна­родной академии информатизации при Экономическом и Социальном Совете ООН, имеет около 150 научных и журналистских работ, из них 34 книги.

Общественно-научная деятельность: член Научно-кон­сультативного совета по систематизации и кодификации законодательства при Председателе Государственной Думы Российской Федерации, член Экспертного совета (секция конституционного и административного права) при Упол­номоченном по правам человека в России и член Союза журналистов России.

В разное время им прочитаны курсы лекций по госу­дарственному управлению и административному праву в ведущих вузах г. Москвы: Академии управления МВД СССР; Высшей юридической заочной школе МВД СССР; Юридическом институте МВД России; Московском ин­ституте МВД России (готовящем кадры для подразделе-ний по борьбе с организованной преступностью); МГУ им. М.В. Ломоносова (для магистров права); МГИМО МИД России (для второго высшего экономического образова­ния); Московском юридическом институте МВД России и Московской академии МВД России.

Общественно-политическая деятельность B.C. Четверико­ва: депутат Моссовета XXI созыва (1990-1993 гг.), лидер фракции «Отечество» в Моссовете; делегат Большого уч­редительного круга «Союза казаков России» (1990 г.), на

495

котором был избран председателем суда Чести «Союза казаков России». В 1995 г. был награжден Почетной грамотой «За верность делу казачества, активную работу по его возрождению и государственному становлению» и знаком первой степени «За возрождение казачества». С 1993—1995 г.г. председатель экспертного совета при Ко­митете безопасности Государственной Думы РФ. С 1996-1999 помощник депутата, заместителя председателя Го­сударственной Думы РФ Бабурина С.Н. С 1997-1999 гг. он был избран заместителем председателя районного Со­брания района «Гольяново» Москвы, а с 2000 по 14.03. 2004 г. - советник муниципального Собрания МО «Голь­яново».

В настоящее время Четвериков B.C. читает курс лек­ций по административному праву в Российской акаде­мии государственной службы при Президенте РФ.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение..............................................................................3

ОБЩАЯ ЧАСТЬ.

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ПОЛОЖЕНИЯ И ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА...................................8

Раздел 1.  АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ

СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.........8

Глава 1. Управление, государственное управление,

исполнительная власть...............................................8

1.1. Управление: основные понятия, система управления,

ее признаки, принципы организации деятельности............8

1.2.  Органы государственного управления:

понятие, виды и функции..................................................23

1.3. Органы исполнительной власти: понятие, признаки, правовые основы образования и принципы деятельности....................................................................33

Вопросы для самоподготовки и контроля..............................42

Глава 2. Административное право как отрасль права,

как наука и как учебная дисциплина......................43

2.1. Понятие, предмет, метод и система отрасли административного права, его источники, соотношение с другими отраслями права.......................43

2.2. Предмет, метод, методология и задачи науки административного права................................................50

I»           2.3. Административное право как учебная дисциплина........59

Вопросы для самоподготовки и контроля..............................64

497

Глава 3. Система элементов механизма

административно-правового регулирования.........65

3.1.  Понятие и содержание системы элементов механизма административно-правового регулирования..................................................................65

3.2.  Административно-правовые нормы:

понятия, признаки и виды.................................................71

3.3. Административные правовые отношения: признаки, элементы, содержание и их виды.....................................85

Вопросы для самоподготовки и контроля..............................94

Раздел 2. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА...............................................................95

Глава 4. Административно-правовой статус

физических лиц.......................................................95

4.1.  Административно-правовой статус граждан РФ............95

4.2.  Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.....................................107

Вопросы для самоподготовки и контроля.............................110

Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления............................................................111

5.1.  Понятие органов исполнительной власти, система и структура.........................................................................111

5.2.  Полномочия Президента России в сфере исполнительной власти...................................................119

5.3.  Полномочия Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти...................................................121

