курсовые,контрольные,дипломы,рефераты
Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Омский государственный технический университет»
Н.И. ХРОМЕНКОВА
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Учебное пособие
Омск
Издательство ОмГТУ
2010
УДК 35.07 (075)
ББК 67.400.6я73
Х 94
Рецензенты:
В. Л. Кожевин – канд. ист. наук, доцент кафедры современной отечественной истории и историографии Омского государственного университета имени
Ф. М. Достоевского
Л.Н. Войцешко – преподаватель высшей категории Омского колледжа культуры и искусства
Хроменкова Н. И.
Х 94 История государственных учреждений: учеб. пособие / Н. И. Хроменкова – Омск: Изд-во ОмГТУ, 2010. – 88 с.
Издание содержит конспекты лекций по всем разделам дисциплины «История государственных учреждений», контрольные вопросы по каждой теме, образцы тестовых заданий и библиографический список. Структура и содержание лекций соответствуют Государственному стандарту высшего профессионального образования специальности «Историко-архивоведение».
Для студентов специальности «Историко-архивоведение» дистанционной и заочной форм обучения.
Печатается по решению редакционно-издательского совета Омского государственного технического университета.
УДК 35.07 (075)
ББК 67.400.6я73
ВВЕДЕНИЕ
Дисциплина «История государственных учреждений» предназначена для студентов, обучающихся по специальности «Историко-архивоведение». Её целью является изучение важнейших фондообразователей Архивного фонда Российской Федерации – органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской империи, СССР, Российской Федерации.
В процессе изучения дисциплины должны быть решены следующие задачи: познакомить студентов с теорией государственного управления и методологией дисциплины «История государственных учреждений»; помочь овладеть её основными понятиями и терминами; показать основные этапы возникновения и эволюции государственных органов и учреждений Руси и России; осмыслить российский опыт государственного управления, логику его развития в конкретно-исторических условиях; изучить генезис, эволюцию, реформирование системы государственных учреждений в нашей стране; рассмотреть принципы образования, организационное устройство, основные функции и результаты деятельности высших, центральных и местных государственных учреждений, а также их место в государственном аппарате; проанализировать проекты переустройства государственного аппарата, выдвигавшиеся вXVIII-XX вв. и степень их реализации; показать проблемы становления и развития современной государственной системы управления и самоуправления России, охарактеризовать государственный аппарат Российской Федерации.
В предлагаемом учебном пособии дан краткий конспект лекций, раскрывающий основное содержание дисциплины. Лекции, контрольные вопросы к ним и тесты призваны помочь студентам, обучающимся с использованием дистанционной технологии усвоить дисциплину. Дополнительную информацию студенты могут получить в литературе, список которой приведен в конце издания.
КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ
Лекция 1. ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ
1.1. Предмет и задачи дисциплины
История государственных учреждений находится на стыке исторических и правоведческих дисциплин, а также политологии. С одной стороны, она является частью отечественной истории, с которой её объединяет историзм в объяснении явлений и событий, связь истории государственных учреждений с конкретной исторической обстановкой, использование для исследований различных исторических источников, в первую очередь документальных материалов архивов. С правовыми науками её сближает единство объекта изучения – политических и правовых институтов, а также использование в исследованиях правовых актов. Политология помогает выработать основные категории и понятия, т.е. теоретико-методологическую основу. Вместе с тем, история государственных учреждений – это самостоятельная дисциплина, которая имеет свой объект исследования. Она изучает внутреннюю организацию государственных учреждений, направления их деятельности, значение и место каждого учреждения в системе государственного аппарата, социально-экономические причины зарождения, изменения и упразднения учреждений, степень их зависимости от вышестоящих учреждений, а так же связи с равными и нижестоящими государственными учреждениями. Знание этой дисциплины необходимо каждому историку, какую бы область человеческой деятельности он ни изучал, т.к. история экономики, внутренней и внешней политики, общественного движения и духовной культуры со времени появления государства тесно связаны с его историей и деятельностью государственных учреждений. Историкам-архивистам знакомство с историей государственных учреждений дает знания по истории важнейших фондообразователей Архивного фонда Российской Федерации – органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской империи, СССР и современной России.
1.2. Источники по истории государственных учреждений
История государственных учреждений основывается на изучении большого круга опубликованных и неопубликованных письменных источников. Основными источниками для изучения государственного строя Древнерусского государства и княжеств удельного периода являются летописи и летописные своды. В них можно найти отрывочные сведения об органах государства того времени (вече, князь, княжеский совет, наместники). Несколько лучше представлен в источниках аппарат русского централизованного государства. Кроме летописей историки имеют дело с актами правительственных учреждений. Очень многие документы не дошли до нас из-за небрежного хранения, стихийных бедствий и войн. Поэтому полно восстановить историю государственных учреждений того времени невозможно. Больше источников сохранилось от XVII в.: кроме летописей и актового материала до нас дошли дела приказов, писцовые книги, документы некоторых воеводских канцелярий. Полнее представлена деятельность государственных учреждений XVIII-XIX вв. Большую роль в сохранении законодательных актов этого времени сыграло II отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, которое с 1830-х гг. под руководством М.М. Сперанского начало работу по выявлению, систематизации и публикации документов. Кроме законодательных актов источниками являются отчеты о деятельности государственных учреждений (ежегодные и сводные), стенографические отчеты, опубликованные материалы сенаторских ревизий. Сведения по истории отдельных учреждений дает ведомственная печать («Журнал Министерства юстиции», «Журнал Министерства народного просвещения» и др.), а так же издававшаяся с 1867 г. официальная газета «Правительственный вестник». Интересной разновидностью источников являются дневники, письма и воспоминания чиновников. Неопубликованные документы о деятельности государственного аппарата Российской империи находятся во многих центральных и местных архивах. Источники по истории государственных учреждений советского и современного периодов во многом аналогичны предыдущему времени. Они так же опубликованы или хранятся в архивах. Основные издания, содержащие законодательные документы новейшего периода – это «Съезды Советов в документах», «Собрание законов СССР», «Вестник Верховного Совета СССР», «Вестник Федерального Собрания Российской Федерации». Богатые сведения о деятельности государственных учреждений XX – начала XXI в. содержат газеты «Известия», «Российская газета» и др.
1.3. Историография дисциплины
Систематическое изучение истории государственных учреждений началось еще в дореволюционное время. В XVIII в. в работах В.Н. Татищева и М.М. Щербатова, посвященных истории страны, приводился фактический материал по истории отдельных государственных органов и учреждений. Но внимание к ним значительно усилилось в середине XIX в., когда сложилась государственная школа историографии. Представители этой школы считали, что государство играет решающую роль в истории, т. к. является творцом и основателем всех социально-экономических и культурных явлений. Серьезным вкладом в изучение истории государственных учреждений стали такие труды, как «История России с древнейших времен» С.М. Соловьева, «Областные учреждения России в XVII в.» Б.Н. Чичерина, «Курс русской истории» В.О. Ключевского, «Боярская дума Древней Руси» и «Государственное хозяйство и реформа Петра Великого» П.Н. Милюкова. Еще в XIX – начале XX в. начались исследования истории отдельных государственных учреждений, продолженные советскими историками (Г.А. Джанишев изучал органы цензуры, Б.Б. Веселовский и Г.А. Герасименко – органы земского самоуправления, И.В. Гессен – судебные учреждения). Но работы обобщающего характера появились только в последней четверти XX в., к ним относятся труды Н.П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России», П.А. Зайончковского «Правительственный аппарат самодержавной России XIX в.», Т.П. Коржихиной «История государственных учреждений СССР». В постсоветское время появились работы, которые обобщают историю государственных учреждений на всем протяжении истории страны, например, труд Т.П. Коржихиной и А.С. Сенина «История Российской государственности». Разработка истории государственных учреждений ведется и историками-правоведами, итогом работы которых стало появление таких обобщающих трудов, как «История государства и права России» И.А. Исаева, «История государства и права России IX – начала XX вв.» В.А. Рогова.
Контрольные вопросы
Лекция 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ КИЕВСКИЙ РУСИ И РУССКИХ ЗЕМЕЛЬ УДЕЛЬНОГО ПЕРИОДА (IX-XV вв.)
2.1. Государственный строй Киевской Руси
Древнерусское государство сложилось в IX-X вв. как своеобразная федерация с монархической формой правления. Его главой был князь, позднее великий князь. Он получал власть по наследству как старший потомок Рюрика. Несложные тогда государственные функции выполнял сам князь с дружиною. Его главной задачей была защита территорий и торговых путей, а так же поддержание внутреннего порядка. Князь с дружиною ходил в полюдье для сбора дани, судил население, отражал нападения врагов и ходил на них походами, заключал международные договоры. Помогавшая ему дружина жила на княжеском дворе и была на полном содержании князя. Она состояла из старших и младших дружинников. Из старших назначались основные чины княжеской администрации, младшие были военной силой и иногда использовались для выполнения небольших административных поручений. Феодальные поземельные отношения были развиты слабо, князь не жаловал своей дружине земель и не заводил своего хозяйства, а облагал свободное население данью, размер которой не был регламентирован. Рента-дань потреблялась князем с дружиной, а её остатки продавались в Византию. Кроме дани население платило князю судебные и торговые пошлины и выполняло определенные натуральные повинности. Князь находился в Киеве, а в другие города назначал своих посадников, которые следили за порядком, судили местное население, собирали дань и пошлины. При этом часть собранных средств шла на содержание посадника и его дружины. Во главе небольших административных единиц (волостей) стояли особые чиновники – волостели. При князьях и посадниках существовали особые должностные лица, выполнявшие различные функции. Это были тиуны, назначаемые из дворовых слуг князя. Они присутствовали на суде князя и посадников, нередко замещая их в суде, позднее им поручалось заведование княжеским хозяйством в селах и на княжеском дворе. С XI в. появились особые чиновники по сбору дани – данщики. Встречались так же другие должностные лица – мытники, вирники, пятенщики.
В середине X в. княгиня Ольга провела административно-налоговую реформу. В конце X в. Владимир для укрепления княжеской власти осуществил религиозную реформу. Вместе с православием на Русь пришло иное представление о власти: государь от Бога давался не только для защиты страны, но и для установления и поддержания внутреннего порядка, а так же для защиты и распространения религиозных ценностей. С X в. князь и дружина стали заводить свое хозяйство, захватывая земли смердов-общинников и эксплуатируя крестьянский труд, т.е. превращаться в феодалов. Приближенные к князю бояре-землевладельцы стали составлять княжеский совет, без которого он не принимал ни одного решения, т. е. складываются элементы сословной монархии. Одновременно продолжало существовать народное собрание – вече. Ведущую роль на нем играли городские старейшины. Вече в IX-X вв. играло заметную роль в политической жизни. Оно довольно часто избирало князей, комплектовало народное ополчение и выбирало его руководителей. Но с укреплением княжеской власти и ростом княжеского аппарата роль и значение вече снижались.
С развитием и усложнением власти, с утверждением в сознании нового о ней представления усложнялись функции государства. Одной из них стало законодательство. До XI в. на Руси действовало обычное право, именно на него князь опирался в управлении и суде, но оно постепенно перестало отвечать потребностям государства. В первой половине XI в. появился письменный свод законов «Русская Правда» Ярослав Мудрого, позднее дополненная «Правдой Ярославичей» и «Уставом Владимира Мономаха». Их появление означало, что князь стал творцом законов. Одновременно с этим усилилась судебная деятельность князей и их агентов. В суде того времени преобладал обвинительный процесс с активностью сторон, каждая из которых старалась доказать свою правоту. Главную роль в доказательствах играли свидетели. Князья или их представители выступали посредниками судебных споров, взимая за это «виру» или «продажу». Управление страной еще не было достаточно дифференцировано и осуществлялось, как правило, одними и теми же должностными лицами.
2.2. Государственный строй русских земель удельного периода
2.2.1. Формирование нескольких моделей политического устройства русских земель в XII в.
После распада Киевской Руси появилось много отдельных государств-княжеств, количество которых быстро росло. В условиях их самостоятельного развития в XII в. возникло несколько моделей политического устройства, которые можно объединить в два основных вида: феодальная республика и феодальная монархия.
Политический строй феодальной республики сложился в Северо-Западной Руси (Новгород, Ладога, Псков). Высшим органом власти в Новгородской республике являлось вече. Оно решало вопросы войны и мира, выбирало высших должностных лиц, решало основные вопросы внутренней политики и заключало договоры с князьями. Решения на нем принимались после обсуждения криком и оформлялись в особой канцелярии, называемой «вечевая изба», во главе которой стоял вечевой дьяк. Здесь же хранилась печать Новгорода. Фактически Новгород был аристократической республикой, т. к. реальная власть принадлежала Совету господ, в состав которого входили владыка, степенные и старые посадники и тысяцкие, князь, наиболее знатные бояре и иногда кончанские старосты. Совет господ разрабатывал повестку вече, предлагал и осуществлял меры воздействия на него и контролировал должностных лиц. Высшими должностными лицами были посадник, тысяцкий и владыка. Правитель Новгорода – посадник избирался из бояр на длительное время. Он созывал вече, вел его заседания, исполнял его решения, контролировал действия князя, осуществлял судебные функции и руководил внешними связями. Его ближайший помощник – тысяцкий возглавлял городское ополчение, осуществлял суд по торговым делам и в мирное время следил за порядком в городе. С 1136 г. князья превратились в военачальников, которые нанимались Новгородом для защиты земли. Их роль в управлении и суде была незначительная. Важную роль играл владыка, т. е. епископ, а с 1165 г. – архиепископ Новгородский, который не только осуществлял духовную власть в республике, но и возглавлял Совет господ, контролировал внешнюю торговлю, имел собственный полк. В Новгороде были и другие должностные лица: на собраниях концов и улиц избирались кончанские и уличные старосты, в пригороды, пятины и колонии вече назначало посадников из новгородских или местных бояр, которые кормились за счет населения; во главе сотен, потуг и погостов, на которые делились города и волости, стояли сотские и старосты.
Государственное устройство феодальных монархий во многом отличалось от устройства республик, при этом в различных регионах оно на протяжении XII в. приобрело специфические черты. Историки обычно выделяют три вида феодальных монархий, возникших в XII в. на русской земле. В Южной Руси (Киев, Чернигов, Переяславль) сохранился в основном политический строй предыдущего периода: получавший по наследству по системе старшинства князь правил государством в согласии с княжеским советом, состоявшим из бояр, и, по-прежнему, хотя и в меньшей мере, чем в X-XI вв., считаясь с городским вече, опираясь на тех же должностных лиц. Иное положение было в Юго-Западной Руси, где наиболее крупными городами были Галич и Владимир-Волынский. В силу природно-географических и геополитических условий здесь возникли предпосылки для появления сильных княжеств с монархической формой правления. Роль вече в XII в. была меньше, чем в южной Руси, оно созывалось в исключительных случаях, а роль бояр значительно выше. Т. е. в XII в. здесь шел явный процесс формирования сословной монархии, рядом с князем действовал боярский совет. Наиболее жесткая форма монархического правления сложилась в Северо-Восточной Руси, которая в XII в. стала политическим центром русских земель. Этот район заселялся позднее остальных в ходе переселений вольных или по княжескому распоряжению. В результате роль вече здесь была незначительной, сложилась сильная княжеская власть, которая опиралась не на бояр, а на служилых людей, будущих дворян. Т. е. уже в XII в. здесь шел процесс формирования самодержавной формы власти. Этому способствовали такие факторы как передача власти по личному распоряжению, при которой старшинство приобретало условный характер и прекращение владельческих подвижек князей. Даже став великими князьями, они не покидали свой удельный город, т. е. если раньше князь шел к своему столу, то теперь стол стал перемещаться за князьями.
2.2.2. Особенности государственного управления русскими землями в период ордынского ига
В связи с монголо-татарским завоеванием Восточной Европы и установлением золотоордынского ига положение русских княжеств и республик изменилось, что сказалось на их политическом устройстве и особенностях государственного управления. Часть русских земель в XIV в. вошла в состав Великого княжества Литовского, превратившись в его окраинные территории, утратив самостоятельность и отказавшись от традиционной русской системы власти. Позднее вместе с ним они стали составной частью Речи Посполитой. В объединенном польско-литовском государстве вместе с полонизацией культуры утвердилась польская система власти: Господарь правил страной вместе с сословно-представительным органом (Совет панов, сейм), который не только участвовал в законодательной, внешнеполитической, финансовой, судебной и административной деятельности, но избирал короля после кончины старого. На местах действовали воеводы и местные сеймики, а так же старосты, урядники, войты, державники и другие должностные лица. Русское население подчинялось этой системе управления и находилось в неравном положении, испытывая экономический, политический, национальный и религиозный гнет. Политическое неравноправие проявлялось в том, что православные русские феодалы не были представлены в органах власти.
Для остальных русских земель, оставшихся в зависимости от Золотой орды, верховным сюзереном (царем) русских князей выступал хан. Из его рук князья получали ярлыки на столы, ему приносили присягу на верность, в его пользу собирали дань. Он выступал арбитром в княжеских спорах. Формально ханы не вмешивались в русские дела и не изменили систему управления. Однако длительная зависимость от государства с авторитарным аристократическим режимом типа восточной деспотии и господствующей чужой, исламской верой не могла не сказаться на жизни русской земли, на политическом устройстве русских княжеств и республик, изменив если не его вид, то характер, придав ему новые черты. Сам факт получения власти из рук хана Орды серьезно подорвал традиционное право наследования власти по системе старшинства в роде Рюриковичей, облегчил переход от горизонтальной к вертикальной форме передаче власти. Случаи узурпации власти и передачи столов по произволу хана были такими частыми, что стали обыденным явлением, которое так же подрывало старую традицию. Постоянное общение князей с ханами привело к переносу на Русь традиций восточной деспотии, т. е. самодержавие приобрело деспотический характер. Отношения между русскими княжествами строились по принципу современной конфедерации. С одной стороны, все князья подчинялись Великому князю Владимирскому, который специальным ярлыком наделялся верховными правами по отношению к другим князьям. С другой стороны, взаимные отношения княжеств регулировались системой двухсторонних договоров. В них определялись границы княжеств, порядок решения споров и выдачи беглых холопов и крестьян, условия торговли, военной помощи и совместное проведение внешнеполитических мероприятий.
При Иване III произошло оформление нового Русского государства с центром в Москве как унитарного, централизованного. При его образовании произошло обояривание князей, т. е. удельные князья превратились в бояр московского государя, а их уделы – в уезды единого государства. Сформировалась система управления унитарным государством. Еще в первой половине XV в. появилась категория «введенных» бояр – это были постоянные советники князя и исполнители его поручений, они составляли Боярскую думу из 10-15 человек, которая вместе с князем осуществляла законодательные функции и верховное управление, а так же являлась высшей судебной инстанцией. Главную роль в ней играли тысяцкий, окольничий и казначей. Тысяцкий руководил ополчением, осуществлял суд и финансовый контроль, благодаря этому занимал самостоятельную позицию, часто противостоял князю и возглавлял боярскую оппозицию, поэтому вскоре эта должность была упразднена. Окольничий был ближайшим советником князя и исполнителем его поручений. Казначей хранил казну и архив. При нем возникло первое государственное учреждение – казна. Делопроизводство в нем вели казенный дьяк и подьячий. Личное хозяйство великого князя велось при помощи еще одного ведомства – дворца, а его отдельные отрасли или «пути» поручались «путным боярам». В ведомстве каждого «пути» находились земли и населенные пункты. Каждому «путному» боярину подчинялись другие должностные лица (ключники, посельские). «Путный» боярин управлял подведомственной территорией и судил её население, в его пользу поступала часть налогов с данной территории.
Система местного управления первоначально была не сложна: в городах находились наместники, в волостях – волостели. С ростом территории Московского княжества административно-территориальное деление усложнялось. Появились уезды, делившиеся на волости и станы. Уездами управляли наместники из бояр, волостели назначались из более мелких феодалов. Наместники и волостели выполняли административно-полицейские, судебные и военные функции. Их административный аппарат состоял из тиунов, доводчиков, судей и праветчиков. Местное управление строилось на системе «кормлений», при этом назначение на кормление было своеобразным вознаграждением за службу великому князю. Права наместников и волостелей ничем не ограничивались. С середины XV в. началось постепенное изживание особенностей государственного строя удельного периода: иммунитетные права феодальных владетелей стеснялись, функции наместников ограничивались, а их права и доходы регламентировались.
Контрольные вопросы
Лекция 3. ФОРМИРОВАНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИИ В XVI-XVII ВВ.
3.1. Государственный аппарат периода становления и развития централизованного государства
К концу XV в. завершилось формирование Русского государства, на XVI в. приходится его укрепление и развитие. В это время растет значение носителя верховной власти, который с 1485 г. носил титул «Великий князь всея Руси», а с 1547 г. – «царь». Установилась самодержавная форма власти в виде боярской монархии, которая в период опричнины приобрела открыто деспотические черты.
Боярской думой в исторической литературе называется высший орган, который в XVI-XVII вв. именовался «бояре» или «дума». В него входили бояре московского князя, а также бывшие удельные князья и их бояре. До середины XVI в. численность Думы не превышала 15 человек. В первой половине XVI в. кроме бояр в ней появились менее знатные феодалы – окольничьи, а также представители дворянства и служилой бюрократии – думные дворяне и думные дьяки, последние вели делопроизводство. Дума действовала под руководством царя и серьезно его власть не ограничивала. Её функции совпадали с прерогативами царя, т. е. вместе с ним она принимала законы, осуществляла руководство приказами, надзирала за местным управлением, принимала решения по реорганизации армии, земельным и иным делам. Специальная комиссия Думы вела переговоры с иностранными послами, результаты которых потом рассматривались Думой и царем. Укрепляя свою власть, цари уже в XVI в. стремились уменьшить значение боярства. При Иване IV состав Думы был увеличен почти в 3 раза за счет введения представителей менее знатных фамилий, сторонников царя. Из состава Думы стала выделяться «комната» или «ближняя дума» из нескольких человек, с которой царь решал основные дела. С 1549 по 1560 год действовал неофициальный совет («Избранная рада»), с помощью которого царь провел ряд важных реформ, оттеснив Думу в законодательстве и управлении на задний план. Во время опричнины (1565-1572 гг.) были уничтожены многие знатные боярские семьи, а их место в Думе заняли менее знатные родственники царя.
Падение роли бояр и рост значения поместных дворян проявились в появлении Земских соборов, т. е. созываемых эпизодически всероссийских совещаний для обсуждения, а иногда и решения важнейших вопросов внутренней и внешней политики. Кроме Думы и верхушки духовенства в них участвовали представители поместных дворян и посадских верхов. Земские соборы, представляя более широкие слои господствующих верхов, поддерживали в своих решениях царей и служили орудием укрепления самодержавия.
Создание централизованного государства вызвало необходимость перестройки органов управления. К середине XVI в. сложилась новая система центрального управления – приказная. Она складывалась постепенно на протяжении века. Среди наиболее важных были военные приказы - Разрядный, Поместный, Стрелецкий, Оружейная Палата, Пушкарский, Бронный, Каменных дел, Аптекарский. Значительную группу составляли дворцовые приказы, которые ведали отдельными отраслями царского хозяйства: Казенный, Большого дворца, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. С расширением международных связей в конце XV в. появился посольский дьяк, который был посредником между Думой и посольством, вел дипломатическую переписку и присутствовал на заседаниях Думы. В середине XVI в. появляется Посольский приказ. Еще в период раздробленности возникла ямская (почтовая) служба, а в 1574 г. – приказ. Растущие государственные расходы на войско, аппарат управления, двор вызвали учреждение финансовых приказов. В середине XVI в. были введены общегосударственные налоги военного назначения, их сбор был поручен Приказу большого прихода. Он ведал также сбором таможенных пошлин, а иногда и ямских денег. С ликвидацией наместников «кормовой оброк» стал поступать государству, для его приема в приказах вводился «кормленный» дьяк, а в 1560-1570-х гг. появились особые финансовые приказы – четверти. Они ведали определенными территориями, осуществляя на них не только финансовые, но и административно-судебные функции. Существовала также группа судебно-полицейских приказов: Разбойный, Земский, Холопий, судные (Московский, Владимирский, Дмитровский, Казанский). Особое место занимал Челобитный приказ, который рассматривал жалобы на имя царя, т. е. он был контрольным органом государства. После присоединения Казани в 1560-е годы был создан первый территориальный приказ – Казанского дворца.
С образованием унитарного государства изменилась система местного управления. Для укрепления центральной власти начала ограничиваться власть наместников, что отвечало интересам дворян, посадских людей и черносошных крестьян. Задача укрепления обороноспособности страны ставила вопрос о развитии городового дела и в первой четверти XVI в. появились особые должностные лица – городовые приказчики. Их главной задачей было управление строительством и укреплением городов, «мостовое и ямское дело», производство и хранение оружия и боеприпасов, сбор народного ополчения. Они назначались из поместных дворян и подчинялись великому князю, а после создания Разрядного приказа попали в его ведение. Это был первый дворянский орган местного управления. Неспособность наместников справиться с преступниками привела к серьезной реформе всей системы местного управления. Она проводилась с 1539 г. и известна как губная. В стране были введены специальные уголовно-полицейские округа – губы. В них борьба с преступностью возлагалась на выборные губные органы, состоящие из губного старосты и губной избы. Староста выбирался из детей боярских и дворян и подчинялся Разбойному приказу. В губную избу входило несколько целовальников, избиравшихся из посадских людей и черносошных крестьян. Делопроизводство вел специальный дьяк. В уездах и волостях, где не было поместных владений, крестьяне и посадские люди выбирали «излюбленных голов» и «лучших людей», которые входили в земскую избу. Кроме названных должностных лиц в округах существовали выборные «сотские», «пятидесятские» и «десятские». Все эти должностные лица выбирались на неопределенный срок, население могло их «переменить», позднее были введены ежегодные выборы. В их ведении находился сбор податей и разбор гражданских и второстепенных уголовных дел среди посадских людей и черносошных крестьян. Для сбора косвенных налогов существовали также кабацкие и таможенные выборные головы и целовальники, при которых находились таможенные и кружечные дворы, таможенные и кабацкие избы. С конца XVI в. появились разрядные, стрелецкие и казачьи избы, ведавшие на местах ратными людьми.