5.4.  Полномочия исполнительной власти субъектов РФ.......127

5.5.  Полномочия органов государственного управления, администраций органов МСУ, предприятий, учреждений и организаций............................................ 136

Вопросы для самоподготовки и контроля.............................141

498

Глава 6. Административно-правовой статус государственных служащих. Прохождение государственной службы..................................................................142

6.1.  Государственные служащие: понятие, классификация, полномочия и социальные гарантии.....142

6.2.  Административно-правовой статус государственных служащих.........................................................................147

6.3.  Понятие, принципы и порядок прохождения государственной службы................................................154

6.4.  Административно-правовой статус муниципальных служащих. Прохождение муниципальной службы........ 163

6.4. Общественные и иные негосударственные

объединения и их служащие......................................... 169

Вопросы для самоподготовки и контроля.............................179

Раздел III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ............................................... 181

Глава 7.   Административно-правовые формы и методы в осуществлении исполнительной власти, государственного управления..............................181

7.1.  Административно-правовые формы в деятельности исполнительной власти, государственного управления.. 181

7.2.  Административно-правовые методы

в осуществлении функций исполнительной власти, государственного управления........................................187

7.3.  Понятие, основные признаки и виды актов, порядок

их подготовки и регистрации......................................... 193

Вопросы для самоподготовки и контроля.............................200

499

Глава 8. Административно-правовые режимы.....................200

8.1. Понятие, виды административно-правовых режимов

и их правовое регулирование.........................................200

8.2. Чрезвычайный административно-правовой режим, понятие, содержание и правовое регулирование...........205

8.3.  Административно-правовой режим военного положения: понятие, содержание и правовые основы ...216

Вопросы для самоподготовки и контроля.............................229

Раздел IV. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ

И АДМИНИСТРАТИВНАЯ

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ.....................................231

Глава 9. Административное правонарушение, виды

и правовая характеристика......................................231

9.1. Административное правонарушение, понятие,

признаки и состав...........................................................231

9.2.  Вида административных правонарушений

и их предметная классификация...................................239

Вопросы для самоподготовки и контроля.............................241

Глава 10. АДМИНИСТРАТИВНАЯ

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ.........................................241

10.1.  Понятие, общие и особенные черты административной ответственности..............................241

10.2. Административное наказание, понятие, виды

и характеристика...........................................................246

10.3.  Общие правила наложения административного наказания.......................................................................252

10.4.  Ответственность юридических лиц..............................255

Вопросы для самоподготовки и контроля............................258

Глава 11. Ответственность по административному праву .. 258 11.1. Понятие дисциплины и дисциплинарная

ответственность по административному праву...........258

500

11.2. Материальная ответственность

по административному праву......................................265

Вопросы для самоподготовки и контроля............................268

Раздел V. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОИЗВОДСТВО.. 269 Глава 12. Административный процесс.................................269

12.1. Административный процесс, понятие и содержание. Особенности, принципы и виды производств..............269

12.2.  Стадии административного процесса

и их характеристика......................................................272

Вопросы для самоподготовки и контроля.............................274

Глава 13. Административное производство.........................275

13.1.  Производство по делам

об административных правонарушениях......................275

13.2.  Виды индивидуальных административных

дел и виды административных производств................277

Вопросы для самоподготовки и контроля.............................280

Раздел VI. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ И ЗАКОННОСТЬ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ................................................281

Глава 14. Административная юрисдикция............................281

14.1.  Понятие и основные черты административной юрисдикции...................................................................281

14.2.  Юрисдикционность (подведомственность)

дел об административных правонарушениях..............286

Контрольные вопросы и задания..........................................289

Глава 15. Обеспечение законности и дисциплины деятельности органов исполнительной

власти, государственного управления.................289

15.1. Способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.....................................289

501

15.2.  Государственный контроль и его виды.......................295

15.3.  Общественный контроль..............................................306

15.4.  Прокурорский надзор...................................................310

15.5.  Административный надзор...........................................313

15.6.  Обжалование действий (решений) органов исполнительной власти, государственного управления

и их должностных лиц.................................................316

Вопросы для самоподготовки и контроля............................319

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ........................................................320

Раздел VII, АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В ОТРАСЛЕВОМ И МЕЖОТРАСЛЕВОМ ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ, АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ........320

Глава 16. Административно-правовое регулирование

отношений в сфере экономики............................320

16.1.  Система и структура органов исполнительной власти, их компетенция и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере экономики...........320

16.2.  Административно-правовые основы

регулирования отношений в сфере экономики..........331

16.3.  Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере агропромышленного производства..............................341

16.4.  Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере

управления транспортом и связью..............................348

502

16.5. Система органов исполнительной власти

и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере управления строительством, жилищно-коммунальным комплексом.........................355

Вопросы для самоподготовки и контроля............................358

Глава 17. Административно-правовое регулирование

отношений в социально-культурной сфере........ 359

17.1.  Система органов исполнительной власти

и административно-правовые основы регулирования отношений в области образования.............................359

17.2.  Система органов исполнительной власти

и административно-правовые основы регулирования отношений в области науки и научной деятельности. 368

17.3.  Система органов исполнительной власти

и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере культуры.......................................372

17.4.  Система органов исполнительной власти

и административно-правовые основы регулирования отношений в области здравоохранения......................379

17.5.  Система органов исполнительной власти

и административно-правовые основы регулирования отношений в области трудовой занятости и

социального развития населения................................383

Вопросы для самоподготовки и контроля............................390

Глава 18. Административно-правовые основы управления

в административно-политической сфере.............. 391

18.1.  Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления обороной....................391

18.2.  Система органов исполнительной власти

и административно-правовые основы государственного управления в области обеспечения безопасности.......403

503

18.3.  Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области

внутренних дел..............................................................413

18.4.  Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области юстиции.......418

18.5.  Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области иностранных дел...........................................................422

Вопросы для самоподготовки и контроля.............................429

Глава 19. Административно-правовые основы регулирования государственного управления межотраслевым комплексом...........................................................430

19.1. Сущность, содержание и субъекты межотраслевого государственного управления..........430

19.2.  Система органов исполнительной власти

и административно-правовые основы государственного управления в сфере налогов и сборов........................437

19.3.  Система органов исполнительной власти

и административно-правовые основы государственного управления в области финансов и кредитов................444

19.4.  Система органов исполнительной власти

и административно-правовые основы государственного

управления в области антимонопольной политики

и имущественных отношений........................................454

19.5.  Система органов исполнительной власти

и административно-правовые основы государственного управления таможенной службы.................................459

504

19.6. Система органов исполнительной власти

и административно-правовые основы государственного управления в области охраны природных ресурсов и окружающей среды......................................................465

Вопросы для самоподготовки и контроля.............................478

Глава 20. Административное право зарубежных стран......479

20.1.  Административное право США....................................479

20.2.  Административное право Великобритании..................482

20.3.  Административное право Франции..............................487

20.4.  Административное право Японии.................................490

Вопросы для самоподготовки и контроля............................493

Литература, используемая при подготовке учебника.............494

Об авторе..............................................................................495

B.C. Четвериков АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО Рекомендовано Учебно-методическим советом Союза негосударственных вузов Москвы и Московской области в качестве учебно-методического пособия для студентов юридических специальностей Москва Московский госуд

 

• 14:21 05 Июля 2016
  Российско-китайский медуниверситет откроет магистерскую программу по TCM
• 01:21 05 Июля 2016
  На форуме МГУ Россия и Китай обсудят научно-образовательное сотрудничество
• 11:00 04 Июля 2016
  Реморенко: "ЕГЭ-туризм" в России сходит на нет
• 10:52 04 Июля 2016
  Летняя российско-австрийская школа откроется в Москве
• 15:31 01 Июля 2016
  В СПбГУ могут воссоздать географический факультет

Заказать уникальную работу