В судопроизводстве продолжал господствовать обвинительный процесс с активностью сторон. Для разбора более крупных дел (убийство, разбой, кража) появился новый вид судебного процесса – розыск, главными средствами которого были «повальный обыск» (допрос местных жителей) и пытка для получения признания. Если обычные уголовные дела завершались «торговой казнью» (битьем кнутом на торговой площади) или денежными взысканиями, то в отношении преступлений, к которым применялся розыск, Судебник 1497 г. ввел смертную казнь, которой карали также за «крамолу» (противоправительственную деятельность). Имущественные наказания отходили на второй план, суд становился средством устрашения.
Таким образом, к началу XVII в. сложилась система государственных учреждений в центре и на местах, осуществлявшая основные задачи государства в виде административной, военной, финансовой, судебной и других функций. Процесс её формирования шел одновременно с укреплением власти государя и установлением самодержавия. В государственном аппарате появились черты бюрократизации. Они проявлились в создании иерархии органов и чинов, в появлении элементов бюрократического централизма, в сосредоточении распорядительных и исполнительных функций в приказах, в бумажном делопроизводстве и безнадзорности чиновников.
3.2. Государственные учреждения России XVII в.
Смута XVII в. укрепила идею сильной власти, поэтому при Михаиле Федоровиче осуществлялись меры по укреплению государственной системы. Рост власти царя опирался на усиление государственного аппарата, на приобретение им характера бюрократического строя. Так в XVII в. существовало до 90 приказов различной величины и значения от общегосударственных ведомств со сложной структурой и большим числом должностных лиц (Поместный, Разрядный) до карликовых учреждений со скромными функциями и составом (Панихидный). В XVII в. сохранились еще пережитки феодальной раздробленности, одним из которых было местничество. В XVII в. местничество стало препятствием к укреплению самодержавной монархии. Возросшее значение дворянства позволило правительству в 1682 г. упразднить его.
Важнейшим государственным органом, разделявшим с царем верховную власть, по-прежнему была Боярская дума. Её состав значительно вырос, особенно за счет дворян и думных дьяков. Дума осталась верховным органом по делам законодательства, управления и суда. Царь советовался с ней по всем основным вопросам, мелкие же Дума обсуждала без царя. Для XVII в. характерна более тесная связь Думы с приказной системой: многие члены Думы были судьями приказов, воеводами, находились на дипломатической службе. С другой стороны, решения приказов утверждались на заседаниях Думы.
Первая половина XVII в. стала периодом расцвета сословно-представительной монархии, когда важнейшие вопросы государственной жизни решались с помощью земских соборов. В начале правления Михаила Федоровича правительство нуждалось в опоре на все слои господствующего класса и земские соборы заседали почти непрерывно, они занимались в основном изысканием средств для пополнения государственной казны и внешнеполитическими делами. С 1620-х гг. государственная власть несколько окрепла и соборы стали созываться реже для решения конкретных дел. После 1653 г. соборы созывались лишь как совещания представителей отдельных сословий. Они способствовали укреплению царской власти и постепенно исчезли. Земский собор заседал в одном из кремлевских дворцов, его открывал царь или дьяк. Дьяк зачитывал «письмо» с повесткой собора, ответы на вопросы которого давались письменно каждым сословием. Общее решение оформлялось соборным актом – протоколом за печатями царя, патриарха, высших чинов и крестоцелованием чинов пониже.
Усиление царской власти отразилось в законодательстве. Уложение 1649 г. ввело понятие государственного преступления, которое, как правило, каралось смертной казнью. К ним относились все преступления, направленные против личности царя, его чести и здоровья, а так же совершенные на территории дворца. Жестоко каралось не только преступление, но и намерение нанести вред чести и здоровью монарха. Ослабление думы, её бюрократизация так же усиливали царскую власть. О появлении абсолютистской тенденции свидетельствуют именные царские указы, которых становится больше, чем боярских приговоров (из 618 указов времени Алексея Михайловича 588 были именными), практика докладов царю начальниками приказов, а так же создание приказов Счетного, Монастырского и Тайных дел.
XVII в. стал временем расцвета и кризиса приказной системы управления. Чертой приказной системы XVII в. была пестрота и неопределенность функций приказов. Почти каждый из них не только управлял какой-то отраслью или территорией, но и собирал налоги, которые шли на его содержание и осуществление его задач. Во главе приказа стоял начальник или судья, который назначался из членов Думы. С созданием приказов появилось обширное делопроизводство. Оно требовало опыта и навыков, поэтому в помощники судьям назначались дьяки. Именно дьяки вели дела в приказах, т. е. они с судьями обсуждали эти дела, выносили приговоры, вырабатывали доклады царю, присутствовали при их чтении. Дьякам подчинялись подьячие, которые могли дослужиться до старших подьячих. В штате приказов числились рассыльные и сторожа. Крупные приказы имели структурные подразделения – столы, которые делились на повытья. Столы назывались по роду деятельности или территории. Особенностью приказной системы была крайняя централизация управления, т. е. все важные и даже второстепенные дела решались в приказах. Обилие приказов, неясность их функций, дублирование порождали волокиту, злоупотребления, бесконтрольность и взяточничество, поэтому к концу XVII в. система приказов переживала кризис и пришла в упадок.
После прекращения Смуты понадобилось создать на местах твердую власть. Основным звеном местного управления стал воевода. Он назначался Разрядным приказом, утверждался царем и Думой и подчинялся приказу, в чьем ведении находился город. При воеводах существовали приказные или съезжие избы во главе с дьяком. Волостями и слободами воеводы управляли через приказчиков. Им подчинялись все местные должностные лица, в том числе губные и земские старосты. Круг деятельности воеводы определялся наказом приказа. В XVII в. продолжали существовать обе формы «самоуправления» – губная и земская. Старосты вели фактически все дела, но находились в полном подчинении у воевод. К другим выборным органам относились таможенные целовальники, кружечные и кабацкие головы и целовальники, ларечные старосты, житейные и мельничные целовальники. Все они находились под надзором воевод.
Расширилась сфера действия суда, который превратился в одно из главных звеньев карательной политики государства. Имущественные наказания окончательно отошли на задний план. Судопроизводство изменилось в сторону широкого применения розыскного процесса, при котором обязательно применялись пытки. Новыми были государственные преступления. Уложение 1649 г. сделало «извет (донос) о государевом деле» обязанностью каждого, кто о нем узнал.
Новые тенденции в социально-экономической и других областях жизни требовали неограниченной самодержавной власти, более стройной и гибкой системы бюрократического аппарата в центре и на местах. Первые ростки абсолютизма в виде именных указов, личной канцелярии царя, органов финансового контроля за монастырским имуществом появились во второй половине XVII в.
Контрольные вопросы
Лекция 4. УСТАНОВЛЕНИЕ АБСОЛЮТИЗМА В РОССИИ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII В.
4.1. Установление абсолютизма в России и система высших государственных учреждений первой четверти XVIII в.
В первой четверти XVIII в. произошли серьезные изменения в государственном управлении и системе государственных учреждений, подготовленные предыдущим развитием страны. Боярско-дворянская монархия с Думой, приказами и воеводами не могла успешно решать сложные внутри- и внешнеполитические задачи, тем более в условиях борьбы за выход на моря, европеизации страны и преодоления отставания от Западной Европы. Черты абсолютной власти проявились уже в XVII в., но только при Петре I она оформилась окончательно. Сформировалась новая система государственных учреждений. Основные должности в аппарате занимали только дворяне, т.е. абсолютизм имел вид чиновничье-дворянской монархии.
Боярская Дума к концу XVII в. утратила свое значение и не участвовала в решении основных вопросов внутренней и внешней жизни. Она не собиралась никогда в полном составе. В 1699 г. при ней для финансового контроля была создана Ближняя канцелярия, но вскоре её функции расширились, она превратилась в место заседания членов думы, а с 1704 г. здесь стали собираться начальники приказов. С 1708 г. эти постоянные заседания именуются Консилия министров. Здесь обсуждались все вопросы управления, в отсутствии царя она управляла страной, а Дума перестала собираться. Усиление власти царя выразилось в появлении в 1704 г. его Кабинета. Первоначально это была личная канцелярия царя, состоящая из кабинет-секретаря и нескольких подьячих. Со временем он превратился в своеобразную военно-походную канцелярию, куда поступали все военные и финансовые документы, велся «Юрнал» местонахождения и занятий царя. Кабинет вел переписку с русскими посланниками за границей и вице-губернаторами, сюда поступали челобитные и доносы.
22 февраля 1711 г. Петр подписал указ об учреждении правительственного Сената из 9 человек, как временного органа, замещавшего царя в управлении страной во время прутских походов. Вскоре он становится постоянным высшим правительственным учреждением. Члены этого коллегиального органа назначались царем. При нем была создана канцелярия во главе с обер-секретарем. Указы, принятые в марте того же года, определили функции и порядок деятельности Сената. Сенат создавался как законосовещательное учреждение, только в период отсутствия царя он приобретал законодательные функции. Вместе с царем он участвовал в управлении страной и через фискалов контролировал государственный аппарат и должностных лиц. С созданием коллегий в его состав вошли их президенты. Но в 1722 г. Петр признал это неправильным и поэтому в Сенате были оставлены лишь президенты Иностранной, Военной, Адмиралтейской и Берг-коллегий. После окончания Северной войны Петр стал больше заниматься гражданскими делами и ограничил прерогативы Сената. Ему было запрещено издавать общегосударственные законы, с 1722 г. во главе этого органа был поставлен генерал-прокурор, который надзирал за работой Сената. Сенат превратился из высшего органа управления в высший орган надзора за управлением.
Усилению абсолютной власти способствовало окончательное подчинение церкви государству. Её политическое могущество и экономическая независимость противоречили абсолютизму. В 1700 г. вместо патриарха вводится местоблюститель его престола, а в 1721 г. Петр утверждает Духовный Регламент, по которому учреждалась Духовная коллегия, вскоре преобразованная в Святейший правительственный Синод. Он ведал всеми духовными делами, состоял из 12 членов, назначаемых императором из высшего духовенства, которые приносили ему присягу на верность. В мае 1722 г. для контроля за деятельностью Синода Петр назначил обер-прокурора из офицеров, которому подчинялись синодальная канцелярия и церковные фискалы. Синоду был подчинен Монастырский приказ, который управлял церковным имуществом, землями и крестьянами. С 1726 г. он именовался Коллегией экономии. Патриаршьи приказы были переименованы в синодальные, а в 1738 г. включены в Коллегию экономии. Синод занимал подчиненное положение по отношению к Сенату и Кабинету Петра и был одним из звеньев государственного аппарата.
4.2. Органы центрального и местного управления, суда и надзора
В 1699-1701 гг. была проведена первая реформа центрального управления. В ходе неё происходило объединение приказов и учреждались новые органы, например, Бурмистерская палата. Находилась она в Москве, с 1700 г. была переименована в Ратушу. В городах ей были подчинены бурмистерские (земские) избы. Позднее Ратуше переданы финансовые функции приказов, и она превратилась в центральную казну государства. Позже, с передачей финансовых функций губернаторам, Ратуша стала местным московским учреждением. Централизация военного дела проявилась в создании в 1701 г. Приказа военных дел. Он ведал регулярной армией, её снабжением и командным составом. После проведения губернской реформы его функции уменьшились, а с открытием Главной военной канцелярии приказ был упразднен. В первые годы XVIII в. были созданы новые центральные учреждения – приказы Адмиралтейский, Артиллерии, Рудокопных дел, канцелярии Ижорская, Мундирная и др. Из дворцового учреждения по обслуживанию резиденции Петра I и заведованию «потешными» полками вырос Преображенский приказ. После азовских походов он стал органом следствия и суда по политическим преступлениям.
Первая реформа не устранила пестроты приказов и нестройности системы центральных учреждений. Поиск новых форм центрального управления привел ко второй реформе 1718-1721 гг. Было упразднено большинство приказов и введены коллегии (12). Вначале каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но в 28 февраля 1720 г. вышел Генеральный регламент, который определил единообразный порядок организации, деятельности и делопроизводства коллегий, которым руководствовались все правительственные учреждения в XVIII в. Новые центральные учреждения отличались коллегиальным обсуждением и решением дел, более четкой компетенцией, единообразием организационного устройства и делопроизводства. Они подчинялись императору и Сенату. Коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат. Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии. Управлял коллегией назначаемый императором президент. Вице-президент и члены коллегий назначались Сенатом и утверждались императором. Император осуществлял тайный и гласный контроль за работой коллегий через фискалов и прокуроров. Во главе канцелярии стоял секретарь, которому подчинялся штат из нотариуса, регистратора, актуариуса, переводчика и писцов. Генеральный регламент установил точное расписание работы коллегий и порядок их деятельности. С 1722 г. каждая коллегия имела контору в Москве.
Вне коллегиального управления остались дворцовое, ямское, строительное, медицинское и некоторые другие дела. Ими занимались соответствующие приказы. Продолжал действовать Преображенский приказ, в 1718 г. была создана Тайная канцелярия, которая рассматривала ряд политических дел (о самозванстве, об измене, о раскольниках и др.). В 1726 г. она была упразднена, а её дела переданы Преображенскому приказу.
Старая система местного управления не соответствовала новым условиям, поэтому с начала реформ стала осуществляться её реорганизация. В 1699 г. из-под власти воевод было выведено посадское население, которое получило право выбирать бурмистров и создавать бурмистерские (земские) избы. Эти местные органы подчинялись только Ратуше в Москве. Компетенция и доходы воевод резко сократились, снизилось значение их помощников – губных старост, а в 1702 г. они вообще были упразднены. Дела губных старост были переданы воеводам с товарищами из 2-4 дворян, выбранных в уезде. Потребность в борьбе с народными волнениями привела к необходимости более радикального изменения местного аппарата и усиления централизации управления страной. 18 декабря 1708 г. было создано 8 губерний. Во главе двух крупных губерний (Петербургской и Азовской) стояли генерал-губернаторы, во главе остальных – губернаторы. Они назначались из крупных государственных деятелей и имели огромные полномочия в административно-полицейской, финансовой, судебной и военной областях. При них создавались губернские канцелярии, помощниками губернаторов были вице-губернатор и ландрихтер. Кроме того, был глава военного управления – обер-комендант и ведающие денежными и продовольственными сборами обер-комиссар и обер-провиантмейстер. Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе которых стояли коменданты.
Реформа местного управления превратила всех должностных лиц в чиновников, которые должны были руководствоваться общегосударственными законами и распоряжениями. Для усиления контроля за их деятельностью в 1713 г. правительство учредило при губернаторе 8-12 советников – ландратов, избираемых дворянами, вместе с которыми губернатор должен был решать все дела, выступая в качестве президента этой дворянской коллегии и имея два голоса. Но подобно воеводским эти дворянские коллегии создать не удалось, т. к. основная масса дворян находилась на государственной службе и выбирать ландратов было некому. Они назначались Сенатом и превратились в чиновников, выполнявших отдельные поручения губернаторов. В 1715 г. была введена новая административная единица – «доля» для удобства сбора налогов и набора рекрутов. Каждую долю возглавил ландрат, при котором существовала ландратская канцелярия. Но замена подворного обложения подушным прервала эту реформу.
Реформа 1708-1714 гг. немного упорядочила местный аппарат, но не устранила разнообразия в управлении. Учреждение коллегий и введение подушного обложения потребовали новых административных реформ на местах, которые проводились в 1719-1720 гг. К 1718 г. существовало 11 губерний, которые в мае 1719 г. были разделены на 45 провинций. Провинция стала основной административной единицей. Власть губернатора распространялась только на провинцию губернского города. Во главе самых крупных провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, во главе остальных – воеводы. Провинции были разделены на дистрикты во главе с земскими комиссарами. Их выбирали местные дворяне. Впервые в истории страны была сделана попытка создать на местах ведомственные учреждения – конторы рекрутских дел, конторы камерирских дел, канцелярии розыскных дел и др. Все эти учреждения приступили к работе в 1721 г.
Одновременно с этими преобразованиями была проведена судебная реформа (1720 г.), в ходе которой сделана попытка отделить суд от администрации. Низшими судами были провинциальные и городовые, которые судили сельское и городское население. Суд второй инстанции – надворный, создавался в губернии. Третьей инстанцией была Юстиц-коллегия, а высшей – Сенат. Но попытка отделения суда оказалась неудачной. В 1722 г. ликвидируются провинциальные, а в 1727 г. – надворные суды.
Усложнение задач административных учреждений в столицах вызвало создание в них самостоятельных органов полиции во главе с генерал- и обер-полицмейстерами, при которых действовали канцелярии полицмейстерских дел. Эти органы отвечали за порядок, спокойствие и безопасность, опираясь в своей деятельности на старост улиц и десятских. В остальных городах полицейские функции выполняли местные администраторы. В 1722-1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления. Горожане были разделены на «регулярных» и «нерегулярных». Первые объединялись в гильдии и цеха. Вводились магистраты и ратуши, которые были коллегиальными учреждениями.
Вновь вводимые учреждения слабо справлялись со своими задачами. После окончания Северной войны была осуществлена милитаризация местного управления. Страну разделили на военные округа или полковые дистрикты, в которых размещались полки армии. Во главе них стояли полковые командиры, при которых из офицеров штаба создавался полковой двор. Земские комиссары подчинялись полковым командирам.
Для борьбы с произволом и взяточничеством были созданы особые органы надзора за правительственным аппаратом и чиновниками – фискалы. В 1723 г. они были подчинены Сенату. В задачу фискалов входил тайный контроль и донесение о всех преступлениях, наносящих вред государству. Созданный в 1722 г. прокурорский надзор имел больше прав, но надзирал лишь за Сенатом, коллегиями и частично за губернским аппаратом. Две эти системы дополняли друг друга. В 1722 г. была введена третья система надзора – сенаторские ревизии, но она не получила широкого применения.
Судебные порядки прежнего периода не соответствовали задачам абсолютной монархии. Розыск был заменен следственным процессом, который основывался на теории формальных доказательств. Доказательства делились на «совершенные» и «несовершенные». К «совершенным» относились признание обвиняемого в полиции или суде, письменные доказательства, показания двух и более свидетелей, данные медицинской экспертизы. Их наличие было достаточным основанием для обвинения.
В первой половине XVIII в. была введена система бюрократических учреждений с единообразным организационным устройством и делопроизводством. Господствующим принципом во взаимоотношениях учреждений этой системы стал бюрократический централизм, т. е. чиновники центральных учреждений осуществляли все распорядительные и частично исполнительные мероприятия. Была предпринята попытка придать центральным учреждениям характер ведомств, но этому мешало нечеткое разграничение прав высших и центральных учреждений, недостаток чиновников и централизаторские тенденции в местном управлении (стремление сконцентрировать все управление в одном звене).
Контрольные вопросы
1. В чем состояли предпосылки преобразований Петра I в области государственного управления? Назовите главную опору и особенности петровского абсолютизма.
Лекция 5. ИЗМЕНЕНИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В 1725-1775 ГГ. ПРЕОБРАЗОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПОСЛЕДНЕЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII В.
5.1. Изменения в системе правительственных учреждений в эпоху дворцовых переворотов и в начальный период правления Екатерины II
Указом 5 февраля 1722 г. Петр I установил новый порядок передачи престола, основанный на назначении наследника по воле царствующего императора. Сам Петр умер внезапно и воспользоваться этим законом не успел, что привело к борьбе за престол между различными группировками, продолжавшейся почти 40 лет. Они вошли в историю под названием эпохи дворцовых переворотов. Большую роль в это время играли фавориты и придворные группировки. Способами поддержания неограниченной власти слабовольных и ограниченных монархов стали фаворитизм и специфические высшие органы, действовавшие от имени носителей абсолютной власти. 1760-е – первая половина 1770-х гг. были периодом «просвещенной монархии».
Для государственных учреждений это было время частичных перемен. Функции высшего органа власти выполнял не Сенат, а другие учреждения, сменявшие друг друга. Так для примирения интересов боярства и петровских дворян в феврале 1726 г. при Екатерине I создается Верховный тайный совет во главе с А.Д. Меншиковым, которому были подчинены Сенат, Синод и коллегии. При Петре II руководящую роль в этом Совете играли князья Долгорукие и Д.М. Голицин. После его смерти Совет решал вопрос о преемнике престола и пригласил Анну Иоанновну. При этом верховники пытались ограничить её власть в свою пользу, выдвинув особые «кондиции» (условия) вступления на престол. После прибытия в Москву Анна Иоанновна разорвала эти кондиции и упразднила в марте 1730 г. Верховный тайный совет, а в октябре 1731 г. создала Кабинет министров из 3 человек, который первоначально давал распоряжения по делам управления, но с ноября 1735 г. получил законодательные права. После прихода к власти Елизаветы Петровны Кабинет министров был упразднен. Часть его дел решал Сенат, а другая часть поступила в ведение самой императрицы. Во время Семилетней войны была учреждена Конференция при высочайшем дворе. Первоначально она обсуждала вопросы международной политики и ведения войны, но потом руководила внутренним управлением. При Петре III высшим органом, направлявшим политику государства, был Императорский совет. При Екатерине II в 1768 г. был создан Совет при высочайшем дворе как совещание генералов и высших чиновников по вопросам войны, а после окончания русско-турецкой войны он действовал как совещательный орган по вопросам внутренней политики. Все эти учреждения направляли внутреннюю и внешнюю политику страны, руководили государственным аппаратом.
Политическое значение Сената в этот период упало. Через месяц после создания Верховного тайного совета была принята новая «Должность Сената», подчинившая его Верховному тайному совету. Из «правительствующего» он превратился в «высокий», перестал быть органом надзора за государственным аппаратом и стал исполнителем распоряжений Верховного тайного совета. Анна Иоанновна вернула ему название «правительствующего», но сохранила подчиненное положение, превратив в исполнительный орган Кабинета министров. Только Елизавета Петровна в декабре 1741 г. восстановила Сенат в прежних правах высшего государственного органа, но с появлением Конференции при высочайшем дворе он вновь был оттеснен на задний план. За ним сохранилось практическое руководство государственным аппаратом в вопросах управления финансами, кредитом, торговлей и др. Сенат сохранил значение высшего суда. Его аппарат к середине XVIII в. усложнился. Опасаясь олигархических тенденций Сената, Екатерина II разделила его на 6 департаментов. Дела в департаментах решались единогласно, а при разногласиях – на общих заседаниях департаментов в Петербурге или Москве. Выросла роль генерал-прокурора, который стал основным чиновником страны, имел право ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах.
Святейший Синод изменился незначительно. В 1744 г. Коллегия экономии была упразднена, а её дела переданы Канцелярии синодального экономического правления. Но после осуществления секуляризации монастырских и церковных земель в 1763 г. Коллегия была восстановлена и заведовала этими землями и проживавшими на них крестьянами. В Синоде усилилась личная власть обер-прокурора, который сосредоточил в своем ведении административное руководство кадрами духовенства.
Результатом неустойчивой внутренней политики были частые перемены в деятельности, численности и устройстве коллегий. После смерти Петра I под предлогом экономии средств был вдвое уменьшен аппарат коллегий. В 1725 г. были объединены Камер и Штатс-контор коллегии, а в 1731 г. в единую Коммерц-коллегию были слиты Берг, Мануфактур и Коммерц-коллегии. В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, а управление городским населением передано губернаторам и воеводам. Стабильнее оказались три «главные» коллегии – Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, а также коллегии, связанные с охраной правосудия и помещичьей собственности – Юстиц и Вотчинная. При Елизавете Петровне были восстановлены все петровские коллегии и Главный магистрат. В 1760-е гг. появляется Коллегия экономии и Медицинская коллегия. Все коллегии делились на департаменты, общие собрания коллегий созывались лишь в случае разногласий в департаментах или отсутствия четких законов. То есть в коллегиях стало расти единоначалие. Усиление в стране политических репрессий привело к появлению новых органов – Тайной розыскных дел канцелярии (1731-1762 гг.) и Тайной экспедиции Сената (1762-1801 гг.). Она числилась структурной частью Сената, но фактически являлась самостоятельным учреждением. Кроме этого создаются и другие учреждения для выполнения определенных функций или руководства определенными территориями: Сибирский приказ, Печатная контора, Соляная контора и др. Вся эта пестрая система центральных учреждений с различным организационным устройством, недостаточно определенным отношением между собой и высшими органами действовала без серьезных изменений до реформы местного государственного аппарата 1775-1785 гг.
Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г.: единственными органами управления и суда в губерниях стали губернаторы, а в провинциях и уездах – воеводы, они осуществляли свои функции через губернские, провинциальные и воеводские канцелярии. Инструкция несколько ограничила компетенцию губернаторов и воевод конкретными, повседневными и практическими задачами государства. Устанавливался иерархический их порядок – уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот – губернатору, который сносился с центральными и высшими учреждениями. Были восстановлены некоторые порядки воеводского управления XVII в. Кроме названных местных органов действовали в губернских и провинциальных городах полицмейстерские конторы. В ведении восстановленных в 1743 г. магистратов оказались в основном финансовые дела. Проводимое генеральное межевание вызвало создание в 1765 г. губернских межевых контор, подчинявшихся Межевой экспедиции. Местными органами Соляной конторы были соляные комиссарства, местные конторы и правления. Возросшая роль церкви и духовенства в государстве вызвала усложнение местной церковной администрации. В 1744 г. при архиереях вместо духовного правления были созданы коллегии из белого и черного духовенства – духовные консистории; каждая епархия делилась на несколько благочиний (духовных уездов) во главе с благочинными.
5.2. Особенности управления страной в последней четверти XVIII в. Изменения в высшем и центральном государственном аппарате России
Усиление феодальной эксплуатации крестьян, произвола и всевластия помещиков, а также рост налогового гнета привели к острому политическому кризису, который проявился в форме крестьянской войны под руководством Пугачева 1773-1775 гг. Она потрясла монархию и привела к отказу Екатерины II от политики либеральных обещаний, к свертыванию «просвещенного абсолютизма». Уже через несколько месяцев после казни Пугачева началась губернская реформа, призванная укрепить местный государственный аппарат, усилить в нем позиции дворянства, реализовать через него интересы господствующего сословия. В 1782 г. была проведена городская полицейская реформа. В 1785 г. правительство дало две «жалованные грамоты» – дворянству и городам. Реформы местного управления вызвали значительные изменения в аппарате Сената и привели к ликвидации большинства коллегий. Усилению реакционного курса способствовало и опасение, что на передовые слои русского общества окажут влияние идеи Французской революции 1789-1794 гг. Ускорился процесс централизации аппарата в целях укрепления абсолютизма. Большую роль в правлении Екатерины II играл фаворитизм, отражавший неограниченную власть монарха.
Значительные изменения произошли в этих условиях в высшем и центральном государственном аппарате. Значение Совета при высочайшем дворе существенно выросло, он превратился в высший совещательный и распорядительный орган государства по всем вопросам внутренней и внешней политики. Реформа 1775 г. вызвала упразднение большинства коллегий. К концу 1780-х гг. сохранились лишь три коллегии – Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Дела упраздненных коллегий были переданы местным учреждениям. Для общего руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы экспедиции. Генерал-прокурор превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления. С ним связывались наместники, ему подчинялась прокуратура на местах. Значение Сената упало, его департаменты превратились в основном в высшие судебные инстанции. Особое место в государственном аппарате продолжало принадлежать Тайной экспедиции Сената. При Екатерине II появилась личная канцелярия монарха с введения должность статс-секретаря для решения личных дел императрицы и принятия жалоб на ее имя.
5.3. Административная и сословная реформы Екатерины II. Система местных государственных учреждений и сословных органов
После подавления восстания Пугачева правительство провело большую реформу местного управления и суда. Особая комиссия под руководством императрицы в течение 9 месяцев разрабатывала «Учреждение для управления губерний Российской империи», утвержденное 7 ноября 1775 г. Реформа разукрупнила губернии, увеличив их число более чем вдвое (к концу правления Екатерины II их стало 50). Каждая губерния делилась на уезды, провинции были упразднены. Новое административно-территориальное деление игнорировало экономические связи регионов и национальные особенности населения, оно исходило из задач налоговой и карательной политики государства. Была проведена децентрализация управления, т. е. расширились распорядительные и исполнительные права местных учреждений и чиновников, им были переданы многие функции и права коллегий, контор и других центральных учреждений.
Каждую из столичных губерний и более крупные регионы (чаще в две губернии) возглавлял наместник (генерал-губернатор), наделенный чрезвычайными полномочиями и ответственный только перед Екатериной II. Наместники назначались из высших сановников и, находясь в столице, могли участвовать в деятельности Сената. Наместник был главой местной администрации и полиции, осуществлял общий надзор за аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами. Ему подчинялись войска, находившиеся на территории генерал-губернаторства. Его исполнительным органом было наместническое управление из двух–трех советников.
Все учреждения и должностные лица, созданные реформой 1775 г., можно разделить на три группы: административно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные. Первая была представлена в губернии губернатором, губернским правлением и приказом общественного призрения, а в уезде – земским исправником (капитаном), нижним земским судом и городничим. Губернатор был административным органом и управлял губернией с помощью коллегиального учреждения – губернского правления. Оно доводило до всех подчиненных учреждений и чиновников законы и государственные распоряжения и побуждало к их исполнению. Новым учреждением был приказ общественного призрения, возглавляемый губернатором. Он управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, некоторыми тюремными заведениями и играл роль своеобразного банка, пуская в оборот выделяемые и собранные на благотворительность средства. Губернатору и губернскому правлению в уезде был подчинен нижний земский суд, который охранял в уезде «благочиние, добронравие и порядок», исполнял распоряжения высших властей и приговоры судов, проводил предварительное следствие по уголовным преступлениям, следил за сбором налогов и выполнением повинностей, выполнял другие дела. В уездном городе администратором являлся городничий. Финансово-хозяйственные учреждения в губернии были представлены казенной палатой, а в уезде – казначейством.
По реформе была создана целая система судебных органов. Нижней её ступенью являлись сословные суды в уезде и губернии. К специальным судам в губернии относились совестной и надворный. Вторым судебным звеном являлись палаты уголовного и гражданского суда, которые рассматривали апелляции на решения нижестоящих судов. При городовых магистратах и уездных судах были созданы сословные органы по опеке – дворянская опека и сиротский суд. Реформа обособила суд от администрации и полиции. Она создала в губерниях штат чинов прокурорского надзора – губернский прокурор с двумя помощниками («стряпчими») по гражданским и уголовным делам. Реформа 1775 г. повысила роль дворян в местном управлении и суде. Из 75 штатных чиновников новых учреждений губерний дворяне выбирали 1/3 состава, примерно столько же рекомендовали Сенату для назначения на должности. Еще заметнее была роль дворянства в уезде, где они выбирали до половины состава чиновников, в том числе земского начальника. Остальные места заполнялись губернской администрацией из местных дворян.
8 апреля 1782 г. был утвержден «Устав благочиния или полицейский», который определил устройство полицейского аппарата городов. Охрана порядка в городах возлагалась на городскую полицию и её органы. Во главе полиции столиц стоял обер-полицмейстер, а в губернских городах полицмейстер или обер-комендант. Они возглавляли управу благочиния, охранявшую порядок, приводившую в исполнение распоряжения администрации и решения судов, заведовавшую благоустройством и торговлей, выполнявшую некоторые судебные функции. Крупные города делились на части во главе с частными приставами, при которых существовали канцелярия и словесный суд. Части делились на кварталы во главе с квартальными надзирателями.
В середине 1780-х гг. была проведена сословная реформа. 21 апреля 1785 г. были утверждены «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» и «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». Первая определила юридическое положение дворян, подтверждала их права и вольности, вводила местную корпорацию в лице дворянского общества. Дворяне губернии вписывались в родословную книгу, которую вело особое учреждение – дворянское депутатское собрание. Вторая грамота делила горожан на 6 разрядов. Сословные группы отличались обязанностями и привилегиями, что мешало сплочению их в единое городское сословие. Жалованная грамота восстановила органы городского самоуправления. Городское общество получило право юридического лица, оно могло заводить собственность, иметь доходы с имущества, собирать с горожан специальные сборы и т.п. Первичным органом самоуправления было городское собрание из всех «городовых обывателей», оно выбирало городского голову и членов магистрата, старост, судей словесных судов и заседателей в общие и сословные учреждения от горожан, а также распорядительный орган – общую городскую думу, которая собиралась раз в три года и избирала исполнительный орган – шестигласную думу. Горожане вносились в «обывательскую» книгу с указанием имущественного состояния и семейного положения. Городские сословные органы ведали вопросами благоустройства, продовольственным делом, развитием торговли и промыслов, защитой сословных прав и т.п. По грамоте органы самоуправления имели купцы и ремесленники. В целом реформы 1770 – 1780-х гг. значительно укрепили местный государственный аппарат, сделав его более эффективным, но дорогостоящим.
5.4. Особенности функционирования государственного аппарата при Павле I
Внутренняя политика Павла I в целом сохраняла наметившееся при его матери направление на возрастание карательных военно-полицейских методов управления. В целях укрепления абсолютизма Павел I утвердил 5 апреля 1797 г. «Акт о порядке престолонаследия», который установил новый порядок наследования престола – по мужской линии по праву первородства. Произошли изменения в управлении государством. Павел I стремился укрепить государственный аппарат путем централизации власти и концентрации функций в столицах. Император вмешивался во все детали управления. Совет при высочайшем дворе превратился в совещательное учреждение по рассмотрению малозначительных дел, собирался все реже, а с 21 декабря 1800 г. перестал собираться. Были упразднены наместники и восстановлены многие коллегии. Во главе коллегий были поставлены директора, которые получили право доклада царю и известную самостоятельность от членов коллегии. Начали формироваться новые ведомства: Департамент уделов во главе с министром для управления землями и крестьянами царской фамилии, Казначейство. Личная канцелярия императора сложилась окончательно, получив наименование «Собственная Его Императорского Величества канцелярия» (СЕИВ канцелярия).
Основными органами местной администрации стали губернаторы и губернские правления. В столицах появилась должность военного губернатора. Были закрыты некоторые местные учреждения (приказы общественного призрения, губернские сословные суды, нижние расправы в уездах). Палаты гражданских и уголовных дел были объединены в палату суда и расправы. Реорганизовано было и управление городами. Управы благочиния и городские думы закрыли, учредив вместо них в 1798 г. ратгаузы, которым были подчинены магистраты и ратуши. В состав ратгаузов входили лица, назначенные правительством и утвержденные императором. Был сделан шаг по военизации городского управления – с 1798 г. в городах стали открываться военно-полицейские органы – ордонанс-гаузы, которые возглавляли полицмейстер, городничий или комендант. В губерниях создали военные управы, задачей которых было медицинское освидетельствование рекрутов, им подчинялись все аптеки и больницы.
В конце XVIII в. было упорядочено управление государственными и удельными крестьянами. «Учреждением о императорской фамилии» на местах был создан местный аппарат Департамента уделов – экспедиции уделов. Крестьяне удельной волости под руководством чиновников выбирали сельский приказ, который был полицейским и финансовым органом, его возглавлял голова. Сельские сходы удельных крестьян выбирали старост, сотских и десятских. В том же 1797 г. была преобразована система управления государственной деревней. Государственные крестьяне села на сходе выбирали старшину и его помощников, волостной сход из представителей сел выбирал волостное правление из головы и двух заседателей.
Перегруженность генерал-прокуроров административными делами и ликвидация должности наместника усилили безнадзорность местного аппарата, в результате выросли произвол и злоупотребления чиновников. Это беспокоило правительство, в октябре 1799 г. Павел I возложил на Сенат задачу «истребить» злоупотребления чиновников, для чего он должен был назначать особых лиц для осмотра империи. Страну разделили на 7 сенатских округов, назначив в каждый двух сенаторов. Через год ревизии были закончены, Сенат заслушал отчеты ревизоров и отрешил от должности нескольких десятков местных чиновников, но это оказало незначительное влияние на работу местного аппарата. Преобразования не улучшили состояние местного аппарата. Новые учреждения оказались безжизненными и до конца правления Павла I были открыты не везде. Александр I восстановил все прежние учреждения местного управления и суда, а также сословные органы.
Для абсолютной монархии XVIII в. были характерны следующие черты: 1) неустойчивость абсолютизма из-за недостаточно однородной социальной основы с дворцовыми переворотами, попытками олигархического ограничения самодержавия, фаворитизмом и специальными высшими учреждениями, которые подкрепляли абсолютизм; 2) чередование, а порой и сочетание деспотизма носителей неограниченной власти с политикой «просвещенного абсолютизма»; 3) рост бюрократизма государственного аппарата (увеличение чиновничества, регламентация организации и деятельности государственных учреждений); 4) служилые сословия как резерв бюрократии и бесплатные звенья аппарата управления и суда; 5) новые звенья государственного аппарата (политический сыск, учреждения полиции, органы надзора за законностью деятельности государственного аппарата и финансами, органы управления регулярной армией);
6) завершение процесса превращения церкви в звено государства, включение её органов в государственный аппарат.
Контрольные вопросы
Лекция 6. КРИЗИС ФЕОДАЛЬНОЙ МОНАРХИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ДОРЕФОРМЕННОГО ПЕРИОДА
6.1. Общая характеристика государственного строя России. Высшие и центральные государственные учреждения
Первая половина XIX в. стала временем кризиса феодально-крепостнического строя, который отразился и на политических институтах. Военно-полицейская диктатура Павла I не привела к успокоению страны, он был устранен от власти путем дворцового переворота. В первой половине XIX в. правительство избирает путь лавирования, обещаний и реформ для упрочения самодержавного строя. Первыми стали реформы 1801-1811 гг., которые усовершенствовали государственный аппарат, приспособив его к новым условиям. У наиболее дальновидных чиновников в это время возникли идеи более радикального преобразования государственного строя. Это видно на примере планов М.М. Сперанского. В составленном им в 1809 г. по поручению Александра I «Введении к уложению государственных законов» Сперанский рекомендовал царю дать стране конституцию, которая облечет власть всеми «внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия». Этими формами должны были стать законность, выборность и ответственность чиновников, разделение властей, новые начала организации суда и государственного контроля. Планы Сперанского были направлены на ограничение самодержавия за счет расширения политических прав дворян и буржуазии. Они были реализованы лишь частично. Деятельность Сперанского вызвала недовольство дворян, преобразования были прерваны, а сам Сперанский выслан из столицы. Другие проекты реорганизации государственного аппарата и реформы государственного строя также не нашли воплощения. После подавления восстания декабристов правительство вновь вернулось к военно-полицейской диктатуре. В это время абсолютизм был укреплен законодательно, идейно и организационно. Составленные под руководством Сперанского «Основные государственные законы» определили характер власти и исключительные права императора в законодательной, исполнительной и судебной областях. Усилился бюрократический централизм, при котором не только распорядительные, но и исполнительные функции концентрировались в центре. Были реформированы в этот период политический сыск и управление государственной деревней. Совершенствовался растущий чиновничий аппарат. По инициативе Сперанского был введен образовательный ценз для чиновников. Законы 1803 г. и 1809 г. создали преимущества по службе чиновникам с высшим и средним образованием. В 1834 г. установился более четкий порядок прохождения государственной службы. Но все эти меры носили характер частичных улучшений, не меняя сути государственного строя и не позволив преодолеть кризисные явления в жизни страны.
В начале XIX в. произошли некоторые изменения в системе высших государственных учреждений. В марте 1801 г. был упразднен Совет при Высочайшем дворе и учрежден Непременный совет из высшей знати для обсуждения государственных законов и составления проекта новых. Он просуществовал до создания Государственного совета. Большое значение имел Негласный комитет, существовавший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. и состоявший из друзей Александра I. Он не был государственным учреждением, но на его заседаниях обсуждались почти все правительственные мероприятия, в том числе проекты реформ государственного аппарата. 1 января 1810 г. был создан Государственный совет как законосовещательное учреждение, члены которого назначались императором из влиятельных чиновников или входили в него по должности (министры). Его аппарат состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты были предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов перед внесением их на общее собрание. Комиссия составления законов занималась кодификацией, а комиссия прошений рассматривала жалобы на работу государственного аппарата. Делопроизводство велось в Государственной канцелярии во главе с государственным секретарем.
Одновременно с министерствами в сентябре 1802 г. учреждается Комитет министров, в него входили министры и главноуправляющие, с 1810 г. – председатели Государственного совета и его департаментов, а с 1812 г. – лица по назначению императора. Это было высшее административное учреждение – совещание монарха по вопросам управления государства с наиболее доверенными чиновниками. Комитет министров рассматривал дела, которые не могли решить отдельные министры из-за отсутствия законов или из-за того, что они затрагивали интересы других ведомств. Иногда он рассматривал законопроекты.
Уже в первые годы царствования Александра I была проведена реформа Сената, изменившая его функции, состав и положение в системе государственного аппарата. Сенат превратился в совокупность полусамостоятельных департаментов, которых объединяло руководство генерал-прокурора. Число департаментов выросло до 12. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом, охранял права и привилегии сословий и обнародовал законы. Номерные департаменты были апелляционными инстанциями для определенных губерний, кроме этого в Петербурге существовали департаменты межевой и герольдии. Т.е. Сенат стал высшим органом суда и надзора.
Святейший Синод остался высшим законосовещательным, административным и судебным правительственным учреждением по делам русской православной церкви, при этом роль коллегии Синода постоянно уменьшалась, а значение обер-прокурора росло. Он превратился в своеобразного министра по духовным делам. В 1817 г. было создано Министерство духовных дел и народного просвещения, которое объединило Синод, Главное управление духовных дел разных исповеданий и Министерство народного просвещения. Но опыт оказался неудачным и в мае 1824 г. министерство было расформировано на прежние учреждения.
Одним из высших учреждений при Александре I стала СЕИВ канцелярия, возникшая при Павле I. Превращение её в высшее учреждение произошло в 1812 г. с передачей ей некоторых военных дел. С 1826 г. она превращается в учреждение со сложной структурой, в её составе создаются три отделения, в 1828 г. – 4-е, в 1836 г. – 5-е и в 1842 г. – 6-е. Каждое отделение фактически было самостоятельным учреждением со своими штатами, делопроизводством и начальником, который подчинялся лично императору. I отделение занималось различными делами – отчетами министров, изготовлением императорских указов, надзором за службой чиновников, контролем за взысканием недоимок. Задачей II отделения была кодификация законов. Особое место в государственном аппарате занимало III отделение – орган политического сыска и следствия. Исполнительным органом этого отделения был корпус жандармов, созданный в 1827 г.. III отделение фактически стояло над всем правительственным аппаратом и было органом внесудебной расправы. IV отделение было создано из канцелярии жены Павла I – Марии Федоровны, оно руководило женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями. V и VI отделения считались временными. V-е было создано для разработки реформы государственной деревни, а позднее управляло государственными крестьянами и имуществом. VI-е разрабатывало административную реформу в Закавказье и после создания Кавказского наместничества было упразднено.
Для оперативного решения законодательных и административных дел во второй четверти XIX в. создавались высшие комитеты. Их можно условно разделить на 4 группы: 1) комитеты по разработке мер по укреплению государственного аппарата и сословного устройства общества (Особый секретный комитет 6 октября 1826 г. под руководством председателя Государственного совета В.П.Кочубея для разработки мер по четкому разграничению дел между высшими учреждениями); 2) комитеты по проведению карательной политики (Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия. 1817-1855 гг.); 3) комитеты по руководству окраинами (Сибирский комитет, Кавказский комитет, Комитет западных губерний, еврейские комитеты); 4) крестьянские комитеты (при Николае I было создано 7 секретных комитетов по крестьянскому вопросу).
В условиях усложнения задач государства нужны были более гибкие и оперативные органы центрального управления, чем коллегии и канцелярии. 8 сентября 1802 г. были введены 8 министерств, а также государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища, коллегии были сохранены и расписаны между министерствами, при этом министры в текущие дела коллегий не должны были вмешиваться. Это был своеобразный переходный период, необходимый для накопления опыта и привычек единоначалия, выработки новых форм делопроизводства. Окончательно министерства были оформлены в 1811 г. с принятием «Общего учреждения министерств». Оно определило единообразные принципы организации и делопроизводства, взаимоотношения между министерствами, а так же отношения министерств с высшими и низшими органами власти. Структурными частями министерств были департаменты, отделения и столы. Действовал принцип единоначалия. Совет состоял из начальников основных структурных частей министерства и рассматривал общие дела; в департаментах и отделениях роль советов выполняли общие присутствия. Министры назначались императором и были ответственны только перед ним. Ежегодно они подавали отчеты в Государственный совет и Министерство финансов. Коллегиальное делопроизводство было заменено министерским «исполнительным», регламентировался порядок ведения дел.
6.2. Местный государственный аппарат
Основными административно-территориальными единицами оставались губернии и уезды. Генерал-губернатор являлся главой местной администрации, осуществляя общее руководство входящими в генерал-губернаторство губерниями через канцелярию. В этот период окончательно сложилась ведомственная система управления, при которой все местные должностные лица и учреждения, кроме наместников и генерал-губернаторов были распределены по министерствам.
Местные учреждения МВД: главой местной администрации по-прежнему был губернатор. Наказ губернаторам 1837 г. провозглашала их хозяевами губерний. При губернаторе существовала канцелярия, губернское правление, комитеты, комиссии и присутствия, через них он управлял территорией. Губернское правление превратилось фактически в своеобразную исполнительную канцелярию при губернаторе. Исполнительными инстанциями местного аппарата были полицейские учреждения. Главой уездной полиции был уездный исправник, при котором находился земский суд. В 1837 г. были введены станы как более мелкая административная единица во главе со становым приставом. В городах действовала система управления, соответствующая «Уставу благочиния» 1782 г. В некоторых наиболее крупных торговых городах (Одесса, Таганрог, Феодосия) создавались градоначальства, при этом права градоначальников приравнивались к губернаторским и подчинялись они МВД или генерал-губернатору. К органам администрации и полиции на местах примыкали органы жандармерии, находившиеся в ведении Штаба корпуса жандармов. С 1827 г. страна была разделена на жандармские округа во главе с жандармским генералом, округ делился на «отделения» во главе с жандармским штаб-офицером. МВД подчинялись так же местные сословные органы (губернские дворянские собрания, предводители дворянства, шестигласные думы).
Местные учреждения Министерства юстиции: в губерниях существовали общесословные суды – палаты уголовных и гражданских дел, совестной суд и надворные суды в столицах; в уездах действовали сословные суды для дворян и крестьян, а также магистраты или ратуши для горожан, С начала XIX в. стали учреждаться коммерческие и словесные суды. Суды были по сути придатком администрации и полиции, т.к. губернатор утверждал их приговоры, а судебное следствие проводилось полицией или специальными чиновниками. В суде по-прежнему господствовал следственный процесс, основанный на теории формальных доказательств. Министерству юстиции подчинялась также прокуратура, её роль по-прежнему была незначительной. Вместо адвокатов существовали «ходатаи по делам», которые оформляли документы, вели переговоры с чиновниками суда, консультировали.
Местные учреждения Министерства финансов: в каждой губернии существовали казенная палата и уездное казначейство, а так же таможенные, горные, пробирные палатки и отделения Мануфактурного комитета и Коммерческого совета. С учреждением Министерства государственных имуществ из ведения палат было изъято управление государственными имуществами и крестьянами. Местными учреждениями Министерства государственных имуществ были палаты государственных имуществ в губерниях и окружные управления государственных имуществ (одно на несколько уездов). Местными учреждениями Министерства императорского двора и уделов были удельные экспедиции казенных палат, а с 1808 г. – удельные конторы и их отделения в губерниях.
Законы 1803-1804 гг. создали систему местных учреждений Министерства народного просвещения. Во главе учебного округа стоял попечитель, но его власть была ограничена автономией университетов. Университеты были не только самоуправляющимися учреждениями, но являлись организационными и методическими центрами округов. Университетом управлял совет из профессоров, который выбирал ректора, деканов, инспектора, правление. Он был наделен административными, учебными, учеными и судебными правами. Гимназии, уездные и приходские училища возглавляли директора, избираемые советом университета и подчиненные ему. При Николае I в 1828 г. школы были изъяты из ведения университетов и поставлены под контроль государства через специальных инспекторов. В 1835 г. новое положение об учебных округах превратило университеты в учебные заведения, передав все обязанности по управлению учебными заведениями округа попечителю, а университетский устав 1836 г. упразднил и автономию университетов.
Местные учреждения Синода действовали в духовных округах – епархиях, совпадавших в основном с губерниями, духовных уездах – благочиниях и церковных приходах. Епархию возглавлял архиерей с консисторией, благочиние – благочинный. Архиереям подчинялись учреждения культа (монастыри, церкви) и духовные учебные заведения. Наиболее крупные монастыри и духовные академии подчинялись непосредственно Синоду.
Местные учреждения Военного министерства:Россия делилась на 12 артиллерийских, 8 инженерных, 10 провиантских и 18 комиссарских округов. В каждом из них хозяйственные департаменты Военного министерства имели свои административно-хозяйственные органы. На особом положении находились военные поселения. Территория военного поселения называлась военным округом, во главе него стоял начальник, при нем были штаб и канцелярия. К 1825 г. одна треть армии находилась в военных поселениях, но после восстания поселян в Новгородской губернии (1831 г.) была проведена реформа, и большинство военных поселян превратилось в военно-пахотных солдат. Опека над военными поселениями ослабла, но особая система управления сохранилась. Упразднены военные поселения были лишь в 1856-1859 гг.
В первой половине XIX в. монархия стремилась приспособить государственный аппарат к меняющимся социально-экономическим условиям, лавируя между реформами и военно-полицейскими методами управления. Усложнение задач государства вызвало необходимость создания ряда высших государственных учреждений с более четкими функциями, превращения Сената в высший орган суда и надзора. Коллегиальная форма управления была заменена на министерскую, что вызвало усиление бюрократизации всего аппарата. Продолжали существовать учреждения, созданные реформами 1775-1785 гг. Кризис феодально-крепостнического строя отразился и на государственном аппарате России, основные звенья которого к середине XIX в. оказались неспособными к эффективному выполнению своих функций, встал вопрос о реформе всего государственного аппарата страны.
Контрольные вопросы
Лекция 7. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ПОРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ
7.1. Государственный строй России пореформенного периода и высшие учреждения государства
Реформы Александра II ввели в государственный строй некоторые элементы буржуазной государственности: органы местного самоуправления (земства и городские думы), выборные органы суда и основы буржуазного судопроизводства, более гибкие формы финансового контроля и цензуры, принцип всесословности в народном образовании и военном деле. Несмотря на подобные новшества основы государственного строя не изменились. Россия осталась абсолютной монархией с неограниченным императором во главе, опорой его власти по-прежнему было дворянство. Сохранилась прежняя система государственных учреждений. При Александре III некоторые буржуазные преобразования были отменены, усилилась репрессивная деятельность государства, т. е. выросла роль соответствующих государственных органов. Сохранились формализм и бесконтрольность бюрократии. Появились черты разложения государственного аппарата.
Высшие государственные учреждения в основном сохранились прежние, новым органом стал Совет министров и некоторые комитеты. Государственный Совет сохранился как законосовещательный орган с прежним организационным устройством, его роль значительно возросла в 1860-е гг. при проведении реформ, т.к. император был заинтересован в выявлении воли и интересов высшей бюрократии. В его департаментах и на общих собраниях обсуждались все законопроекты, а его комитеты и комиссии участвовали в их разработке. В 1880-е гг. роль этого органа упала, но он остался важным звеном государственного аппарата.
По составу, делопроизводству и характеру деятельности к Государственному совету были близки высшие комитеты. Продолжали действовать некоторые комитеты, созданные в первой половине XIX в. (Второй Сибирский комитет, Кавказский комитет) и был создан ряд новых: Западный (1862-1865 гг.), Комитет по делам царства Польского (1864-1881 гг.). Действовал особый Комитет по делам Дальнего Востока (1903-1905 гг.). С железнодорожной политикой было связано существование Комитета железных дорог (1859-1874 гг.) и Комитета Сибирской железной дороги (1892-1905 гг.). 19 февраля 1861 г. Главный комитет по крестьянскому делу был преобразован в постоянно действующий Главный комитет об устройстве сельского состояния, который наблюдал за проведением крестьянской реформы и обсуждал связанные с ней законопроекты и административные меры.
Вся деятельность Комитета министров была направлена на охрану и укрепление позиций дворянства в экономике, на поощрение промышленности и предпринимательства. Одновременно с этим через него проводилась карательная политика. Неофициально с 1857 г., а официально с 1861 г. действовал Совет министров. Он состоял из министров, главноуправляющих, председателей Комитета министров и Государственного совета и ряда близких к царю лиц. Его председателем был сам император, которому принадлежало право выносить на рассмотрение Совета министров все вопросы. Совет министров рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значения: материалы и заключения о работе комиссий, комитетов и учреждений, разрабатывавших законопроекты реформ, годовые отчеты министров и их доклады с предложениями преобразований. Делопроизводство Совета министров велось управляющим делами Комитета министров. СЕИВ канцелярия продолжала играть значительную роль в государственном аппарате в 1860-1870-е гг., сохранив дореформенную обособленность, функции и устройство. Активной была деятельность II отделения, которое с 1862 г. стало важнейшим звеном законодательства: здесь предварительно рассматривались все законопроекты перед внесением в Государственный совет. Иногда отделение самостоятельно разрабатывало какие-либо законы (Устав уголовного судопроизводства). Оно продолжало готовить очередные тома Свода законов Российской империи и Полного собрания законов. В 1882 г. отделение было упразднено, а его функции переданы Государственному Совету. III отделение в условиях массового революционного движения с трудом справлялось со своими обязанностями. Летом 1878 г. создается «Особое совещание» под руководством министра внутренних дел П.А. Валуева, которое разработало программу мер по усилению полиции, по надзору за печатью и учебными заведениями. В феврале 1880 г. была создана «Верховная распорядительная комиссия» во главе с генералом М.Т. Лорис-Меликовым, в ведение которой поступили все политические следствия в Петербурге и военном округе, а так же верховный надзор за политическими следствиями по всей стране. Ей подчинялось III отделение и Отдельный корпус жандармов. По докладу Лорис-Меликова летом 1880 г. Верховная распорядительная комиссия и III отделение были закрыты, а дела III отделения сосредоточены в Департаменте государственной полиции МВД. Весь пореформенный период функционировало IV отделение, которое в 1880 г. было преобразовано в самостоятельную СЕИВ Канцелярию по учреждениям императрицы Марии. После ликвидации II и III отделений, I отделение стало именоваться СЕИВ канцелярия с сохранением значения канцелярии царя по различным вопросам.
Правительствующий Сенат сохранил функции высшего органа суда и надзора, но в ходе судебной реформы претерпел серьезные изменения. По судебным уставам 1864 г. высшими апелляционными инстанциями стали судебные палаты и уездные съезды мировых судей и поэтому по мере распространения судебных уставов на отдельные губернии апелляционные департаменты Сената ликвидировались. В 1866 г. были открыты кассационные департаменты – Уголовный и Гражданский, которые рассматривали жалобы и протесты на решения судов и отменяли последние при обнаружении нарушений форм судопроизводства. Сохранился первый департамент, он давал толкование законов, восстанавливал нарушенные права учреждений, лиц, сословий, осуществлял надзор за местным управлением и судом. В 1884 г. создается второй департамент, который занимался крестьянскими делами.
Преобразования почти не коснулись Святейшего Синода, сохранившего свои функции и аппарат. Он лишь номинально числился высшим учреждением, фактически приближаясь по своему значению к министерствам. В 1885 г. в его составе был создан Совет по церковно-приходским школам.
7.2. Особенности функционирования системы центральных ведомств
В пореформенный период существовали все прежние министерства, структуру и деятельность которых по-прежнему определяло «Общее учреждение министерств» 1811 г. Кроме департаментов в министерствах создавались главные управления, управления и отделы, при этом начальники главных управлений и управлений имели больше прав и самостоятельности, чем директора департаментов. Выросло значение общеминистерских советов, особенно как органов надзора за учреждениями ведомства. Несколько ослаб бюрократический централизм, т. к. исполнительные и распорядительные дела были переданы местным учреждениям, а за центральным аппаратом остались общее руководство и надзор.
После 1861 г. выросло значение МВД, главными функциями которого становятся не административно-хозяйственные, а административно-полицейские. В МВД было создано Главное тюремное управление и Главное управление по делам печати, в 1890-е гг. - Главное управление почт и телеграфов, Переселенческое управление и Управление по делам воинской повинности. На МВД было возложено проведение аграрной реформы и управление крестьянством. В 1880-е гг. оно превращается в важнейшее ведомство, а его руководитель становится первым министром при императоре. После 1861 г. Министерство юстиции сохранило прежний состав и функции. Оно слабо участвовало в подготовке судебной реформы и проводило курс на стеснение судебных уставов. В 1895 г. ему было передано Главное тюремное управление. Крестьянская реформа и выкупная операция, рост государственного аппарата, быстрое развитие экономики повысили значение Министерства финансов. В нем было создано Главное выкупное управление, Департамент неокладных и окладных сборов, Горный департамент, а в 1864 г. – Департамент торговли и мануфактур, который управлял казенной промышленностью и «попечительствовал» частной промышленности и торговле. В 1880-е гг. была создана фабричная инспекция, замененная в 1899 г. коллегиальным учреждением (Главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием). В результате реформ 1860-х гг. выросло значение Государственного контроля в разработке и утверждении бюджета, расширилась сфера его деятельности. В нем были созданы департаменты железнодорожной и кредитной отчетности.
С развитием железнодорожного строительства высшее руководство всей железнодорожной политикой было возложено на Главный комитет железных дорог. В составе Главного управления путей сообщения и публичных зданий было создано в 1858 г. Управление главного инспектора частных железных дорог, в середине 1860-х гг. из ведения Главного управления выделилось строительство публичных зданий, управление телеграфом и «земские дороги». В 1865 г. Главное управление было преобразовано в Министерство путей сообщения. В 1899 г. аппарат МПС был перестроен, департаменты преобразованы в управления. С 1860-х гг. главной задачей Министерства государственных имуществ стала эксплуатация незаселенных территорий, его аппарат был сокращен. В середине 1890-х гг. министерство было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ. Главной его задачей стало улучшение состояния сельского хозяйства путем государственной опеки. Министерство императорского двора и уделов сохранило роль ведомства, подчиненного только императору и обслуживавшего «императорскую фамилию». Сфера деятельности министерства сократилась после проведения удельной реформы. Скромной оставалась роль Министерства народного просвещения. В 1880-е гг. с развитием системы образования его устройство стало меняться, при ученом совете министерства было создано отделение по техническому и профессиональному образованию, в 1893 г. – отделение по заведованию промышленными училищами, в 1900 г. – отдел по женскому образованию.
Значительные изменения произошли в Военном министерстве. С начала 1860-х гг. его департаменты преобразуются в главные управления, в 1865 г. создается Главный штаб. В 1867 г. был реформирован военный суд. «Положение» о Военном министерстве 1869 г. расширило его права, в составе министерства создаются новые управления. Изменения в Морском министерстве были вызваны попытками преодолеть отсталость России в военно-морском деле. Накануне русско-японской войны министерство представляло собой громоздкое ведомство, основными структурными частями которого были Главный морской штаб, Главное управление кораблестроения и снабжения, Адмиралтейский совет и Морской технический комитет. Они занимались в основном военно-хозяйственными делами, а военно-оперативное руководство осуществлял лично генерал-адмирал. МИД претерпело незначительные изменения, направленные на сокращение аппарата, более четкое разделение дел между структурными частями и расширение числа местных органов. С конца 1850-х гг. оно освободилось от управления национальными окраинами страны.
7. 3. Местные государственные учреждения
В пореформенной России существовало прежнее административно-территориальное деление. Государственный аппарат на местах изменился незначительно. Главой местной администрации оставался губернатор, компетенция которого несколько сузилась: он потерял право «ревизии» судебных дел, вне его ведения находились контрольные палаты и губернские акцизные управления. По-прежнему губернатор возглавлял губернское правление, комитеты, комиссии и присутствия. С их помощью он осуществлял свои функции, в том числе надзор за новыми учреждениями. В 1860-е гг. значение губернаторов усилилось, они получили право ревизии всех гражданских учреждений, не зависимо от ведомственной подчиненности, право влияния на суд через просмотр списков кандидатов в мировые судьи и присяжные заседатели. В начале 1860-х гг. была проведена полицейская реформа: в 44 губерниях старые полицейские органы в уездах были объединены в уездные полицейские управления во главе с исправником, назначаемым губернатором из местных дворян, в губернских городах создавались городские полицейские управления. В 1878 г. в станах, на которые делились уезды, вводилась должность полицейского урядника как помощника станового пристава, в подчинение которого были поставлены сотские и десятские. В 1903 г. при становых приставах и полицейских урядниках учреждалась уездная полицейская стража. В конце XIX в. управы благочиния были заменены канцеляриями обер-полицмейстеров, градоначальников, в составе которых появились сыскные отделения. В 1880-е гг. появились секретно-розыскные отделения, позднее именовавшиеся охранными отделениями. В городах появились управления городским полицейским телеграфом, медицинские полицейские управления, адресные столы и бюро, управления речной и фабричной полиции.
После 1861 г. для бывших крепостных крестьян были созданы сословные учреждения по образцу существовавших среди государственных и удельных крестьян. Они были дополнительным административно-полицейским звеном, облегчавшим правительству сбор налогов и выкупных платежей, осуществление повинностей, комплектование армии и др. Опасаясь самостоятельности этих органов, правительство поставило их под опеку государственных и дворянских учреждений. Новыми были должности мировых посредников и земских начальников. В 1860-е гг. вырос местный жандармский аппарат, основным звеном которого было губернское жандармское управление.
Значительное место в местном аппарате заняли земские и городские органы самоуправления. Аппарат земств состоял из губернских и уездных земских собраний и управ. Во главе них стояли предводители дворянства. В городах действовали думы и управы во главе с городскими головами. С 1890 г. усилился надзор за земствами и городскими думами, председатели управ были приравнены к чиновникам.
Серьезно изменилась система судопроизводства и судоустройства. Судебные уставы 1864 г. ввели несменяемость судей и независимость суда от администрации, гласность и публичность заседаний, состязательный процесс, институты адвокатуры, присяжных заседателей, выборный мировой суд, нотариат. Появились две системы судебных учреждений – мировые судьи и общие суды. На несколько уездов создавался окружной суд. В его аппарат входила прокуратура, нотариусы, присяжные приставы и другие должностные лица. Большое значение в уголовном судопроизводстве окружных судов имели присяжные заседатели, определявшие виновность подсудимых. Они комплектовались из всех сословий по возрастному, имущественному, оседлому цензам земскими и городскими управами. Апелляционной инстанцией стала судебная палата, аппарат которой был аналогичен аппарату окружного суда.
В пореформенный период изменилась структура и функции местных органов Министерства финансов. Кроме казенных палат и казначейств появились губернские акцизные управления, финансовые присутствия. Казенные палаты занимались только прямыми налогами, акцизные управления – косвенными. Контрольные функции перешли к специальным контрольным палатам. С 1885 г. при казенных палатах стали создаваться сберегательные кассы и учреждается должность податного инспектора, который надзирал за уплатой налогов. Имели свои отделения на местах Государственный, Дворянский и Крестьянские банки. В 1882 г. появилась фабричная инспекция для надзора за соблюдением рабочих законов и к 1886 г. в каждом фабричном округе было несколько инспекторов, подчиненных окружному инспектору, возникли губернские по фабричным делам присутствия. В середине 1860-х гг. была проведена реформа государственного контроля, она привела к созданию контрольных палат на местах, которые осуществляли ревизию казначейств, касс, всех местных оборотов. Местный аппарат Министерства государственных имуществ значительно сократился и свелся к губернским управлениям государственного имущества, которые заведовали лесами, землями, недрами и др. Это же произошло с учреждениями Департамента уделов. Удельные конторы преобразовывались в окружные управления удельными имениями.
Значительно изменился состав местных учреждений Министерства народного просвещения. Уменьшилась роль попечителей учебных округов, которые остались главными администраторами над учебными заведениями. В 1864 г. были созданы губернские, уездные и иногда городские училищные советы из чиновников, духовенства и представителей земских органов. Они управляли начальными учебными заведениями и согласовывали деятельность ведомств по народному образованию. В 1869 г. вводится должность инспектора народных училищ, он контролировал всю учебную и воспитательную работу, подбирал учителей, был ответственен перед училищным советом. В 1874 г. появились директора народных училищ в губерниях для заведывания учебной частью, инспектора стали их помощниками. Для управления церковно-приходскими школами создавались училищные советы из представителей духовенства, ректора и преподавателей духовных семинарий, директора и инспекторов народных училищ.
В 1860-е гг. страну разделили на военные округа (внутренние и пограничные). В каждом округе было создано военно-окружное управление во главе с командующим войсками округа. С 1867 г. создаются военно-окружные суды, а для учета запасных – должность губернского воинского начальника.
В 1860-1880-е гг. монархия сделала шаг к буржуазному строю. В государственном устройстве появились новые черты: элементы буржуазной государственности в аппарате, изменения в деятельности старых высших и центральных учреждений, направленные на поощрение капитализма и его «насаждение»; новые прослойки бюрократии (плутократия, «третий элемент»); рост влияния на политику самодержавия дворянско-буржуазной общественности; приспособление карательного аппарата к борьбе с массовым революционным движением. Усилились централизаторские тенденции в управлении и уменьшилась самостоятельность местных органов самоуправления. Правительственный аппарат сохранил много элементов феодальной государственности (самодержавие, господство дворянской бюрократии, грубые приемы управления). Этот аппарат не смог противостоять росту революционного движения и предотвратить революцию в России.
Контрольные вопросы
Лекция 8. РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ В НАЧАЛЕ XX В.
8. 1. Эволюция государственного строя под влиянием первой русской революции. Императорская власть в начале XX в.
В XX век Россия вступила абсолютной монархией с некоторыми элементами буржуазной государственности. Её политическая система не отвечала историческим реалиям и требовала решительного обновления. Надежды на это связывались с молодым императором Николаем II, но он уже в первом публичном выступлении 17 января 1895 г. заявил о намерении твердо охранять устои самодержавия. Отказ от реформ, нежелание власти удовлетворить социальные требования народа и военные поражения привели к революции. Основным вопросом начавшейся революции стал вопрос о власти. Революция показала, что без изменения государственного управления страной невозможен выход из кризиса. Революция заставила правительство пойти на серьезные уступки и осуществить в 1905-1907 гг. реформу государственного устройства. Но сохранилась старая структура бюрократии, руководящие посты по-прежнему принадлежали верхам дворянства, хотя и выросло значение плутократии в государственном аппарате. Третьеиюньская политическая система оказалась непрочной и нестабильной. Надежды либералов на мирную эволюцию самодержавной России в конституционную, чтобы предотвратить новую революцию, не оправдались.
Еще в годы революции выросло значение придворной камарильи, которая постепенно превратилась в неофициальное правительство, опиравшееся на «объединенное дворянство» и черносотенное движение. Все явственнее в правящих кругах и государственном аппарате обнажались признаки упадка, выявлялась неспособность императора управлять государством. Авторитет царя и семьи Романовых падал, чему во многом способствовала близость к ним авантюриста Распутина. Началось явное разложение государственного аппарата, ставшее особенно заметным в период Первой мировой войны.
С учреждением законодательных органов – Государственного совета и Государственной думы российская монархия перестала быть неограниченной. В соответствии со ст. 4 «Основных государственных законов Российской Империи» (23 апреля 1906 г.) императору принадлежала верховная самодержавная власть. Его особа считалась священной и неприкосновенной. Он обладал правом законодательной инициативы по всем вопросам и без его утверждения ни один закон не вступал в силу. В порядке верховного управления император издавал указы и повеления. Являясь верховным руководителем внешних сношений, он объявлял войну и заключал мир, подписывал договоры с иностранными государствами. Император являлся державным вождем армии и флота, объявлял местности на военном и исключительном положении, обладал правом чеканки монет. Император увольнял и назначал главу правительства, министров, высших военных чинов и других должностных лиц. Он жаловал титулы и ордена, осуществлял помилование и объявлял амнистию. Считался верховным защитником православной веры. Его власть передавалась по наследству в строго расписанном порядке. Власть эту сложно назвать ограниченной, даже если в Основных законах было сказано, что отныне законодательную власть он осуществляет в единении с Государственным советом и Государственной думой, тем более что закон проводил распределение законодательной власти с предоставлением огромных преимуществ императору: только он мог выступить с инициативой пересмотра Основных законов государства, в перерывах между заседаниями Думы мог издавать срочные законы по ст. 87, мог также распустить Думу в любой момент и назначить выборы в новую. Его право утверждать или не утверждать законы, принятые Думой и одобренные Советом ничем не ограничивалось.
8.2. Изменения в системе высших и центральных учреждений. Новые черты в деятельности и структуре местных органов власти
Основные изменения в системе высших учреждений были связаны с появлением Государственной Думы, наделением законодательными правами Государственного совета и формированием объединенного правительства – Совета министров. Первый Манифест об учреждении высшего представительного органа власти – Государственной думы и Положение о выборах в неё император утвердил 6 августа 1905 г. По ним в России вводилась законосовещательная Государственная дума. Избирательные права ограничивались имущественным, половым, возрастным, оседлым, военным и учебным цензами. Манифест 17 октября 1905 г. придал Думе законодательный характер и обещал расширение избирательных прав. Последнее было сделано Положением о выборах от 11 декабря 1905 г. Оно сохранило все прежние цензы и куриальную систему, но уменьшило имущественный ценз для горожан и ввело 4-ю рабочую курию, кроме землевладельческой, крестьянской и городской.
Устройство Государственной думы, её функции и порядок работы определил Указ об учреждении Государственной думы от 20 февраля 1906 г., положения которого вошли в Основные государственные законы. К предметам ведения Думы были отнесены рассмотрение бюджета и законов, надзор за Госконтролем, утверждение уставов акционерных обществ и компаний, дела о постройке железных дорог. Дума могла выдвигать законопроекты. Общее руководство Думой осуществляли председатель и его товарищи. Председатель руководил заседаниями, наблюдал за порядком, осуществлял связи с правительственными учреждениями, имел право доклада императору. Члены Думы распределялись по партийным группам (фракциям). Законопроекты принимались на общих собраниях, получая силу закона после одобрения их Государственным советом и утверждения императором. Если Совет отвергал их, то для доработки создавалась согласительная комиссия из членов Думы и Совета. Для предварительного рассмотрения законопроектов и вопросов текущей деятельности создавались постоянные и временные комиссии. Делопроизводство Думы вела канцелярия, которой руководили секретарь и его товарищи. Группы депутатов могли обращаться с запросами к министрам, главнокомандующему и главе правительства.
До 1906 г. Государственный совет был законосовещательным органом, члены которого назначались императором. Под давлением первой русской революции были изменены функции и порядок формирования этого органа, так как потребовался определенный «фильтр» между императором и Думой. Новое положение Совета определили законы от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного Совета» и 23 апреля 1906 г. «Учреждение Государственного Совета». По ним он был преобразован в законодательный орган и превращен в верхнюю палату своеобразного российского парламента, куда поступали на одобрение все принятые Думой законопроекты. Половина его членов назначалась монархом, остальные выбирались от земств, дворянских обществ, торгово-промышленных комитетов, духовенства, университетов. Изменилась структура Совета. Кроме общего собрания он включал 2 департамента, 2 присутствия и государственную канцелярию. В процессе его деятельности создавались комиссии и особые совещания. Вместо фракций в Совете существовали группы. Формально Совет был равен в правах с Думой, но фактически занимал более высокое положение и мог сорвать прохождение любого закона, принятого Думой.
С начала революции в верхах бюрократии не раз ставился вопрос о создании «единого» правительства. Осенью 1905 г. главноуправляющий землеустройства и земледелия А.В. Кривошеин разработал законопроект, который был утвержден 19 октября 1905 г. По нему учреждался Совет министров как высшее постоянное правительственное учреждение, призванное объединять и направлять действия начальников ведомств по вопросам законодательства и управления. В его состав входили все министры, главноуправляющие, государственный контролер и обер-прокурор Синода. Председатель Совета министров назначался и смещался императором, он имел право требовать от руководителей ведомств различных сведений, объяснений и предложений. Относительную самостоятельность получили лишь военные и морской министры, а также министр двора. Они вносили на рассмотрение Совета министров лишь те вопросы, которые считали необходимыми. Совет министров имел некоторые законосовещательные функции, так как обсуждал законопроекты, часть из которых утверждалась императором помимо Государственной думы. Совет министров собирался на заседания 2-3 раза в неделю. Протокол обсуждения каждого вопроса оформлялся канцелярией в «особый журнал», который утверждался императором. Председатель Совета министров стал вторым по значению должностным лицом после императора. С созданием Совета министров Кабинет министров утратил свое значение и в апреле 1906 г. был ликвидирован.
В конце русско-японской войны был создан Совет государственной обороны, который объединял деятельность военного и морского управления, согласовывал их деятельность с другими ведомствами. Совет включал военных и морских министров, начальников Генерального штаба и Главного морского штаба, инспектора войск и назначаемых императором постоянных членов. Совет провел перестройку военного аппарата и в августе 1909 г. был ликвидирован. В годы первой русской революции оживилась деятельность Сената. Его первый департамент давал «разъяснения» по поводу избирательного закона в Думу, а второй («крестьянский») департамент в связи с аграрной политикой Столыпина превратился в высший апелляционный орган по землеустроительным делам.
В начале XX в. существовало 10 министерств и два ведомства на правах министерств – Главный контроль и Главное управление коннозаводства. В 1905 г. было создано Министерство торговли и промышленности. В этом же году в связи с подготовкой и проведением аграрной реформы Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия, при котором действовали Комитет по землеустроительным делам и Переселенческое управление. В годы первой русской революции значительно выросло влияние МВД, на которое была возложена обязанность подавления революционного и общественного движения. Усилился надзор за личной безопасностью императора. Кроме Департамента полиции его стало осуществлять специально созданное при Министерстве двора Управление дворцового коменданта.
В начале XX в. сохранились все основные звенья местной администрации, полиции и охранки. Компетенция местных органов МВД выросла в связи с постоянным введением «исключительного» положения в большинстве регионов страны. Борьба с революционным движением потребовала децентрализации органов политического сыска и предоставления им определенной самостоятельности. Поэтому в 1906 г. были созданы 10 районных охранных отделений, каждое из которых действовало в нескольких губерниях, но в 1914 г. они были упразднены как лишнее промежуточное звено, осталось 26 охранных отделений. Весной 1905 г. для борьбы с крестьянскими волнениями были созданы временные уездные комиссии, выполнявшие следственные и карательные функции. В МПС был тогда же создан Главный комитет по охране железных дорог, который руководил местными комитетами по охране железных дорог. После отмены предварительной цензуры в 1906 г. цензурные комитеты были преобразованы в комитеты по делам печати, а в крупных городах учреждены инспекции типографий, литографий и книжной торговли при канцеляриях градоначальников и полицмейстеров. В марте 1906 г. были введены временные правила «Об обществах и союзах» и для их реализации учреждались губернские и городские по делам об обществах и союзах присутствия. Выросло значение земств и городских дум. Для осуществления столыпинской аграрной реформы с 1906 г. создаются губернские и уездные землеустроительные комиссии и земские участковые начальники как исполнители землеустроительных законов. По закону о страховании рабочих 1912 г. на предприятиях создавались больничные кассы, для руководства которыми были созданы губернские страховые присутствия и Страховой совет в Министерстве торговли и промышленности.
8. 3. Влияние Первой мировой войны на российскую государственность
Первая мировая война вызвала изменения не только в государственном аппарате, но и во всем государственном строе России. Нападение Германии на время сплотило все классы и партии вокруг власти. 26 июля прошли однодневные заседания Думы и Совета, на которых была продемонстрирована полная поддержка этими органами самодержавия. После этого Дума и Совет не собирались до января 1915 г., когда они были созваны для утверждения государственного бюджета. Совету министров были предоставлены чрезвычайные полномочия. Выросла личная власть председателя Совета министров и министра внутренних дел. Приспособление правительственного аппарата к нуждам войны выразилось в создании полевого военного аппарата управления. Высшим военным органом стала Ставка Верховного главнокомандующего. Аппарат Ставки состоял из штаба и ряда управлений. Армии западных округов объединялись во фронты во главе с главнокомандующими. Летом 1914 г. появились общероссийские буржуазные общественные организации – Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Они объединяли местные органы самоуправления. Главной задачей союзов было военно-санитарное обслуживание армии, а также её снабжение. Постепенно они превратились в крупную политическую силу, обросли сетью местных комитетов.
Военные неудачи начального периода войны привели к общему кризису государственности, началу разложения государственного аппарата, назреванию летом 1915 г. политического кризиса. При дворе проявились германофильские настроения. Росло влияние «темных сил». Усиливался разрыв между двором и Ставкой, где было сильно влияние буржуазной оппозиции. В условиях кризиса летом 1915 г. император пошел на созыв Государственной думы. Представители ряда фракций выступили с резкой критикой правительства. Они требовали создания правительства, пользующегося доверием страны. Оппозиционные фракции в августе создали Прогрессивный блок как центр объединения всех либеральных сил. Еще весной 1915 г. буржуазия стала создавать военно-промышленные комитеты, разочаровавшись в способности власти вести победоносную войну. Император разрешил им провести съезд и сформировать Центральный военно-промышленный комитет (ЦВПК). Специальный закон дал им право содействовать правительственным учреждениям в снабжении армии и флота. Представители Центрального военно-промышленного комитета вошли в состав особых совещаний по обороне, топливу, продовольствию, которые были образованы в августе 1915 г. как высшие правительственные учреждения, подчинявшиеся императору и руководимые министрами. Летом 1915 г. Земский и Городской союзы объединились в Главный комитет по снабжению армии (Земгор). Земгору и ЦВПК частично были переданы военно-хозяйственные функции государства. Продовольственные трудности привели к тому, что в сентябре 1915 г. создается Министерство земледелия, которое в основном занималось вопросами продовольственного снабжения армии и городов.
Усиление буржуазного влияния на государственный аппарат беспокоило правящие круги. Чтобы усилить единоличную власть и ослабить влияние Прогрессивного блока на армию в августе 1915 г. император сместил великого князя Николая Николаевича и взял на себя обязанности Верховного главнокомандующего, а 3 сентября прервал работу Государственной думы. Но частые отлучки царя в Ставку сказались на общем управлении страной. Усилилось влияние императрицы и её окружения на принятие решений, начались некомпетентные кадровые перестановки. Николай II, не понимая причин нарастания общего кризиса, искал выход из него в кадровых перемещениях, которые в литературе получили название «министерской чехарды». За два с половиной военных года сменилось 4 председателя Совета министров, 4 военных министра, 4 министра земледелия, 4 обер-прокурора Синода, по три министра юстиции, иностранных дел, путей сообщения. Это окончательно дестабилизировало положение в стране и парализовало всю систему управления.
Контрольные вопросы
Лекция 9. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ РОССИИ В ПЕРИОД БУРЖУАЗНО-ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ РЕСПУБЛИКИ (МАРТ – ОКТЯБРЬ 1917 Г.)
9. 1. Падение монархии и образование новых органов власти
Первая мировая война вызвала глубокий кризис социально-экономического и государственного строя России. 27 февраля Совет министров подал в коллективную отставку. Министры разошлись по домам, а 28-го начались их аресты, и правительство перестало существовать. Центром восстания стал Таврический дворец, где заседала Государственная дума. 27 февраля здесь формируется Временный исполнительный комитет советов рабочих депутатов, который обратился к коллективам предприятий с призывом выбрать своих представителей в Петроградский совет и уже вечером 27 февраля открылось первое заседание этого органа, на котором был избран постоянный исполнительный комитет во главе с меньшевиком Н.С. Чхеидзе. Исполком взял на себя наведение порядка в городе и снабжение населения продовольствием, т. е. повел себя как правительственное учреждение. Организация властных структур левыми политическими силами заставила лидеров Думы поспешить с формированием правительства. После получения царского указа о прекращении работы Думы её депутаты на неофициальном заседании сформировали Временный комитет Государственной думы (ВКГД) во главе с М.В. Родзянко «для водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами». В Комитет вошли представители Прогрессивного блока. ВКГД попытался овладеть властью в столице и даже в стране, назначив 28 февраля комиссаров в Сенат, министерства, градоначальство, издав обращение к горожанам с призывом «щадить все государственные и общественные учреждения и приспособления». Он отправил также телеграммы главнокомандующим фронтами и местным органам самоуправления о переходе правительственной власти в его руки. В Ставку для переговоров с Николаем II были направлены А.И. Гучков и В.В. Шульгин. Одновременно ВКГД начал переговоры с Исполкомом Петросовета, которые завершились 2 марта формированием Временного правительства. 2 марта Николай II отрекся от власти в пользу брата Михаила Александровича, который после совещания с членами Временного правительства отказался занять престол, передав решение вопроса о будущей форме правления в России Учредительному собранию.
9. 2. Временное правительство и его учреждения
Сформированное 2 марта Временное правительство состояло из представителей буржуазии, помещиков и буржуазных партий. Его главой – министром-председателем и министром внутренних дел стал помещик и глава Всероссийского земского союза князь Г.Е. Львов, военным и морским министром – лидер октябристов А.И. Гучков, министром иностранных дел – лидер кадетов П.Н. Милюков, министром финансов – сахарозаводчик М.И. Терещенко. Из 11 министров только один (юстиции) – А.Ф. Керенский представлял партии социалистической ориентации. Новое правительство провозгласило себя временным, т. к. его главной задачей было довести страну до Учредительного собрания. Программа правительства, обнародованная 3 марта, включала мероприятия по демократизации жизни страны. Петросовет, дав согласие на формирование правительства, оставил за собой право контроля над его действиями и на участие в формировании его будущего состава, т. е. в стране фактически установилось двоевластие. Формально Временному правительству принадлежала вся полнота власти как исполнительной, так и законодательной. Оно заменило собой царя, Государственную думу, Государственный совет и Совет министров. Сенат, Синод и Особые совещания были подчинены Временному правительству. С 5 марта стал выходить официальный орган «Вестник Временного правительства». Для рассмотрения второстепенных дел 19 марта было создано «Совещание товарищей министров Временного правительства».
Чтобы не допустить разрастания революции, Временное правительство пыталось показать себя преемником старой власти и максимально сохранить государственный аппарат. Действовало большинство прежних законов. Из центральных ведомств были упразднены лишь Министерство императорского двора и уделов и СЕИВ канцелярия, серьезно реорганизованы Министерство внутренних дел и Министерство юстиции. В мае появилось 4 новых министерства: труда, продовольствия, почт и телеграфов, государственного призрения. В августе появилось Министерство исповеданий. В июне при правительстве учреждаются Экономический совет и Главный экономический комитет для выработки плана организации народного хозяйства и проведения всех мероприятий по регулированию хозяйственной жизни страны. 25 мая появился новый орган – «Особое совещание по подготовке закона о выборах Учредительного собрания».
На местах органами власти стали земские собрания и городские думы, работавшие под руководством комиссаров Временного правительства. В мае был принят закон о волостном земстве, система местного управления стала трехзвенной. Выборы в местные органы власти проводились на основе равного, всеобщего и прямого избирательного права. Расширилась компетенция местных органов самоуправления, так как им были переданы функции ликвидированных царских органов государственного управления на местах, в том числе по охране порядка через подчиненную им милицию. В судебной области изменения коснулись в основном мирового суда. Выросла его юрисдикция, он был распространен на всю Россию. В мае был введен суд по административным делам. Уже в первые дни революции на местах появились продовольственные комитеты, закрепленные законом 2 апреля, в городах создавались примирительные камеры, третейские суды и биржи труда, вводились комиссары труда. На окраинах также осуществлялось двоевластие: действовали комиссары Временного правительства и местные комитеты общественных организаций, с одной стороны, и советы, в том числе национальные.
9. 3. Нарастание кризиса государственного управления и местного самоуправления. Начало советизации России
Кризис государственного управления возник из-за неспособности Временного правительства решить основные вопросы революции, созвать Учредительное собрание и стабилизировать обстановку в стране. Он выразился в частых сменах правительства и его кризисах. Первое Временное правительство просуществовало 2 месяца. Апрельский кризис был вызван нотой Милюкова о войне до победного конца и привел к его отставке. 5 мая было сформировано первое коалиционное правительство, в котором 10 мест было у представителей буржуазных партий и 5 – у социалистов. Это правительство также действовало 2 месяца и уже в июне пережило серьезный политический кризис, связанный с недоверием к нему рабочих Петрограда. В состоявшейся 18 июня демонстрации участвовало до полумиллиона человек, которые вышли на улицы города с лозунгами «Вся власть Советам!», «Долой 10 министров-капиталистов!», «Хлеба, мира, свободы!». Подобные же демонстрации прошли и в других городах, т. е. в отличие от апрельского июньский кризис имел всероссийский характер. Начавшееся в этот день наступление на фронте помогло сбить антиправительственную волну, но 2 июля разразился новый политический кризис, связанный с выходом из правительства кадетов в знак протеста против уступок украинским сепаратистам. Кризис резко обострился 3-4 июля в связи с расстрелом 500-тысячной манифестации рабочих, солдат и матросов в Петрограде, а также поражением русских войск на фронте и их отступлением. Это привело к отставке премьер-министра Г.Е. Львова (8 июля). Формирование правительства было поручено А.Ф. Керенскому. ВЦИК в эти дни признал Временное правительство органом спасения революции и вручил ему всю полноту власти в борьбе с беспорядками. Правительство начало действовать в основном насильственными методами. Начались репрессии против левых сил и вновь появились политзаключенные, запрещались уличные собрания и шествия, восстанавливалась цензура и закрывались многие газеты, восстанавливалась смертная казнь на фронте, верховным главнокомандующим был назначен Л.Г. Корнилов, который дал явно понять, что готов пойти на военную диктатуру.
Чтобы стабилизировать положение и укрепить свою социальную и политическую базу, Временное правительство провело в Москве 12-15 августа Государственное совещание. Но вместо «единения государственной власти со всеми организованными силами страны» это совещание привело к сплочению правых сил под лозунгом установления военной диктатуры. 25 августа Корнилов двинул войска на Петроград и потребовал отставки Временного правительства. Четвертый правительственный кризис длился месяц. В это время Керенский прикрывал свою единоличную власть Директорией (советом из пяти министров). 1 сентября Россия была официально провозглашена республикой, а 14 сентября в Петрограде открылось Демократическое совещание, на котором был учрежден Временный совет Российской республики (Предпарламент) для контроля за деятельностью Временного правительства до созыва Учредительного собрания. 25 сентября было сформировано четвертое Временное правительство (10 социалистов и 6 капиталистов), которое заявило о намерении стать «твердой властью» и остановить «волны анархии». Но реальная власть в столице все больше концентрировалась в руках большевистского Петросовета. Временное правительство окончательно лишилось социальной и политической поддержки.
Одновременно с кризисами Временного правительства, которые демонстрировали неспособность буржуазных и умеренно-социалистических сил управлять страной, нарастал кризис местной власти. Этому во многом способствовала политизация земств и городских дум, их отход от выполнения функций заботы о нуждах населения, потеря ими связи с избирателями. Во многих регионах функции управления брали на себя Советы, особенно после провала корниловского мятежа, когда на земства и городские думы пала причастность к нему, а Советы стали центрами борьбы с корниловщиной. При них возникли «революционные комитеты для спасения Родины и революции».
Советы после Февральской революции превратились в параллельную систему власти. Уже к началу марта их было около 600. Обычно советы создавались снизу как отражение стремления народа к самоорганизации и защите своих прав, но характер событий в февральские дни привел к превращению их в органы управления. Советы на местах строились по примеру Петроградского, признавали его руководящую роль и поддерживали с ним связь. Руководящие позиции в советах принадлежали социалистам (в основном, меньшевикам и эсерам). По инициативе Петросовета 27 марта - 3 апреля состоялось Всероссийское совещание советов рабочих и солдатских депутатов, которое приняло решение о созыве съезда советов, об организации областных объединений советов, о введении единообразия в организацию и соподчинение местных советов (съезд советов, исполком, пленум исполкома, бюро). В мае прошел I Всероссийский съезд советов крестьянских депутатов, который принял положение о Совете крестьянских депутатов и избрал Исполком Всероссийского съезда советов крестьянских депутатов (Н.Д. Авксентьев). I съезд советов рабочих и солдатских депутатов, проходивший 3-24 июня, избрал ВЦИК (Н.С. Чхеидзе), которому было поручено руководить советами страны. Решения этих съездов сыграли большую роль в советизации страны. К осени существовало уже около 1500 советов.
В начале июля Временному правительству удалось избавиться от опеки советов, но после провала корниловского мятежа произошло оживление их деятельности, и началась большевизация советов, т. е. вытеснение меньшевиков и эсеров из их руководящих органов. В первой половине октября по стране прошли съезды местных Советов, которые требовали проведения всероссийского съезда и избирали его делегатов. Правительство намеревалось вывести из столицы революционные полки. Для противодействия этому 12 октября при Петросовете был создан Военно-революционный комитет по обороне Петрограда (ВРК), который превратился в штаб по подготовке и руководству вооруженным восстанием. 25-26 октября ВРК сверг Временное правительство, захватил власть и передал её открывшемуся II Всероссийскому съезду советов. 26 октября 1917 г. II съезд советов провозгласил в стране советскую власть.
С февраля по октябрь государственный строй России представлял собой буржуазную республику с неустойчивой властью Временного правительства. Государственные учреждения стали ареной политической борьбы и не смогли организовать нормальное управление страной. Экономический и социальный кризис, разочарование масс во Временном правительстве усилили тоску по «сильной руке» в различных слоях общества. На этом социально-политическом фоне произошел переход от буржуазно-демократической республики к диктатуре пролетариата.
Контрольные вопросы
Лекция 10. ВОЗНИКНОВЕНИЕ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА. СИСТЕМЫ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В ГОДЫ ГРАЖДАНСКОЙ ВОЙНЫ
10. 1. Возникновение советского государства. Формирование нового государственного аппарата
Учредительную роль в образовании советского государства сыграл II Всероссийский съезд Советов, который провозгласил советскую власть, избрал новый состав ВЦИК и сформировал советское правительство – Совет народных комиссаров (СНК). Процесс перехода власти к Советам на территории России продолжался до марта 1918 г. и происходил мирным и вооруженным путем. Становление советской государственности шло в сложных условиях продолжения войны с Германией, развертывания гражданской войны и иностранной интервенции и сопровождалось серьезными кризисами внутри большевистской партии.
Придя к власти, большевики уничтожили старый государственный аппарат в центре и на местах и создали принципиально новую систему государственного управления. Органами власти и управления стали Советы и их исполкомы, которые действовали на основе принципа соединения законодательной и исполнительной власти. II съезд Советов объявил себя высшим законодательным органом. Юридически была оформлена диктатура пролетариата в форме республики Советов. Но до принятия Конституции отсутствовала четкая регламентация созыва и деятельности съезда. Образованные II съездом ВЦИК и СНК были ему подотчетны. В середине ноября ВЦИК объединился с ЦИК Советов крестьянских депутатов. При нем были созданы отделы: агитационный, казачий, экономический, по созыву Учредительного собрания и др. Рабочим органом ВЦИК являлся его Президиум. Он готовил материалы для заседаний ВЦИК. СНК до января 1918 г. считался временным рабоче-крестьянским правительством, которое было подотчетно Съезду и ВЦИК. На практике оно осуществляло не только исполнительные, но и законодательные функции, т. к. имело право принимать декреты, подлежащие немедленному исполнению. С декабря 1917 г. для решения менее важных вопросов стали созываться совещания заместителей наркомов (Малый Совнарком).
II съезд Советов положил начало формированию центрального государственного аппарата – системы народных комиссариатов, которые заменили министерства. 5 декабря при СНК для руководства хозяйственной жизнью страны был создан Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ). 28 октября постановлением НКВД создавалась рабочая милиция, подчиненная местным Советам. 24 ноября Декретом СНК «О суде» была введены система советских судов – обычных и чрезвычайных (революционных трибуналов). 7 декабря была создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). В январе 1918 г. СНК принял декрет о создании РККА, а в феврале – РККФ. Они формировались на добровольной основе и по классовому признаку.
10 января открылся III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, а 13-го к нему присоединился III съезд Советов крестьянских депутатов. Объединенный съезд утвердил Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, избрал единый ВЦИК и сформировал постоянное рабоче-крестьянское правительство – Совет народных комиссаров. Кроме этого, он принял резолюцию «О федеральных учреждениях Российской республики». В качестве формы государственного устройства была избрана национальная федерация. III съезд Советов учредил Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику (РСФСР) на основе добровольного союза народов. Она включала ряд автономных республик и областей. Перестройка российской государственности на федеративных началах позволила остановить процесс распада России и создать условия для восстановления единого многонационального государства.
10. 2. Органы власти и управления РСФСР. Взаимоотношения РСФСР с другими советскими республиками
Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа стала временной конституцией Советского государства. Вместе с этим III съезд Советов поручил ВЦИК разработать проект постоянной конституции. Для этого 1 апреля 1918 г. была создана Конституционная комиссия под руководством Я.М. Свердлова. Разработанная ею Конституция РСФСР была утверждена 10 июля 1918 г. V съездом Советов. Она провозгласила Советское государство диктатурой пролетариата, закрепила первые экономические преобразования, подтвердила федеративный характер государства. Высшим органом власти был объявлен Всероссийский съезд Советов, состоявший из представителей городских Советов и губернских съездов Советов. Съезд был правомочен решать любой вопрос государственной жизни. Съезды должны были созываться не реже двух раз в год. Предусматривался созыв чрезвычайных съездов. Необходимость тщательного обсуждения вопросов привела к практике секционной работы. Съезд избирал ВЦИК в составе не более 200 человек, который являлся полномочным органом власти между съездами. ВЦИК формировал правительство – Совет народных комиссаров и давал общее направление его деятельности, надзирал за соблюдением Конституции, созывал съезды Советов, образовывал наркоматы, руководил деятельностью местных Советов, мог издавать декреты и распоряжения. До осени 1918 г. он был постоянно действующим органом, а затем перешел к сессионной работе, а постоянно действующим органом стал Президиум. При ВЦИК и Президиуме создавались отделы, комитеты и комиссии. Конституция четко определила положение правительства в системе государственных органов, его ответственность перед съездом и ВЦИК и предоставила последнему право отменять или приостанавливать любое решение СНК. По Конституции в функции правительства входило общее управление делами РСФСР и издание декретов, распоряжений и инструкций. Органами власти и управления в областях, губерниях, уездах и волостях стали соответствующие съезды Советов и их исполкомы, а в населенных пунктах – городские и сельские Советы и их исполкомы.
30 ноября 1918 г. по декрету ВЦИК и СНК был создан чрезвычайный государственный орган – Совет рабочей и крестьянской обороны. Его решения носили обязательный характер для всех ведомств. Он мог объявлять военное или осадное положение в любом районе, передавая всю полноту власти ревкомам. В июле 1918 г. принят закон о всеобщей воинской повинности, а 2 сентября создан Революционный военный совет республики для руководства армией, флотом и всеми учреждениями военного и морского ведомств. Конституция утвердила систему центральных государственных ведомств из 18 наркоматов. Наркомы назначались съездом или ВЦИК и управляли ведомством на принципе единоначалия. При наркомах создавались коллегии, члены которых утверждались правительством. При несогласии с решением наркома коллегия могла обжаловать его действия в СНК или Президиуме ВЦИК. Проводимая в годы гражданской войны политика военного коммунизма с активным вмешательством государства в экономику требовала создания специальных органов управления народным хозяйством. Основная роль при этом отводилась ВСНХ. Его руководящими органами были Пленум, Бюро и Президиум. При ВСНХ создавались отраслевые, функциональные и обслуживающие отделы. На местах создавались губернские СНХ. С ростом масштабов гражданской войны и национализацией целых отраслей промышленности усилилась централизация управления и с конца 1918 г. аппарат ВСНХ был перестроен. Главную роль в нем стали играть главные управления и комитеты. Они были отраслевыми или по виду продукции. Главкам непосредственно подчинялись предприятия. В ведении губернских СНХ остались только местные предприятия кустарного типа.
По Конституции местными органами власти являлись Советы, наделенные широкими полномочиями. Но они были не единственными органами государственной власти на местах. До марта 1918 г. во многих местах действовали ВРК, в июне специальный декрет учредил комбеды, существовавшие до конца 1918 г. Они занимались перевыборами Советов, осуществляли учет и распределение продовольствия и решали другие вопросы. С середины 1918 г. на освобожденных территориях, в прифронтовой полосе и на территории, занятой белыми стали создаваться ревкомы. Они заменяли Советы или создавали условия для возобновления их деятельности, а на территории, контролируемой белыми, действовали подпольно и вели революционную пропаганду, готовили вооруженные восстания, оказывали помощь партизанам и т.д.
После Октябрьской революции на территории России возникло несколько самостоятельных советских государств. Между РСФСР и советскими республиками установились тесные союзные отношения. Взамен военной и экономической помощи со стороны РСФСР советские республики согласились на ограничение своего суверенитета. Летом 1919 г. был оформлен их военно-политический союз, в рамках которого произошло объединение управления вооруженными силами, финансами, транспортом и связью. В 1920-1922 гг. военный союз был дополнен хозяйственным и дипломатическим. На основе двухсторонних договоров республики делегировали РСФСР отдельные полномочия в области внутренней и внешней политики.
10. 3. Антибольшевистские правительства
В ходе гражданской войны на территории России были созданы многочисленные антибольшевистские правительства, которые можно разделить на три группы: всероссийские, областные и национальные. Основное значение имели правительства, претендовавшие на воссоздание всероссийской власти. Их создателями были военные вожди белого движения и представители «демократической альтернативы» (меньшевики и эсеры).
Центром формирования антибольшевистской власти в конце 1917 г. стал казачий Дон. Здесь было создано антибольшевистское белогвардейское правительство «Донской гражданский совет». Им руководили генералы М. В. Алексеев, Л. Г. Корнилов и A. M. Каледин. В правительство входили представители кадетов и социалистов, продолжавшие линию Керенского на союз всех политических сил. В основу деятельности «ДГС» была положена «Политическая программа Корнилова», которая отражала многие положения программы кадетской партии. Весной 1918 г. после смерти Каледина и Корнилова правительство исчезло.
После роспуска Учредительного собрания большинство его членов оказалось в восточных районах страны. 8 июня 1918 г. в Самаре был образован Комитет членов Учредительного собрания (Комуч) во главе с эсером В.К. Вольским. Комуч объявил себя временной властью, соединяющей законодательные, исполнительные, судебные и военные функции. Он декларировал демократические свободы, принял государственный красный флаг, оставил 8-часовой рабочий день, но осуществил денационализацию промышленности и восстановил земства и городские думы. Было объявлено о формировании «народной армии». Власть Комуча была признана на территории Саратовской, Самарской, Симбирской, Казанской и Уфимской губерний, Оренбургским и Уральским казачеством. В сентябре 1918 г. армия Комуча потерпела поражение и правительство перебралось в Уфу, где еще 8-23 сентября прошло Государственное совещание представителей Комуча, Временного сибирского правительства и др. органов. На нем как временное всероссийское правительство была образована Директория во главе с эсером Н. Д. Авксентьевым. Комуч был переименован в Совет членов Учредительного собрания и отказался от притязаний на всероссийскую власть. Директория 9 октября перебралась в Омск и была признана областными правительствами как всероссийский орган, но 18 ноября в Омске произошел государственный переворот, в результате которого Директория была ликвидирована. После этого меньшевики и эсеры отошли от тактики союза с буржуазными силами в попытках найти «третий» (демократический) путь развития страны и объявили войну белому движению.
С этого момента всероссийские правительства формировали только представители белого движения. В 1918 г. на юге России была сформирована Добровольческая армия под командованием А.И. Деникина, в январе 1919 г. она объединилась с белоказачьей Донской армией в Вооруженные силы Юга России (ВСЮР), а к осени 1919 г. Деникину удалось установить контроль над территорией Северного Кавказа, Левобережной Украины и Центра России. Роль правительственного органа при нем выполняло Особое совещание из военных и гражданских лиц с предоставлением в нем ключевых мест кадетам. Особое совещание являлось совещательным органом диктатора. Только главнокомандующий мог издавать законы и указы. На контролируемой Деникиным территории сохраняли силу законы, изданные до 25 октября 1917 г.
Осенью 1918 г. наступил новый этап гражданской войны. После захвата власти в Омске А.В. Колчак провозгласил себя Верховным правителем России, и под давлением Антанты его полномочия признали Деникин и Юденич. Система управления была определена «Положением о временном устройстве государственной власти в России». Согласно ему действовали Совет Верховного правителя, Совет министров, Правительствующий Сенат и министерства. Территория делилась на губернии во главе с губернаторами. Экономическая политика направлялась через Государственное экономическое совещание. В ноябре 1919 г. Колчак издал указ о выборах в Государственное земское совещание, которое обещал наделить законодательной властью, но осуществить это уже не успел. 14 ноября Омск был занят Красной армией, а 4 января 1920 г. Колчак сложил свои полномочия Верховного правителя, передав их Деникину, который в апреле ушел с поста верховного главнокомандующего ВСЮР. Созданное его преемником П.Н. Врангелем Правительство Юга России фактически контролировало только Крым и некоторые южные районы Украины, а в ноябре 1920 г. оно пало.
Гражданская война завершилась, руководители антибольшевистских сил потерпели поражение, т. к. они проиграли «красным» не только военно, но политически и морально. Они не смогли выдвинуть руководителя общенационального масштаба, не сумели предложить программу, которая увлекла бы народ и превзошла большевистское понимание будущего России. Одним из факторов победы большевиков в гражданской войне было выдвинутое ими новое представление о государстве. В отличие от белых, которые защищали старые порядки, красные выдвинули идею новой, советской государственности как власти рабочих и крестьян, существующей на основе классовых принципов. Они обеспечили ликвидацию разделения властей и народовластия через механизм Советов. Гражданская война наложила серьезный отпечаток на работу государственного аппарата, привела к его укреплению и бюрократизации, установлению вместо диктатуры рабочих диктатуры большевистской партии и оформлению однопартийной политической системы.
Контрольные вопросы
Лекция 11. ОБРАЗОВАНИЕ СССР. СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В 1920-1930-Е ГГ.
11. 1. Нэповская перестройка системы государственного управления
После окончания гражданской войны начали восстанавливаться конституционные основы деятельности государственных учреждений. Опыт войны показал, что советская власть получила поддержку народа, что система её государственных учреждений оказалась эффективной в чрезвычайных условиях. После окончания войны большевистское руководство отказалось от идеи немедленного осуществления мировой пролетарской революции и взяло курс на построение социализма в отдельно взятой стране. При этом был сделан вывод о том, что переход к нему будет длителен, и весь переходный период должно существовать социалистическое государство. Россия оказалась впервые в истории новатором в цивилизационном творчестве, утверждая государство на принципах народовластия. Очень важно было найти оптимальный вариант сочетания прямого народовластия в лице Советов с вековыми российскими традициями. Предстояло преобразовать всю организационную структуру, кадровый состав государственного аппарата, придать всем его звеньям гибкость и надежную связь с социальной опорой в лице трудящихся. Это шло опытным путем с исправлением ошибок по ходу дела.
С переходом к нэпу нужно было модернизировать всю систему власти и управления, очистив их от милитаризации и чрезвычайщины. Были ликвидированы такие чрезвычайные органы, как Совет рабочей и крестьянской обороны, ВЧК, многочисленные главки. Восстанавливались конституционные нормы деятельности государственных учреждений. Выросла роль Советов всех уровней и ВЦИК. При ВЦИК и исполкомах были созданы постоянные комиссии. Заседания Советов носили публичный характер и часто проводились на предприятиях. Восстанавливалась регулярность отчетов депутатов перед избирателями. Участие населения в работе Советов и контроль избирателей осуществлялся через рабоче-крестьянскую инспекцию. Были упорядочены взаимоотношения между центральными и местными органами, расширены права и самостоятельность последних. Они стали функционировать на основе специальных положений о губернских, уездных, городских, волостных Советах и их исполкомах (1922 г.). Усилился демократизм и коллегиальность в деятельности всех учреждений, чему во многом способствовала реализация лозунга оживления Советов.
Выросла роль правительства, которое за короткое время перестроило и упорядочило всю систему управления, усилилось его влияние на события в стране. Из подчиненного Совету рабочей и крестьянской обороны органа, СНК превратился в высший исполнительный орган власти. Были упразднены СНК губернских и городских Советов. Совет рабочей и крестьянской обороны был преобразован в Совет труда и обороны (СТО). Управление приобретало плановый характер. В феврале 1921 г. при СТО был создан Госплан. Произошло более четкое разделение функций государственных структур, усилилась роль ВСНХ и местных совнархозов в управлении экономикой, а его структура за счет ликвидации главков значительно упростилась. Произошло возвращение к экономическим методам управления. Появились органы, ведавшие внутренней торговлей, концессиями, кооперацией, кредитами и др. Конституционные основы деятельности государственных учреждений были конкретизированы в принятых в 1922 г. Гражданском, Уголовном, Земельном и других кодексах. Была проведена судебная реформа, в ходе которой система судопроизводства значительно демократизировалась. Исчезли чрезвычайные суды, ВЧК. Восстанавливался прокурорский надзор, создавалась единая судебная система из Верховного суда, губернских и народных судов. Вводилась выборность судей и народных заседателей от предприятий и учреждений.
11. 2. Образование СССР. Развитие государственно-политической системы в 1920-е гг.
К началу 1920-х гг. на территории бывшей Российской империи существовало несколько советских республик, связанных с РСФСР тесными договорными отношениями. Особенность государственного управления заключалась в том, что управленческие структуры РСФСР выполняли роль общегосударственных органов для республик, представители которых входили в состав высших и центральных органов РСФСР, а правящие в них компартии получили статус областных парторганизаций РКП (б). Органы управления республик строились по образцу РСФСР. Благодаря этому достигалось единство действий советских республик в решении большинства вопросов, но отсутствие правовой основы приводило иногда к конфликтам и недоразумениям. Нэповское реформирование потребовало совершенствования договорных отношений, а общность политического строя и близость стоявших перед республиками задач подталкивали к восстановлению государственного единства. Политбюро ЦК РКП (б) в августе 1922 г. создало комиссию во главе с наркомом по делам национальностей И.В. Сталиным для подготовки законопроекта о новой форме государственного объединения республик. Разработанный ею проект, получивший название «план автономизации», предполагал вхождение советских республик в РСФСР на правах автономий. В сентябре он был обсужден на пленумах республиканских компартий. В Азербайджане, Армении и Белоруссии он был одобрен, а на Украине и в Грузии отвергнут, Это заставило пересмотреть проект. Ленин подверг его критике и выдвинул идею объединения республик в союз на равноправной основе. 6 октября пленум ЦК РКП (б) одобрил новый проект. В декабре состоялись съезды Советов в республиках, которые одобрили план федерализации и избрали делегатов на Всесоюзный съезд.
I Всесоюзный съезд Советов 30 декабря 1922 г. утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР. Декларация провозгласила добровольность объединения, равноправие республик и право свободного выхода. Договор определил систему союзных органов власти, их компетенцию и взаимоотношения с республиканскими структурами. Съезд избрал ЦИК СССР. Исполнительную власть до формирования союзных органов должны были осуществлять СНК и наркоматы РСФСР. В июле 1923 г. ЦИК образовал СНК СССР и общегосударственные наркоматы, а также утвердил разработанный специальной комиссией проект Конституции СССР. Она была принята II съездом Советов 31 января 1924 г. Конституция состояла из Декларации и Договора об образовании СССР. В первой указывались причины и принципы создания общесоюзного государства. Договор определял систему союзных органов власти, их функции, взаимоотношения с республиками и другие правовые основы существования СССР.
Основные черты советской политической системы оформились еще в годы Октябрьской революции и гражданской войны. Республика Советов рассматривалась как диктатура пролетариата. Формально вся полнота власти принадлежала Советам, которые представляли систему высших и местных органов, осуществлявших законодательную и исполнительную власть. Но в силу ряда обстоятельств (низкая политическая культура населения и др.) Советы не смогли справиться с большим объемом управленческих функций и оказались подменены большевистской партией. Это противоречие между конституционным положением Советов и их фактической ролью в политической системе на протяжении 1920-х гг. углублялось. РКП (б), вытеснившая с политической арены другие партии, превратилась в центральное звено политической системы. На партийных съездах определялись основные направления политики государства. В период между съездами руководящим партийным органом являлся Центральный комитет, избиравшийся съездом и ответственный перед ним. ЦК регулярно проводил пленумы, на которых обсуждались вопросы текущей политики и избирались другие руководящие органы – Политбюро, Оргбюро, Секретариат. Политбюро было высшей партийной инстанцией между пленумами ЦК. Заседало оно не реже одного раза в неделю, решало не только партийные вопросы, но и основные вопросы государственной жизни. Постепенно Политбюро возвысилось над другими партийными структурами и стало предрешать решения Пленумов ЦК и даже съездов. Формирование однопартийной системы привело к сращиванию государственного аппарата с партийным. На высокие должности назначались или избирались коммунисты. Советские органы превращались в рычаги управления государством со стороны партии. Это не предусматривалось ни теорией, ни Конституцией, но на практике вмешательство партийных органов в непосредственное руководство государством усиливалось с каждым годом.
11. 3. Политический строй СССР 1930-х гг. Конституция СССР 1936 г.
Политический режим 1930-х гг. определяется современными исследователями как тоталитарный. В острейшей внутрипартийной борьбе Сталин к концу 1920-х гг. установил режим единоличной диктатуры. Его власть основывалась на системе мощного репрессивного аппарата и политико-идеологического контроля над обществом и сопровождалась культом личности. Перемены в стране, затронувшие все стороны государственной и общественной жизни, потребовали принятия новой Конституции. В феврале 1935 г. по инициативе ЦК ВКП (б) создается Конституционная комиссия во главе со Сталиным. Разработанный ею проект, одобренный Пленумом ЦК в июне 1936 г., был опубликован для всенародного обсуждения. 5 декабря 1936 г. проект принят VIII Чрезвычайным съездом Советов СССР. Конституция провозгласила СССР социалистическим государством, политической основой которого являются Советы депутатов трудящихся. ВКП (б) являлась ядром государственных и общественных организаций. Конституция провозглашала широкие политические и социально-экономические права (на труд, отдых, материальное обеспечение в старости и др.). Число союзных республик выросло до 11. При этом компетенция Союза расширилась, а права республик сократились. Была перестроена система высших государственных учреждений. Высшим государственным органом стал двухпалатный Верховный Совет СССР и его постоянно действующий орган – Президиум. Верховный Совет образовывал правительство – СНК. Вводилось равное прямое всеобщее избирательное право при тайном голосовании. Были четко определены статус, полномочия, функции и структура союзных, республиканских и местных органов управления, права и обязанности, порядок взаимоотношений союзных и республиканских правительств, наркоматов, местных исполкомов. На местах съезды Советов заменялись краевыми, областными и районными Советами депутатов трудящихся, исполнительными органами которых являлись их исполкомы. В 1937 г. были приняты конституции всех союзных республик. В Конституции РСФСР (21 января 1937 г.), в отличие от союзной, была представлена структура местных Советов, допускались особенности с учетом своеобразия регионов. После принятия конституций прошли выборы в новые органы власти, было изменено правовое обеспечение государственного управления за счет принятия новых гражданского, семейного, уголовного, трудового кодексов.
11. 4. Высшие, центральные и местные органы власти и управления 1920-1930-х гг. Создание системы промышленных наркоматов
Конституция СССР 1924 г. и разработанные на её основе республиканские конституции закрепили систему высших, центральных и местных государственных органов. Верховным органом власти в СССР являлся съезд Советов, компетенция которого не была оговорена, т. е. он мог рассматривать любой вопрос, относящийся к ведению Союза. Съезд формировался путем многоступенчатых выборов из депутатов городских Советов и делегатов губернских съездов Советов (или республиканских при отсутствии в республике губернского деления). Съезды созывались один раз в год, с 1927 г. – один раз в два года. По инициативе ЦИК или требованию двух и более республик могли созываться чрезвычайные съезды. Постоянно действующими органами были ЦИК и его Президиум. ЦИК избирался съездом и состоял из двух палат – Союзного Совета и Совета национальностей. Палаты были равны между собой, отличаясь лишь порядком формирования. Палаты работали раздельно и совместно. ЦИК работал сессионно, собираясь три раза в год. Между сессиями высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом был Президиум ЦИК. ЦИК утверждал планы экономического развития и государственный бюджет, вводил новые налоги, решал споры между республиками, формировал правительство, ратифицировал международные договоры и т. д.
Правительство СССР по Конституции было исполнительным и распорядительным органом ЦИК, который формировал его на время своих полномочий. В него входили наркомы СССР с правом решающего голоса, а также руководители других ведомств и председатели СНК республик с совещательным голосом. Отраслевые федеральные органы управления были образованы в июле 1923 г., они делились на общесоюзные и объединенные (союзно-республиканские). Первые руководили отраслями, которые находились исключительно в ведении СССР, вторые управляли отраслями, отнесенными к совместному ведению СССР и союзных республик. Во главе ведомств стояли наркомы, ответственные перед правительством, ЦИК и его Президиумом. В деятельности ведомств сочетались единоначалие и коллегиальность. Ряд отраслей Конституция отнесла к ведению республик, для управления ими в республиках создавались свои наркоматы.
В 1930-е гг. серьезно изменилась система центральных учреждений за счет создания сети промышленных наркоматов. В 1920-е гг. управление промышленностью находилось в ведении ВСНХ. 5 января 1932 г. ЦИК принял решение о перестройке управления промышленностью. На первом этапе (1932-1934 гг.) был упразднен ВСНХ и созданы первые отраслевые наркоматы тяжелой, легкой, лесной и пищевой промышленности. На втором этапе (1936-1937 гг.) наркомат тяжелой промышленности разукрупнился за счет выделения Наркомата оборонной промышленности и Наркомата машиностроения. На третьем этапе (1939 г.) произошло общее разукрупнение промышленных наркоматов. Почти все промышленные наркоматы были общесоюзными. В ведении республик остались лишь предприятия местной промышленности и ряд предприятий легкой. Кроме наркоматов существовали другие центральные органы – Государственный плановый комитет, Центральное статистическое управление, Объединенное государственное политическое управление и другие.
В 1920-е гг. сохранялось административно-территориальное деление на губернии, уезды и волости. В конце 1920 – начале 1930-х гг. вводится новое административно-территориальное деление. Первый этап районирования завершился к 1929 г., когда вместо губерний, уездов и волостей были образованы края, области, округа и районы. В 1930 г. округа, кроме национальных, были ликвидированы. На втором этапе районирования в первой половине 1930-х гг. разукрупнялись области, края и районы. Органами власти на местах были соответствующие съезды Советов (краевые, областные, районные), а органами государственного управления – их исполкомы.
Система государственной власти в 1920-1930-е гг. переживала период становления и реконструкции, что было обусловлено кризисом начала 1920-х гг. и переходом к нэпу, образованием СССР и принятием новых конституций. Она оказалась довольно эффективной. Система власти и управления была приспособлена к потребностям модернизации страны. В ней сочетались федерализм с унитарностью, единство власти и управления, конституционность деятельности всех органов власти, подотчетность и подконтрольность исполнительной власти законодательным органам, сочетание государственных и общественных начал, представительство трудящихся, определяющая роль правящей партии, плановость, новаторство и динамизм. В 1930-е гг. принципы её деформировались, утвердилось единоначалие и предельная концентрация полномочий в руках должностных лиц, подчинение интересов личности государству. Ограничивалась советская демократия, нарушалась законность, принижалась роль суда и прокуратуры, осуществлялись массовые репрессии, от которых пострадали многие работники государственного аппарата.
Контрольные вопросы
Лекция 12. ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА В 1940-Е ГГ.
12. 1. Изменения в государственном аппарате под влиянием Второй мировой войны (1939-1941 гг.)
Вторая мировая война изменила условия деятельности государственного аппарата. Реальная угроза быть втянутыми в войну заставила пересмотреть приоритеты, задачи, структуру и методы системы управления. На первый план вышли вопросы укрепления обороноспособности страны. Началась милитаризация управления и ужесточение командно-административных методов. Правящая партия брала на себя все больше административных и хозяйственных функций, превращаясь в монопольный субъект власти и управления. Она обюрокрачивалась, шло слияние партийного руководства с государственным в единый партийно-государственный аппарат. Из-за репрессий заметно изменился его состав. В 1940 г. при расширении территории СССР в новых республиках шло формирование новых органов центральной и местной власти с преобразованием бывших парламентов в Верховные Советы, а Кабинетов министров – в СНК. При этом конституции новых республик строились на основе общесоюзных, но имели некоторые отличия. Это обуславливало некоторые особенности управления в этих районах.
В предвоенные годы усилилась централизация управления. В 1940 г. существовало 25 общесоюзных и 16 союзно-республиканских наркоматов. Для координации их деятельности при СНК было создано 6 хозяйственных советов. Наркоматам своего профиля они могли давать обязательные для исполнения распоряжения. В советы входило 3-5 человек, во главе стоял заместитель председателя СНК. Расширение аппарата вызвало необходимость усилить контроля над ним, для чего в сентябре 1940 г. был создан Наркомат государственного контроля. Во всех центральных органах были контрольно-инспекторские группы, подчиненные этому наркомату. НКВД в феврале 1941 г. был разделен на НКВД и НКГБ. Изменилась система управления армией за счет обращения к дореволюционному опыту. В 1940 г. были восстановлены генеральские и адмиральские звания, отменен институт военных комиссаров и введены штрафные части. В апреле 1941 г. Комитет обороны (создан в 1937 г.) получил статус чрезвычайного органа управления. В предвоенные годы выросла секретность всех звеньев государственного аппарата и сократилась гласность. Это помогло в определенной мере подготовить страну и государственный аппарат к войне.
12. 2. Система государственных учреждений периода Великой Отечественной войны и особенности её функционирования
Великая Отечественная война создала новые, катастрофические условия существования советского государства и заставила перестроить всю систему власти и управления на принципах милитаризма, чрезвычайности и экстремальности. Максимальная централизация укрепила вертикаль власти и придала её функционированию оперативность и результативность. Чрезвычайный характер управления достигался двумя путями: 1) конституционные органы, милитаризованные и максимально централизованные, осуществляли свои функции с применением чрезвычайных методов; 2) была создана система чрезвычайных неконституционных органов с особыми полномочиями. Система власти и управления перестраивались форсированно. В условиях войны усилилось слияние государственных и партийных органов, произошла концентрация полномочий в руках партийных работников.
Основными чрезвычайными органами были Государственный Комитет обороны, областные и городские комитеты обороны, Ставка Верховного Главнокомандующего, Совет по эвакуации. ГКО был образован решением Президиума Верховного Совета, СНК и ЦК ВКП (б) 30 июня 1941 г. Ему принадлежала вся полнота гражданской и военной власти. Решения ГКО подлежали немедленному и обязательному исполнению всеми учреждениями и гражданами. Своего аппарата ГКО не имел и действовал через конституционные государственные и партийные органы, проводя через них свои решения. В республиках, краях, областях и городах он имел своих уполномоченных. В прифронтовых районах создавались городские и областные комитеты обороны, которые возглавлялись первыми секретарями райкомов и горкомов. Они имели право объявлять местность на осадном положении, проводить эвакуацию населения, формировать народное ополчение и т.д. Их решения мог отменить только ГКО или, если они касались военно-оборонных вопросов – военные советы фронтов. Для решения конкретных вопросов ГКО создавал специальные комитеты, советы и комиссии. Некоторые из них превращались в постоянные органы и наделялись большими полномочиями. Уже 24 июня 1941 г. создан Совет по эвакуации, который в июле был подчинен ГКО. В октябре образован Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности. В декабре оба органа объединены в Управление по делам эвакуации при СНК СССР. Такие же управления были созданы в республиках и краях. Кроме этого, ГКО подчинялись такие чрезвычайные органы, как Транспортный комитет, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии. В декабре 1942 г. было создано Оперативное бюро, контролировавшее выполнение военных заказов и текущую работу наркоматов. В непосредственном подчинении ГКО находилась Ставка Верховного Главнокомандования. Высший государственный орган власти – Верховный Совет СССР, война отодвинула на второй план. За эти годы он провел лишь три сессии.
До войны непосредственное управление обороной осуществляли Наркомат обороны и Наркомат ВМФ. С началом войны система военного управления была перестроена. Высшим военным органом стала образованная 23 июня Ставка Главного Командования. Военные округа западных районов были преобразованы во фронты. 10 июля создано 3 главных командования, а ставка переименована в Ставку Верховного Главнокомандования. 8 августа она стала Ставкой Верховного главнокомандующего. Её рабочим органом был Генеральный штаб, до этого подчиненный НКО. НКО с этого времени занимался в основном подготовкой резервов для армии, тыловым обеспечением, управлением внутренними военными округами и политической работы в армии. Ставка утверждала планы военных кампаний и операций, назначала высший командный состав, формировала новые соединения и распределяла ресурсы. При этом стратегические вопросы решались коллегиально, по другим Сталин принимал решения единолично. С ростом партизанского движения в мае 1942 г. при Ставке создается Центральный штаб партизанского движения. Он координировал действия отрядов между собой и с частями армии, организовывал их снабжение, существовал до января 1944 г.
С началом войны начался перевод экономики на военный лад. Система наркоматов была перестроена с учетом потребностей военного времени. Осенью 1941 г. были созданы наркоматы танковой промышленности и минометного вооружения, в 1942 г. – Комитет по учету и распределению рабочей силы при СНК. По закону 1 июля 1941 г. «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени» наркомы и директора предприятий получили широкие полномочия в использовании материальных и денежных ресурсов, перераспределении капитальных вложений и других вопросах, что усиливало оперативность и инициативность в решении задач, способствовало удачному сочетанию централизма с децентрализацией и самостоятельностью отраслевых и местных органов управления.
Изменились условия, задачи и масштабы работы правоохранительных органов. Постоянно менялись их состав и структура. В июле 1941 г. был восстановлен единый НКВД, но весной 1943 г. из него вновь в самостоятельный НКГБ выделились разведка и контрразведка, а Главное управление военной контрразведки вошло в состав министерства обороны. В июле 1941 г. в военных частях и на транспорте образованы военные трибуналы.
Система государственного управления в годы войны опиралась на общественные организации и антифашистские комитеты, действовали Общество Красного Креста и Красного Полумесяца, Общество содействия обороне, авиации и химическому строительству. В 1942 г. при правительстве была создана Чрезвычайная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков, которая являлась государственным и общественным органом. В годы войны изменились отношения между государством и церковью. В 1943 г. было восстановлено патриаршество, закрыты Общество воинствующих безбожников и антирелигиозные печатные издания. При правительстве создан Совет по делам русской православной церкви. В годы войны церкви возвращены многие храмы и монастыри, открыты 2 духовные академии и 2 семинарии. 22 июня 1941 г. митрополит Московский и Коломенский Сергий от имени русской православной церкви опубликовал воззвание ко всем православным христианам России, благословив их на защиту Отечества. Церковь собирала средства для помощи фронту. Религиозные деятели участвовали в работе Чрезвычайной комиссии.
Появились новые тенденции в национально-государственном строительстве. С одной стороны, осуществлялась децентрализация управления. Республики получили право формировать свои воинские соединения и осуществлять внешнеполитические функции. В республиках были созданы НКИД, а Украина и Белоруссия стали самостоятельными членами ООН. В 1944 г. в состав СССР вошла Тувинская народная республика как автономная область РСФСР. Одновременно с этим в национальной политике стали применяться репрессивные меры по отношению к целым народам. Так в августе 1941 г. в качестве превентивной меры была ликвидирована автономия немцев Поволжья и более 1 млн. человек переселено за Урал, а в 1943 -1944 гг. за предательство отдельных лиц в Среднюю Азию и Сибирь были депортированы калмыки, чеченцы, крымские татары и ряд других народов, которые лишились своей государственности.
В целом система государственной власти и управления в годы войны доказала свою эффективность и стала одним из источников и механизмов победы.
12. 3. Послевоенное государственное устройство СССР
Окончание войны поставило вопрос о перестройке системы власти и управления применительно к мирным условиям. Восстанавливался нормальный режим работы учреждений. Управление отказалось от методов военного времени, был обновлен кадровый состав аппарата, в основном за счет демобилизованных. Упразднялись чрезвычайные органы, а некоторые центральные учреждения изменили свой профиль. Восстанавливалась нормальная работа конституционных органов. В 1946-1948 гг. прошли выборы в местные Советы депутатов трудящихся, в союзный и республиканские Верховные Советы. Несколько расширились полномочия местных и республиканских Советов. В марте 1946 г. СНК был преобразован в Совет министров, в наркоматы – в министерства. Уменьшилось количество центральных учреждений, а система министерств постоянно реорганизовывалась. Менялось соотношение союзных и союзно-республиканских министерств. Количество союзных министерств колебалось от 28 до 36, а союзно-республиканских – от 19 до 23. Это отражало стремление найти наиболее оптимальное сочетание централизации с децентрализацией. В республиках складывалась соответствующая им структура отраслевых министерств, а также отделов краевых и областных исполкомов. Одновременно усилился бюрократизм в управлении и вырос штат чиновников.
Росло значение прокуратуры в надзоре за соблюдением законности органами управления. Произошла некоторая демократизация судебной системы: были ликвидированы военные трибуналы на транспорте и проведены впервые в 1948-1949 гг. всеобщие выборы судей и народных заседателей.
Еще больше возросло партийное влияние на государственный аппарат и усилилось совмещение государственных и партийных постов. Фактически все управление осуществляло Политбюро, которое действовало бесконтрольно, так как съезды партии в 1939-1952 гг. не созывались, а Пленум ЦК за послевоенный период собирался два раза. Вновь начались репрессии работников партийного и государственного аппарата, в ходе которых устраняли самых способных и свободомыслящих. Таким образом, произошло восстановление форм и методов управления довоенного времени. Это явно не соответствовало условиям жизни страны и её международному положению. Назрела необходимость в радикальной реформе государственной власти, в демократизации жизни страны.
Контрольные вопросы
1. Какие изменения в государственном аппарате произошли в 1939-1940 гг.?
Лекция 13. ЭВОЛЮЦИЯ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В СЕРЕДИНЕ 1950 – СЕРЕДИНЕ 1980-Х ГГ.
13. 1. Попытки реформирования государственной власти после смерти Сталина
Вместе с мощной армией и атомной промышленностью Сталин оставил жесткую карательно-репрессивную систему, которая не соответствовала принципам народовластия и современному уровню развития страны. Это понимало большинство руководителей и поэтому сразу после смерти Сталина началось ослабление тоталитарного режима. Реформирование системы власти затянулось на десятилетия, проходя с переменным успехом и так и не завершившись формированием социалистической системы народовластия. После смерти Сталина внутри правящей элиты развернулась борьба за власть. При этом её участники отстаивали десталинизацию страны, но в различных вариантах. Победу в этой борьбе одержал Н. С. Хрущев. Была осуществлена некоторая либерализация системы власти и управления. Уже в 1953 г. принято решение о нецелесообразности совмещения высших партийных и государственных постов. В партии место вождя занял коллективный органа – Президиум ЦК КПСС. Первый секретарь управлял всей системой власти, курировал государственные и партийные органы. Партийные съезды и ЦК, являясь по уставу высшими органами партии, на деле были передаточным звеном между Политбюро, Секретариатом и местными партийными органами. Местные партийные органы контролировали советский и хозяйственный аппарат.
С 1953 г. происходит реорганизация карательных органов. Ликвидируются ГУЛАГ, особые совещания и «тройки», начинается реабилитация заключенных. Решающим событием, придавшим десталинизации необратимый характер, стал XX съезд партии, на котором Н. С. Хрущев сделал доклад «О культе личности Сталина». Произошла определенная дискредитация коммунистического движение в мире, десакрализация советского государства в стране. Поэтому часть руководства (В. М. Молотов, Л. М. Каганович, Г. М. Маленков), вместе со Сталиным ответственная за репрессии, в 1957 г. предприняла попытку приостановить десталинизацию, но она не удалась.
Была осуществлена демократизация судебной системы. Она стала более открытой и приведена в соответствие с административным делением страны. Верховный Суд СССР, оставшись высшим судебным органом, лишался права неограниченного контроля над республиканскими судами. Для усиления влияния Советов на судебную систему их исполкомы получили право назначать судей и заседателей. В 1958 г. введены «Основы уголовного законодательства». Они отменили некоторые прежние понятия, ввели обязательное присутствие обвиняемого в суде и запретили угрозы и насилие в процессе дознания.
Серьезно изменилась система хозяйственного управления. В 1957 г. вместо хозяйственных министерств были созданы совнархозы (105) как территориальные органы управления. Для координации научно-технической политики вводились отраслевые государственные комитеты. Значительно расширились хозяйственные права республик, в их ведение было передано более 11 тыс. предприятий. Выросли права республик в судебной области и в управлении внутренними делами. Чтобы приблизить органы власти к управлению производством, в 1961 г. парткомы и Советы депутатов трудящихся разделили на промышленные и сельские.
Все эти меры способствовали развертыванию инициативы специалистов и местных органов и привели к ускорению экономического развития страны. Но добиться оптимального сочетания централизации с местной самостоятельностью не удалось. Ослабли внутренние связи регионов, стали нарушаться пропорции хозяйственного развития, резко ослабло использование научно-технических достижений в производстве. Чтобы преодолеть эти негативные моменты была предпринята реорганизация управления. В 1961 г. созданы ВСНХ и республиканские совнархозы, количество местных совнархозов снизилось до 43, проводилось укрупнение колхозов и совхозов. Стараясь демократизировать управление, Хрущев попытался ввести в практику идею постоянного обновления кадров аппарата и усилить значение коллегиальных органов. Росла роль Пленумов ЦК. В Устав КПСС вводится принцип ротации (обновления) кадров с запретом избираться в одни и те же органы более трех раз. Но в условиях отсутствия репрессивно-карательных методов партийно-государственная элита почувствовала себя увереннее, попытки ввести ротацию кадров вызвали острое недовольство.
Ситуация обострилась после XXII съезда КПСС (1961 г.), который принял решение о разработке новой конституции страны. Конституционная комиссия на протяжении двух лет разрабатывала проект нового основного закона страны, включив в него главный тезис: государство диктатуры пролетариата перерастает в общенародное и поэтому Советы становятся одновременно органами власти и общественными организациями. Конституция предполагала всенародное обсуждение законов, отчетность руководителей перед населением и другие демократические формы. Нарастало недовольство управленческой деятельностью Хрущева (с 1958 г. возглавлял правительство), в том числе среди личного состава силовых ведомств, который подвергался массовым чисткам и сокращениям. Падению авторитета Хрущева способствовали вскрывшиеся факты взяточничества, коррупции, массовых приписок, ухудшение социально-экономической ситуации в стране, грубые нападки на творческую интеллигенцию, непродуманные кадровые перестановки в вооруженных силах. Для партийно-государственной элиты Хрущев стал не просто неудобен, но опасен. Поэтому в октябре 1964 г. на Пленуме ЦК он был смещен с занимаемых постов.
После отставки Хрущева процесс десталинизации был прерван, хотя новое руководство страны не рискнуло сразу свернуть все преобразования. Было лишь отменено разделение партийных комитетов и Советов на промышленные и сельские. В 1965 г. осуществлены задуманные при Хрущеве и подготовленные А. Н. Косыгиным две хозяйственные реформы. Мартовский Пленум ЦК положил начало более продуманной и научной аграрной политике, а ноябрьский Пленум объявил о реформе промышленности. Произошло возвращение к отраслевому принципу управления, были внесены изменения в планирование, создавались фонды материального стимулирования на предприятиях. Благодаря этим реформам был блестяще осуществлен восьмой 5-летний план, но уже в конце 1960-х гг. начало ощущаться замедление темпов развития, что стало во многом результатом окостенения системы власти и управления, утраты ею гибкости и подвижности.
13. 2. Стагнация системы государственного управления в 1970-е - первой половине 1980-х гг.
Годы правления Л.И. Брежнева стали временем господства партийно-государственной и хозяйственной элиты, которая окончательно консолидировалась в правящий класс. Достиг вершины своего развития партийно-государственный социализм, и одновременно в нем стали проявляться кризисные явления. Все попытки модернизации аппарата окончились неудачей. Брежневское время вошло в историю под названием «эпохи застоя». Сам Брежнев был типичным представителем поколения руководителей, сформировавшихся в 1930-е гг., которое восприняло тип послушного исполнительства и проведения в жизнь линии вождя. Став первым лицом в государстве, он укрепил власть элиты. Важнейшим элементом системы власти стал аппарат ЦК и парткомов, а также министерств и ведомств. Депутатский корпус Советов формировался также партийными органами, население в ходе выборов лишь одобряло или не одобряло намеченные кандидатуры. Советская власть в период застоя выполняла роль ширмы для всевластного аппарата. В этой ситуации главной функцией аппарата стала распределительная. Резко усилилась централизация власти. Управление сконцентрировалось в вертикалях, а самостоятельность субъектов в горизонтальных структурах исчезла.
В 1970-е гг. введена трехзвенная схема управления: министерство – производственное объединение – предприятие. Для согласования интересов ведомств и территорий создавались советы директоров и партийные группы. Начинают предприниматься меры по перестройке административно-командной системы. Развивались бригадные формы труда, расширялись права производственных объединений и кооперации. Предпринимались попытки уменьшения централизма путем делегирования полномочий управления на нижнее звено (предприятие), оставляя за центром лишь разработку экономической стратегии и интеграцию хозяйства в масштабах страны. Создаются агропромышленные объединения, в которых реализуется идея интеграции колхозов и совхозов с обрабатывающими предприятиями и научно-исследовательскими организациями. Одновременно росло число центральных ведомств. Предпринимались попытки усовершенствовать законодательство (законы о труде, административной ответственности и др.). Несмотря на все эти меры, усиливалась бюрократизация государственного аппарата и его отрыв от народа. Сессии Советов проводились по заранее разработанному сценарию, процветали формализм, приписки. Аппарат становился неуправляемым. Бюрократизация охватила общественные организации. Прекратилось массовое пополнение аппарата за счет выдвиженцев; установилась практика индивидуального многоступенчатого отбора кадров, что усилило отчуждение чиновников от населения. Стагнация экономики поставила вопрос о перестройке системы власти и управления.
13. 3. КПСС в политической системе советского общества
В послевоенный период сохранилось ведущее положение Коммунистической партии в советском обществе. XIX съезд внес некоторые изменения в Устав и структуру её руководящих органов: вместо Политбюро для руководства деятельностью ЦК между пленумами был создан Президиум с расширенным составом. Функции подбора кадров и проверки исполнения решений партии возлагались на Секретариат, состав которого также расширился. Оргбюро, существовавшее с 1919 г., упразднялось. В уставе отсутствовала должность Генерального секретаря. Сразу же после смерти Сталина состав Президиума был сокращен до 10 человек, бюро Президиума ликвидировано, а сентябрьский Пленум 1953 г. учредил пост Первого секретаря ЦК. В 1950-1960-е гг. шло укрепление политической роли Президиума ЦК в структуре руководящих партийных органов. На XXIII съезде КПСС (1966 г.) Президиум переименован в Политбюро, а Первый секретарь – в Генерального секретаря, но содержание деятельности данных органов не изменилось.
В 1960- 1970-е гг. окончательно складываются организационные основы КПСС и механизм партийного руководства обществом. Верховный орган партии – съезд КПСС заслушивал отчет ЦК, обсуждал задачи партии в области внутренней и внешней политики, основные направления социально-экономического развития страны, избирал ЦК и решал другие вопросы партийной и государственной жизни. Пленум ЦК избирал Генерального секретаря и формировал постоянно действующие органы – Политбюро, Секретариат и Комиссию партийного контроля. Политбюро являлось коллективным руководящим органом, а секретари ЦК отвечали за определенный участок работы – идеологию, международные отношения, промышленность, сельское хозяйство и т.д. Сеть партийных организаций строилась по территориально-производственному признаку. В каждой республике, области, крае, городе, районе действовала территориальная партийная организация. Её высшим органом была конференция, исполнительным – комитет, а руководителем – первый секретарь. На предприятиях, в учреждениях и организациях действовали первичные парторганизации, построенные по производственному признаку. Конституция 1977 г. в 6 статье юридически закрепила руководящую роль КПСС в обществе.
13. 4. Конституция СССР 1977 г. Высший, центральный и местный государственный аппарат
Разработка третьей Конституции СССР началась сразу после окончания Великой Отечественной войны. В 1946 г. был подготовлен конституционный проект, но в силу неясных причин он не был обнародован. Вторично к разработке Конституции приступили в 1962 г., когда по решению XXII сезда была создана конституционная комиссия. Через 15 лет после начала её работы внеочередная сессия Верховного Совета СССР после всенародного обсуждения 7 октября 1977 г. приняла новую Конституцию. В ней появились разделы о политической системе общества, социальном развитии и культуре, внешней политике, статусе народных депутатов. Конституция впервые закрепила права на охрану здоровья, жилище, пользование достижениями культуры и свободу творчества. Расширились политические права граждан. Появились такие формы прямой демократии как референдум и всенародное обсуждение. Конституция ввела права на обжалование действий должностных лиц, на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство и на критику действий государственных и общественных организаций. Принципиальных изменений в государственную и общественную систему Конституция не внесла, изменив лишь название органов власти с Советов депутатов трудящихся на Советы народных депутатов. Законодательно было зафиксировано построение в СССР общества «развитого социализма».
По-прежнему законодательные функции закреплялись за Верховным Советом, который возглавлял всю систему Советов страны. Советы являлись органами общего руководства, непосредственное управление осуществляли выборные исполкомы, которые руководили хозяйственной и культурной жизнью, здравоохранением, образованием и т.д. При Верховном Совете постоянно действующим органом был Президиум. Он толковал законы, издавал указы, ратифицировал мирные договоры и организовывал работу постоянных комиссий. Высшим исполнительным органом власти и управления являлось правительство – Совет министров СССР. Оно образовывалось Верховным Советом СССР очередного созыва. Центральными органами управления являлись министерства и государственные комитеты, опиравшиеся на свои структуры. Сохранялась прежняя судебная система и прокуратура. В Конституции признавалась роль общественных организаций (комсомола, профсоюзов, органов народного контроля, трудовых коллективов), которые в совокупности должны были олицетворять самоуправление. В 1978 г. на основе Конституции СССР были приняты Конституции всех союзных республик, в том числе РСФСР (12 апреля).
Верховный Совет СССР, который был высшим органом государственной власти, избирался на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на 5 лет. Он был правомочен решать любой вопрос, отнесенный Конституцией к ведению Союза, в том числе принятие и изменение Конституции страны, принятие в Союз новых республик, образование автономных республик и областей. Основной формой работы этого органа были сессии, которые созывались не реже двух раз в год. Конституция предусматривала созыв чрезвычайных сессий. Палаты Верховного Совета (Совет Союза и Совет Национальностей) были равны в правах и отличались лишь порядком формирования. Каждая палата выбирала председателя, его заместителей и Совет старейшин, который являлся совещательным органом и вел организационную работу (определял повестку дня, устанавливал регламент и т. д.). Совместные заседания велись по очереди председателями палат. Палаты могли создавать постоянные комиссии, которые предварительно рассматривали законопроекты, разрабатывали их и контролировали выполнение Конституции и законов министерствами и ведомствами. На первом заседании Верховного Совета нового созыва избирался его Президиум, который был постоянным органом и неофициально назывался «коллективным президентом». Он выполнял различные функции, но особенно значительна его роль была в вопросах государственного строительства: он определял систему государственных органов и их компетенцию, образовывал министерства и ведомства, назначал и смещал министров, издавал указы, которые затем утверждались на сессиях Верховного Совета. Руководил им Председатель.
К центральным органам государственного управления относились министерства и ведомства. Министерства осуществляли непосредственное руководство отдельными отраслями народного хозяйства, социально-культурной и административно-правовой сферами. Министры входили в состав правительства. Они единолично управляли отраслью, издавая приказы и инструкции. К ведомствам относились государственные комитеты, комитеты, комиссии и главные управления. Они не имели четкого правового статуса, могли создаваться для координации деятельности министерств и ведомств по общим для всех отраслей вопросам управления или для узкоотраслевого управления. Ведомства делились на группы: 1) предусмотренные Конституцией и создаваемые Верховным Советом СССР и 2) не предусмотренные Конституцией и образуемые правительством. Руководители ведомств первой группы могли входить в правительство. Государственные комитеты и комиссии возглавлялись председателями и действовали как коллегиальные органы. В главных управлениях действовал принцип единоначалия. Центральные органы СССР делились на общесоюзные и союзно-республиканские. Первые непосредственно управляли подведомственными им организациями, учреждениями и предприятиями. Вторые управляли отраслями, которые относились Конституцией к ведению Союза и республик. Непосредственно они руководили только объединениями, учреждениями и предприятиями союзного подчинения. Существовали также республиканские министерства и ведомства.
Национально-государственное устройство СССР характеризовалось пестротой и до начала 1960-х гг. не отличалось стабильностью. К середине 1960-х гг. в СССР насчитывалось 15 союзных и 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 национальных округов. Союзные республики непосредственно входили в СССР и сохраняли право на выход из него, автономные образования входили в союзные республики. Союзные и автономные республики считались государствами. Они имели свои конституции, органы государственной власти и управления, которые копировались с общесоюзных органов. Разграничение полномочий между союзными и республиканскими органами осуществлялось на основе Конституции СССР. Федеральные министерства и одноименные министерства в республиках с подчиненными им органами и объектами управления составляли единое ведомство.
На основе Конституции СССР был принят ряд законодательных актов, регулирующих власть на местах, которые расширили функции и полномочия местных Советов. Были выделены пять направлений их деятельности: 1) руководство государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; 2) утверждение местного бюджета и отчетов о его исполнении; 3) осуществление руководства подчиненными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; 4) обеспечение соблюдения законов, охрана общественного и государственного порядка; 5) содействие укреплению обороноспособности страны. Выполнение этих задач позволяло Советам быть хозяевами на своих территориях.
Система местных Советов строилась с учетом административно-территориального деления страны. Советы были выборными органами власти. Срок их полномочий по Конституции 1936 г. был установлен в 2 года, по Конституции 1977 г. – 2,5. Местные Советы работали сессионно. При них могли создаваться из депутатов постоянные комиссии. Исполнительными и распорядительными органами Советов являлись их исполкомы, которые действовали постоянно и состояли из председателя, его замов, секретаря и нескольких членов. Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственной и общественной жизни Советы (кроме сельских) образовывали отраслевые отделы и управления исполкомов, которые находились в двойном подчинении: по горизонтали – у своего исполкома, по вертикали – у вышестоящего отраслевого органа управления. Присущее административно-командной системе противоречие между правовым статусом Советов и их реальной ролью в политической системе в полной мере проявилось в положении местных Советов. Находясь в условиях жесткой административной опеки со стороны партийных и государственных структур, они не смогли реализовать заложенный в них демократический потенциал и стать органами подлинного народовластия.
Система власти и управления обеспечивала нормальное функционирование государства и общества, но начавшаяся в 1985 г. перестройка поставила вопрос о её модернизации.
Контрольные вопросы
Лекция 14. МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА СССР В ПЕРИОД ПЕРЕСТРОЙКИ
14. 1. Изменения в государственно-политической системе СССР в годы перестройки
Вторая половина 1980-х гг. вошла в историю нашей страны под названием «эпоха перестройки». Характер перестройки, её общий ход и размах во многом определялись интересами правящей элиты, которую не устраивала зависимость личного благополучия от служебного положения. Чтобы узаконить свое господство и стать настоящими собственниками, номенклатуре нужно было уничтожить социалистическую собственность и партийно-государственную систему власти. Перестройка получила, особенно на начальном этапе, поддержку народа, который рассчитывал на достижение более справедливого порядка. Самообману народа способствовало постепенное развертывание преобразований, объявление их обновлением социализма. Модернизация системы власти не предусматривалась пленумом 1985 г., в решениях которого речь шла лишь об ускорении социально-экономического развития страны. Но проведение политики гласности и ослабление цензуры, а также отсутствие позитивных результатов в экономике позволили партийно-государственному руководству сделать более смелый шаг и в 1987 г. заявить о необходимости перестройки как глубоких, но социалистических по характеру преобразований. Наряду с экономической реформой её главным направлением стала реформа политической системы.
Первые политические сдвиги в обществе начались в 1986 г., когда был упрощен выезд из СССР, освобождались диссиденты и начался процесс реабилитации жертв сталинских репрессий. Была провозглашена демократизация общественно-политической жизни, гласность привела в движение широкие слои интеллигенции, возникли многочисленные общественные движения и клубы в поддержку перестройки. На партийных собраниях, в трудовых коллективах, на митингах шло обсуждение нового правительственного курса. В 1987 г. был проведен эксперимент – выборы в органы власти в ряде мест проводились на альтернативной основе. Состоявшаяся в июне 1988 г. XIX Всесоюзная партконференция обсудила ход преобразований и определила основные направления перестройки, в т. ч. политическую реформу. Её целью было формирование социалистического правового государства. Для этого предполагалось разграничить компетенцию партии и Советов, что осуществлялось под лозунгом – «Вся власть Советам!». В декабре 1988 г. Верховный Совет СССР принял законы об изменении структуры высших органов власти и избирательной системы. Учреждался новый орган власти – Съезд народных депутатов. Верховный Совет реорганизовывался в постоянно действующий орган. Вводились выборы на альтернативной основе и выборы от партий и общественных организаций. В марте 1990 г. была учреждена должность Президента СССР и одновременно из Конституции убрана 6 статья о руководящей роли КПСС в обществе. Это создало условия для формирования многопартийной системы и одновременно для разрушения старой системы власти.
По измененной Конституции высший орган власти – Съезд народных депутатов был правомочен рассматривать любой вопрос, относящийся к ведению Союза. Только он мог принимать и изменять Конституцию, решать вопросы национального строительства, изменять границы СССР и союзных республик, утверждать основные направления государственной политики и перспективные планы развития, избирать Верховный Совет, его председателя и заместителей. Срок полномочий съезда устанавливался в 5 лет, он должен был собираться не реже 1 раза в год. В реальности за 3 года съезды созывались чаще. Проходили они в обстановке гласности и открытости.
С образованием съезда изменился правовой статус и порядок формирования Верховного Совета. Он превратился в постоянно действующий законодательный и распорядительный орган государственной власти. Избирался Верховный Совет на съезде из числа его депутатов, состоял из 2 палат (Совет Союза и Совет Национальностей). Ежегодно он должен был обновляться на 1/5 часть. Верховный Совет имел широкие полномочия: он назначал выборы народных депутатов, утверждал членов правительства, образовывал и упразднял центральные органы, избирал судей высших судов, назначал и смещал Генерального прокурора, принимал законы, ратифицировал и денонсировал международные договоры. Для предварительного рассмотрения законопроектов его палаты могли создавать постоянные комиссии, а Верховный Совет в целом – постоянные комитеты. Его работой руководил избираемый съездом Председатель Верховного Совета.
14 марта 1990 г. III съезд народных депутатов СССР учредил пост Президента СССР. Он избирался на 5 лет всенародным голосованием, но первый Президент СССР М.С. Горбачев был избран Съездом народных депутатов. Президенту отводилось важное место в системе высших государственных органов: он являлся главой государства, обеспечивал взаимодействие органов власти и управления, представлял на утверждение Верховного Совета кандидатуры главы правительства, министров и Генерального прокурора, назначал и смещал высшее военное командование, вел международные переговоры, назначал и отзывал дипломатических представителей, мог объявлять мобилизацию и состояние войны, вводить военное и чрезвычайное положение. В декабре 1990 г. его полномочия расширились. Президенту непосредственно было подчинено правительство, которое переименовано в Кабинет министров. Президент мог единолично назначать его членов. Одновременно вводилась должность вице-президента, который выполнял поручения президента и мог замещать его во время болезни или отставки. Президент возглавлял Совет Безопасности, Президентский Совет и Совет Федерации, в состав которого входили руководители союзных республик. Еще в декабре 1989 г. образован Комитет конституционного надзора, задачей которого было наблюдение за тем, чтобы конституции и законы союзных республик не противоречили Конституции СССР. Но он не был наделен правом их отмены, давая лишь свое заключение, которое направлялось органу, издавшему данный акт. Комитет формировался на 10 лет, что объяснялось желанием обеспечить его независимость от политической конъюнктуры.
14.2. Кризис и крах советской государственности. Распад СССР
Перемены в общественно-политическом строе СССР раскололи КПСС, руководство которой к этому времени значительно обновилось. Подрыву партийного единства способствовало введение в 1987 г. альтернативных выборов партийных работников и кампания по разоблачению тоталитаризма, который отождествлялся с социализмом. Это помогло очищению партии от старой «партийной гвардии». В рамках правящей партии возникла «Демократическая платформа», которая в единстве с внешней оппозицией в лице Межрегиональной депутатской группы выдвинула лозунг обеспечения полновластия Советов. КПСС, отказавшись от монополии на власть, должна была стать одной из парламентских партий, наравне с другими участвующая в борьбе за власть в ходе выборов. Партийная элита раскололась на три крыла: реформаторы, консерваторы, реставраторы. Горбачев занимает центристскую позицию, лавируя между 2 и 3 группами. Это не устраивало ни радикальных коммунистов, ни радикальных либералов, но серьезно ослабляло партию. Это, в совокупности с неудачами экономической реформы и обострением межнациональных отношений привело к кризису советской государственности и дестабилизировало всю систему государственного управления.
Реформы в государственном аппарате 1988-1990 гг. не остановили центробежных тенденций в государственном развитии СССР. Во многих республиках были образованы народные (национальные) фронты и движения, которые стали влиятельной политической силой. На первых порах их лидеры ставили умеренные цели: признание родного языка в республике официальным, обеспечение реальной самостоятельности местных органов власти, региональный хозрасчет. Но по мере того, как центр демонстрировал неспособность решить экономические проблемы и прекратить межнациональные конфликты, в республиках усиливались позиции сил, выступавших за отделение от СССР и провозглашение независимости. В ноябре 1988 г. Верховный Совет Эстонии принял Декларацию о государственном суверенитете, которая провозгласила верховенство законов Эстонии, республиканскую собственность на землю, её недра, природные богатства, основные средства производства в промышленности. Примеру Эстонии последовали Латвия, Литва и Азербайджан. В 1990 г. о своем государственном суверенитете объявили все другие республики, включая РСФСР (12 июня). В 1990 г. прошли выборы республиканских органов власти, на которых победу одержали сторонники отделения от СССР. Политическая власть переместилась из союзного центра в республики, что было чревато угрозой неконтролируемого распада СССР. С этого времени возникло своеобразное двоевластие, когда существовали союзные и республиканские органы власти с разными идейно-политическими ориентирами. Российские органы власти и её руководство, заняв позицию неприятия идей перестройки, объективно подрывали и без того робкие попытки Горбачева сохранить СССР.
Состоявшийся в июле 1990 г. XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партии. Из неё демонстративно вышел Ельцин, положив начало массовому выходу разочаровавшихся и сомневающихся. По новому Уставу Политбюро утратило часть своих полномочий и превратилось в представительский орган. Горбачев быстро терял свой личный авторитет и реальные полномочия всесоюзного политического лидера. Его попытка спасти СССР, опираясь на решение съезда народных депутатов (декабрь 1990 г.) и всесоюзный референдум (17 марта 1991 г.) оказалась неудачной. В апреле в его подмосковной резиденции Ново-Огареве начались переговоры руководителей девяти союзных республик. 23 апреля было подписано совместное заявление «О безотлагательных мерах по стабилизации обстановки в стране и возникшем кризисе», где содержалась концепция конфедеративного Союза суверенных республик. 12 июля 1991 г. Ельцин был избран Президентом России и получил полную политическую независимость от центра. Ему оставалось лишь реализовать свое превосходство над Горбачевым. Для предотвращения этого и полного распада СССР Горбачев форсирует подписание нового союзного договора, предусматривавшего преобразование СССР в Содружества Суверенных Государств. Его подписание было намечено на 20 августа. 19 августа вице-президент Г.И. Янаев, премьер-министр В.С. Павлов, руководители силовых ведомств В.А. Крючков (КГБ), Д.Т. Язов (МО) и др. объявили о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению для преодоления экономического кризиса, социальной анархии и межнациональной конфронтации, для сохранения СССР. Но сохранить власть в своих руках ГКЧП не сумел. Ельцин объявил его создание незаконным, а указы – преступными, Горбачев от ГКЧП отмежевался, все его члены были арестованы 23 августа. Эти события ускорили распад СССР и окончательно подорвали позиции Горбачева. На сессии Верховного Совета РСФСР Горбачев, не выдержав давления, подписал указ о приостановлении деятельности КПСС.
В начале сентября V съезд народных депутатов СССР реорганизовал систему власти и управления: был распущен Верховный Совет, из Президента СССР и руководителей республик создан Государственный Совет для согласования внутренней и внешней политики республик, Кабинет министров упразднен, а его экономические функции переданы Комитету по оперативному управлению народным хозяйством. Постепенно все республики заявили о своей независимости, а Госсовет признал её. Был реорганизован центральный аппарат управления. 8 декабря президенты России и Украины и Председатель Верховного Совета Белоруссии в Беловежской Пуще подписали соглашение о прекращении действия союзного договора 1922 г. и роспуске всех государственных структур СССР. Распад СССР стал свершившимся фактом. 25 декабря Горбачев сложил с себя полномочия президента СССР. Заявив о роспуске СССР, Ельцин, Кравчук и Шушкевич объявили об образовании Содружества независимых государств (СНГ), что было формой роспуска СССР и сосуществования бывших союзных республик в постсоветском пространстве. 21 декабря на встрече в Алма-Ате к нему присоединились еще 8 бывших союзных республик (кроме прибалтийских и Грузии), а после падения режима Гамсахурдия в 1992 г. Грузия также вошла в СНГ. Это было антиконституционным путчем, но проведенным без ввода войск и увенчавшимся полным успехом. Наступил стратегически новый этап в развитии российской государственности и управления.
Контрольные вопросы
Лекция 15. ГОСУДАРСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
РСФСР была крупнейшей союзной республикой СССР. Весной 1990 г. в ней были образованы новые органы государственной власти – Съезд народных депутатов РСФСР и постоянно действующий Верховный Совет РСФСР. 12 июня 1990 г. на I Съезде народных депутатов большинством голосов была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. 17 марта 1991 г. на республиканском референдуме большинство россиян высказалось за введение в РСФСР поста президента, а 12 июня 1991 г. на первых президентских выборах победу одержал Б.Н. Ельцин. После августовских событий 1991 г. реальные рычаги государственной власти оказались в руках республик, в том числе РСФСР. Учреждения, предприятия и организации переходили из общесоюзного в республиканское подчинение. В декабре 1991 г. после окончательного распада СССР РСФСР стала независимым государством и была признана мировым сообществом в качестве правопреемника СССР. В апреле 1992 г. было изменено официальное название республики. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика переименовывалась в Российскую Федерацию — Россию. Наименования «Российская Федерация» (РФ) и «Россия» признавались равнозначными.
Руководство РФ, занятое борьбой с союзным центром, поощряло сепаратизм, полагая, что это ослабляет союзный центр. Но после декабря 1991 г. оно само оказалось перед серьезной проблемой сохранения государственного единства Российской Федерации, возникла реальная угроза её распада. Начался поиск оптимальной модели национально-государственного устройства, завершившийся после острых дискуссий и споров подписанием 31 марта 1992 г. Федеративного договора. Этот договор дал статус субъектов Российской Федерации не только республикам, автономным областям и автономным округам, но и крупным административно-территориальным единицам — краям и областям, а также Москве и Санкт-Петербургу (городам федерального значения). С заключением Федеративного договора удалось избежать повторения сценария распада государства, на этот раз России. Окончательно изменилась её государственно-правовая природа как федерации. Во-первых, она стала «полной» федерацией, т.е. все национальные образования являются её субъектами. Во-вторых, она превратилась в смешанную федерацию, сочетающую в своем устройстве как национальные, так и территориальные начала.
Период с декабря 1991 г. по декабрь 1993 г. оказался одним из самых драматичных в истории становления новой российской государственности. Государственные структуры, появившиеся еще в эпоху существования СССР, медленно и сложно трансформировались во властные органы суверенного государства. Высшим органом власти в РФ считался Съезд народных депутатов. К компетенции Съезда относилось определение внутренней и внешней политики, принятие и изменение Конституции, решение ряда других важных государственных вопросов. На Съезде избирался Верховный Совет РФ, который являлся постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом. Предполагалась ежегодная ротация части его членов. Высшим должностным лицом, главой исполнительной власти являлся Президент РФ. Он избирался вместе с вице-президентом на пятилетний срок. Президент наделялся значительными полномочиями в сфере исполнительной власти, руководил деятельностью правительства. Новым органом в государственной системе РФ стал Конституционной суд, осуществлявший судебную власть в форме конституционного судопроизводства. С распадом СССР изменилась исполнительно-распорядительная власть. Были упразднены общесоюзные и союзно-республиканские министерства и госкомитеты. Все центральные органы управления РФ стали подчиняться только Президенту или Правительству РФ. Ряд министерств и ведомств РФ в ходе этой реорганизации получили в свое распоряжение аппарат упраздненных союзных структур. В местном управлении начался отход от принципа единства и полновластия Советов. Он выразился в том, что местная администрация, хотя и осталась подотчетна Совету, переставала быть его исполнительным органом.
Сосуществование старых и новых структур управления, разная степень их приспособления к новым условиям, сложность политической и экономической обстановки в стране, начавшийся передел государственной собственности, разногласия по вопросу принятия новой Конституции стали причиной кризиса 1993 г., вылившегося в вооруженное противостояние между сторонниками Съезда народных депутатов и Верховного Совета, с одной стороны, и сторонниками президента и правительства, с другой.
Работа над новым Основным законом началась еще летом 1990 г., когда I Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете и образовал Конституционную комиссию. К осени 1990 г. проект Конституции был опубликован. Учреждение поста Президента РФ, распад СССР и превращение Российской Федерации в самостоятельное государство, подписание Федеративного договора и другие изменения заставляли постоянно дорабатывать подготовленный Конституционной комиссией проект. В мае 1993 г. от имени Президента РФ был предложен альтернативный проект Основного закона, ставший отныне официальным проектом Конституции РФ. Он перераспределял властные полномочия в пользу президента. Антиельцинская оппозиция расценила его как «монархический» и «авторитарный». С целью поиска согласия в июне 1993 г. было созвано конституционное совещание. Президентский проект пополнился рядом дополнений, взятых из проекта Конституционной комиссии. Камнем преткновения оказалась дилемма: президентская или парламентская республика. Другой спорной проблемой оставалась проблема национально-государственного устройства РФ, лишь частично урегулированная Федеративным договором. Не менее острые споры вызвал также вопрос о способах принятия Конституции. Противостояние законодательной и исполнительной властей породило острейший конституционный кризис. Инициативу в его разрешении взял на себя Президент, поправ при этом действующую Конституцию. 21 сентября 1993 г. Б.Н. Ельцин издал указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в России». Согласно этому указу Съезд народных депутатов и Верховный Совет распускались. Одновременно объявлялись выборы в новый парламент и конституционный референдум.
После октября 1993 г. работа над текстом Конституции вступила в завершающую фазу. Проект был доработан конституционным совещанием с учетом поправок, предложенных субъектами РФ, общественными организациями, а также специалистами. Спорные вопросы передавались на рассмотрение Комиссии конституционного арбитража из высококвалифицированных юристов. В ноябре 1993 г. проект Основного закона был опубликован. В референдуме, состоявшемся 12 декабря 1993 г., приняли участие 54,8% граждан Российской Федерации, имеющих право голоса; 58,4% из них проголосовали за новую Конституцию страны. Принятие Конституции Российской Федерации завершило процесс оформления новой российской государственности.
Конституция РФ 1993 г. установила систему органов государственной власти, строящуюся на принципах демократизма, законности, республиканизма, федерализма и разделения властей.
Федеральное звено органов государственной власти составляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды. Президент занимает ведущее положение в системе государственных органов. Он является главой государства, выступает гарантом Конституции, прав и свобод гражданина и человека, определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет РФ внутри страны и на международном уровне, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами государства. Президент избирается гражданами РФ на четыре года (с 2008 г. – на 6 лет) на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Им может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее десяти лет. Одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд. Конституция РФ наделила президента широкими полномочиями. Во исполнение своих полномочий президент издает указы и распоряжения. Организационное обеспечение деятельности президента возлагается на его администрацию. Конструкция государственной власти в РФ позволяет отнести Президента к так называемым сильным президентам. В то же время в Конституции заложена система гарантий против узурпации им власти. Важнейшими из них являются избрание президента народом, ограничение срока его полномочий, недопустимость занятия поста президента более двух сроков подряд, а так же возможность отрешения его от должности (импичмент). В случае досрочного прекращения полномочий президента их временно исполняет председатель правительства.
Законодательная власть в Российской Федерации принадлежит парламенту — Федеральному Собранию, которое состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ. Обновление Совета Федерации осуществляется путем ротации, определяемой выборами в органы власти субъектов РФ. К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами её территории; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на должность судей высших судов РФ, Генерального прокурора, заместителя председателя Счетной палаты и половины её аудиторов. В сфере законодательного процесса Совет Федерации одобряет или отклоняет федеральные законы, принятые Государственной Думой. Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на четыре года (с 2008 г. – на 5 лет). Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Думой, её депутаты образуют фракции и депутатские группы. Основной задачей Государственной Думы является рассмотрение и принятие федеральных законов. Государственная Дума может быть досрочно распущена президентом. Совет Федерации и Государственная Дума заседают, как правило, раздельно. В целях предварительного рассмотрения и последующей доработки законопроектов члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы образуют различные комитеты.
Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Оно состоит из председателя, его заместителей и федеральных министров. Формирование правительства входит в компетенцию Президента РФ. Он назначает с согласия Государственной Думы председателя правительства. Премьер представляет президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также предложения по персональному составу Правительства. Назначение на должность и освобождение от должности заместителей председателя правительства и федеральных министров производится президентом. Он вправе также принять решение об отставке правительства. Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе бюджет, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, принимает меры по обеспечению обороны, государственной безопасности, реализации внешней политики, меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Непосредственное руководство отдельными отраслями находится в ведении различных министерств и ведомств, подчиняющихся Правительству РФ и образующих вместе с ним систему федеральных органов исполнительной власти. Помимо правительства в эту систему входят: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, российские агентства и федеральные надзоры. Правительство РФ относится к высшим органам, все остальные — к центральным. Министерство РФ — это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности. Министерство руководит, как правило, определенной отраслью. Образование, упразднение и реорганизация федеральных министерств отнесены к прерогативе президента. Во главе федерального министерства стоит министр, который назначается на должность президентом по представлению главы правительства. Министры входят в состав правительства с правом решающего голоса. Федеральные министерства подчинены правительству и работают под его руководством. Силовые министерства, Министерство иностранных дел и Министерство юстиции подчинены непосредственно президенту. Государственный комитет РФ и Федеральная комиссия РФ — это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Создание, ликвидация и реорганизация государственных комитетов и федеральных комиссий входят в компетенцию Президента РФ, а назначение на должность этих ведомств осуществляется Правительством РФ. Во главе них стоят председатели. Они не обладают правом решающего голоса на заседаниях Правительства РФ. Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России — это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные функции (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и т.д.) в установленных сферах ведения.
Судебную власть РФ составляют Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и система федеральных судов общей юрисдикции, Высший арбитражный Суд и система федеральных арбитражных судов в субъектах федерации. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов и подзаконных актов, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, договоров между РФ и её субъектами и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Кроме того, Конституционный Суд РФ правомочен разрешать споры о компетенции между органами государственной власти и давать толкование Конституции РФ. Акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом неконституционными, утрачивают силу. Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции являются судебными органами по гражданским, уголовным и административным делам. Арбитражные суды рассматривают экономические споры. Судьи Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего арбитражного Суда назначаются Советом Федерации по представлению президента. Судьи других федеральных судов единолично назначаются Президентом РФ.
РФ обладает уникальным федеративным устройством. Из всех субъектов РФ республики обладают самым высоким государственно-правовым статусом. Только они в Конституции РФ называются государствами. Республика в составе РФ — это демократическое унитарное правовое государство. Она, в отличие от других субъектов РФ, имеет свою конституцию, может устанавливать государственный язык, который употребляется в государственных учреждениях республики наряду с русским, вводить свое гражданство. Территория республики, как и других субъектов РФ, не может быть изменена без её согласия. Как государство республика имеет право на государственную символику — герб, флаг, гимн, а также столицу. Отношения с РФ республики строят на основе Конституции РФ, Федеративного договора, двусторонних договоров о разграничении полномочий.
Края, области и города федерального значения как субъекты РФ являются государственно-территориальными образованиями. Их статус определяется Конституцией РФ и учредительным актом субъекта — Уставом. В отличие от республик они не имеют своего гражданства, на их территории употребляется общефедеральный государственный язык — русский. Край, область, город федерального значения вправе устанавливать свою официальную символику — флаг, герб и гимн.
Автономная область и автономный округ представляют собой исторически сложившуюся национально-территориальную форму самоопределения народов в нашей стране. Все они согласно Конституции РФ являются равноправными субъектами РФ наряду с республиками, краями, областями и городами федерального значения. Главная особенность этой группы субъектов РФ состоит в том, что они территориально входят в состав другого субъекта РФ — края или области. Их статус определяется Конституцией РФ и Уставом автономии. Отношения автономных округов с краем или областью, в состав которых они входят, могут также регулироваться федеральным законодательством и двусторонними договорами. Автономная область и автономные округа имеют свою систему государственных органов, законодательство, официальную символику.
Конституция РФ предоставила всем субъектам РФ независимо от их государственно-правового статуса право создавать и иметь свои органы государственной власти. Конкретная их структура определяется ими самостоятельно, но с учетом общих принципов организации власти в РФ. В систему органов государственной власти субъектов РФ входят представительные и исполнительные органы, а также органы судебной власти. Представительные органы субъектов являются органами законодательной власти, т. е. фактически местными парламентами. Они носят различные наименования и формируются на основе всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании граждан РФ, постоянно проживающих на территории субъекта. Избираются представительные органы, как правило, на четырехлетний срок. Депутаты избираются обычно по территориальным округам. К полномочиям представительного органа относятся: принятие конституции (устава) и законов субъекта, внесение в них изменений; утверждение региональных программ экономического, социального и культурного развития, бюджета субъекта, а также отчета о его исполнении; установление налогов и сборов субъекта; принятие решения об изменении статуса субъекта, его границ и административно-территориального деления; контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц субъекта РФ и др. Органы представительной власти субъектов РФ самостоятельны. Федеральное Собрание РФ и представительные органы субъектов РФ не образуют иерархически построенной системы органов законодательной власти в Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов РФ отличаются значительным разнообразием. В республиках в систему органов исполнительной власти входят: правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. В подавляющем большинстве республик систему исполнительной власти фактически возглавляет президент республики, избираемый населением. Статус президента в республиках неодинаков. В некоторых республиках пост президента не предусмотрен. Главой исполнительной власти в таких республиках является председатель правительства, также избираемый населением. Еще большим многообразием характеризуется система органов исполнительной власти субъектов – не республик. Органом исполнительной власти общей компетенции в крае, области, городе федерального значения, автономной области и автономном округе является администрация, реже именуемая правительством. К отраслевым и межотраслевым органам исполнительной власти субъектов РФ относятся управления, главные управления, комитеты и департаменты. Высшим должностным лицом в крае, области, автономной области и автономном округе является глава администрации. В ряде субъектов РФ он официально именуется губернатором. Глава администрации — выборная должность. Его избирают граждане РФ, постоянно проживающие на территории субъекта РФ. Срок полномочий главы администрации, как правило, четыре года. Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ определены в конституциях и уставах субъектов.
На территории субъектов РФ действуют разнообразные суды, но к органам судебной власти субъектов РФ относятся только конституционные суды республик, уставные суды других субъектов и мировые судьи. Конституционный суд республики является органом конституционного контроля и занимается разрешением дел о соответствии актов органов государственной власти республики и органов местного самоуправления республиканской конституции. Уставной суд края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия местного законодательства Уставу субъекта, а также для толкования Устава. Мировые судьи относятся к судам общей юрисдикции.
Местное самоуправление — это самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Оно составляет одну из основ конституционного строя и является важной формой народовластия в РФ. В Конституции РФ особо оговаривается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством представляет собой одну из важнейших гарантий его самостоятельности. Населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление, именуется муниципальным образованием. Им может быть город, поселок, станица, район, сельский округ, часть поселения. Учредительным актом муниципального образования является устав, принимаемый представительным органом местного самоуправления или населением на местном референдуме. В уставе указываются границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы осуществления местного самоуправления; структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия, а также сроки осуществления полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления; экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок управления муниципальной собственностью; условия и порядок организации муниципальной службы; взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти и другие вопросы. Местное самоуправление осуществляется гражданами в самых разнообразных формах. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых населением муниципального образования. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица. Органы местного самоуправления наделены правом осуществлять властные действия в решении вопросов местного значения. Полномочия органов местного самоуправления включают: 1) собственные полномочия, т. е. полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления Конституцией РФ, федеральным законодательством и законами субъектов РФ; 2) отдельные государственные полномочия, которые в соответствии с законом могут передаваться органами государственной власти органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в самых разнообразных сферах хозяйственной деятельности, социально-культурного строительства и в области охраны общественного порядка.
Контрольные вопросы
Тест
А. Отечественная история Б. Политология В. Правоведение
А. Известия Б. Правительственный вестник В. Российская газета
А. В.О. Ключевским Б. П.Н. Милюковым В. Б.Н. Чичериным
А. Вирник Б. Данщик В. Мытник Г. Пятенщик Д. Тиун
А. Киеве Б. Владимире В. Новгороде Г. Чернигове
А. Был ближайшим советником великого князя и исполнителем его поручений
Б. Вел личное хозяйство великого князя
В. Руководил ополчением, осуществлял суд и финансовый контроль
Г. Управлял подведомственной территорией и судил ее население
А. Военных Б. Дворцовых В. Судебных Г. Территориальных Д. Финансовых
А. Департамент Б. Отдел В. Стол Г. Повытье
А. 11 января 1708 г. Б. 22 февраля 1711 г. В. 5 июня 1718 г.
А. 1711 г. Б. 1715 г. В. 1719 г. Г. 1723 г.
А. Городовой суд Б. Надворный суд В. Юстиц-коллегия Г. Сенат
А. Верховный тайный совет Б. Кабинет министров
В. Сенат Г. Совет при высочайшем дворе
А. Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства
Б. Грамота на права и выгоды городам Российской империи
В. Учреждение для управления губерний Российской империи
Г. Устав благочиния или полицейский
А. Административно-полицейских Б. Судебных В. Финансово-хозяйственных
А. 1722 г. Б. 1734 г. В. 1764 г. Г. 1782 г.
А. Государственный совет Б. Негласный комитет В. Непременный совет
А. Благотворительными учреждениями Б. Государственными крестьянами
В. Кодификацией законов Г. Политическим следствием и судом
А. Народного просвещения Б. Путей сообщения В. Финансов Г. Юстиции
А. 1823 г. Б. 1822 г. В. 1829 г. Г. 1834 г.
А. Совет митрополитов Б. Консисторий
В. Совет по церковно-приходским школам
А. Земледелия Б. Продовольствия В. Путей сообщения
Г. Торговли и промышленности
А. Организация, созданная буржуазией в годы первой мировой войны для оказания помощи правительству
Б. Объединение социалистических партий, существовавшее в годы первой мировой войны
В. Союз оппозиционных правительству фракций Государственной думы, созданный в годы первой мировой войны
А. Г.Е. Львов Б. А.Ф. Керенский В. Л.Д. Троцкий Г. Н.С. Чхеидзе
А. Государственного призрения Б. Исповеданий В. Продовольствия Г. Труда
25. Россия была провозглашена республикой:
А. 2 марта 1917 г. Б. 1 сентября 1917 г. В. 26 октября 1917 г.
26. III Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов:
А. Провозгласил в стране Советскую власть Б. Принял Конституцию РСФСР
В. Учредил РСФСР Г. Ратифицировал Брестский мир
27. По Конституции РСФСР 1918 г. высшим органом власти был объявлен:
А. Всероссийский съезд Советов Б. Совет народных комиссаров
В. Совет рабочей и крестьянской обороны Г. ЦК РКП (б)
28. При А.В.Колчаке как Верховном правителе России действовал орган власти:
А. Директория Б. Особое совещание В. Совет министров Г. Правительство
29. Первая Конституция СССР была принята в:
А. 1922 г. Б. 1924 г. В. 1929 г. Г. 1936 г.
30. Органы власти в 1940 г. назывались:
А. Советы рабочих и солдатских депутатов
Б. Советы депутатов трудящихся
В. Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов
Г. Советы народных депутатов
32. Всеобщее избирательное право было провозглашено в нашей стране:
А. Царским правительством в 1905 г.
Б. Временным правительством в 1917 г.
В. Съездом Советов в 1917 г.
Г. Съездом Советов в 1924 г.
33. Высшим органом власти в СССР в 1940 г. был:
А. Верховный совет Б. Съезд Советов В. ЦИК Г. ЦК ВКП (б)
34. Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) был упразднен в:
А. 1925 г. Б. 1932 г. В. 1946 г. Г. 1957 г.
35. В 1946 г.:
А. Был упразднен ВСНХ
Б. Совет народных комиссаров был переименован в Совет министров
В. НКВД был преобразован в Комитет государственной безопасности
Г. При правительстве создан Совет по делам православной церкви
36. В годы Великой Отечественной войны вся полнота власти принадлежала:
А. Государственному комитету обороны
Б. Ставке Верховного главнокомандующего
В. Верховному совету
Г. ЦК ВКП (б)
37. Отраслевой принцип управления промышленностью был заменен территориальным в:
А. 1946 г. Б. 1954 г. В. 1957 г. Г. 1965 г.
38. Должность Генерального секретаря ЦК КПСС была введена на:
А. XIX съезде КПСС в 1952 г.
Б. XX съезде КПСС в 1956 г.
В. XXII съезде КПСС в 1961 г.
Г. XXIII съезде КПСС в 1966 г.
39. Верховный совет СССР состоял из двух палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Они:
А. Были равны в правах и отличались лишь порядком формирования
Б. Были равны в правах и формировались одинаково
В. Совет Союза по положению был выше Совета Национальностей
Г. Совет Национальностей по положению был выше Совета Союза
40. Политическая реформа 1988-1991 гг. осуществлялась под лозунгом:
А. «Вся власть Советам!»
Б. «За единую и неделимую Россию!»
В. «Да здравствует демократическое парламентское государство!»
Г. «За всеобщее избирательное право!»
Библиографический список
1. Архипова Т.Г. Государственность современной России: Учеб. пособие. - М.: РГГУ. 2001. - 287 с.
2. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России.XVIII-XX века: Учеб. пособие. - М.: РГГУ, 2001. - 231 с.
3. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Моногр. - М.: РАТС, 2002. - 268 с.
4. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учеб. для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 551 с.
5. Государственные учреждения России XVI-XVIIIвв.: Сб. статей / Под ред. Н.Б. Голиковой. - М.: Изд-во МГУ, 1991. - 190 с.
6. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Третий Рим, 1997. - 357 с.
7. Ерошкин Н.П. Российское самодержавие. - М.: РГГУ, 2006. - 495 с.
8. История государственного управления в России: Учеб. / Под общ. ред. Р.Г. Пихой. - М.: РАТС, 2001. - 376 с.
9. История государственного управления в России: Учеб. для вузов / Под ред. А.Н. Марковой. - М.: Закон и право, 1997. - 279 с.
10. История государственного управления России: Учеб. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д: Феникс, 2002. - 608 с.
11. Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. - М.: Высш. шк., 1986.- 398 с.
12. Коржихина Т.П. История и современная организация государственных учреждений СССР. 1917-1972 гг.: Учеб. пособие. - М.: Политиздат, 1974. - 219 с.
13. Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века: Учеб. пособие. - М.: ИНФРА-М, 1998. - 320 с.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение 3
Конспект лекций 3
Лекция 1. Введение в дисциплину 3
1.1. Предмет и задачи дисциплины 3
1.2. Источники по истории государственных учреждений 4
1.3. Историография дисциплины 5
Лекция 2. Государственный строй Киевской Руси и русских земель
удельного периода (IX-XV вв.) 6
2.2.1. Формирование нескольких моделей политического устройства
русских земель в XII в. 7
2.2.2. Особенности государственного управления русскими землями
в период ордынского ига 8
2.2.3. Образование единого Русского государства в XIV-XV вв. и
становление системы центрального и местного управления в
Московской Руси 9
Лекция 3. Формирование и эволюция системы государственных
учреждений России в XVI-XVII вв. 11
3.1. Государственный аппарат периода становления и развития централизованного государства 12
3.2. Государственные учреждения РоссииXVII в. 13
Лекция 4. Установление абсолютизма в России и государственный
аппарат первой четверти XVIII в. 15
4.1.Установление абсолютизма в России и система высших
государственных учреждений первой четверти XVIII в. 15
4.2.Органы центрального и местного управления, суда и надзора 17
Лекция 5. Изменения в системе государственных учреждений в
1725-1775 гг. Преобразования системы государственного
управления в последней четверти XVIII в. 20
дворцовых переворотов и в начальный период правления Екатерины II 20
XVIII в. Изменения в высшем и центральном государственном
аппарате России 22
Система местных государственных учреждений и сословных органов 23
при Павле I 25
Лекция 6. Кризис феодальной монархии в первой половине
XIX в. Государственный аппарат России дореформенного периода 27
Высшие и центральные государственные учреждения 27
Лекция 7. Система государственных учреждений пореформенной России 32
7.1. Государственный строй России пореформенного периода
и высшие учреждения государства 32
7.2. Особенности функционирования системы центральных ведомств 34
7.3. Местные государственные учреждения 36
Лекция 8. Российская государственность в начале XX в. 38
8.1. Эволюция государственного строя под влиянием
первой русской революции. Императорская власть в начале XX в. 38
8.2. Изменения в системе высших и центральных учреждений.
Новые черты в деятельности и структуре местных органов власти 39
8.3. Влияние Первой мировой войны на российскую государственность 42
Лекция 9. Государственный строй России в период
буржуазно-демократической республики (март – октябрь 1917 г.) 43
9.2. Временное правительство и его учреждения 44
местного самоуправления. Начало советизации России 45
Лекция 10. Возникновение советского государства.
Системы власти и управления в годы гражданской войны 48
10.1. Возникновение советского государства. Формирование
нового государственного аппарата 48
10.2. Органы власти и управления РСФСР. Взаимоотношения
РСФСР с другими советскими республиками 49
10.3. Антибольшевистские правительства 50
Лекция 11. Образование СССР. Советское государственное
управление в 1920-1930-е гг. 52
11.1. Нэповская перестройка системы государственного управления 52
11.2. Образование СССР. Развитие государственно-политической
системы в 1920-е гг. 54
11.3. Политический строй СССР 1930-х гг. Конституция СССР 1936 г. 55
11.4. Высшие, центральные и местные органы власти и управления
1920-1930-х гг. Создание системы промышленных наркоматов 56
Лекция 12. Особенности функционирования советского
государственного аппарата в 1940-е гг. 58
12.1. Изменения в государственном аппарате под влиянием
Второй мировой войны (1939-1941 гг.) 58
12.2. Система государственных учреждений периода Великой
Отечественной войны и особенности её функционирования 59
12.3. Послевоенное государственное устройство СССР 61
Лекция 13. Эволюция советской системы власти и управления
в середине 1960-х - середине 1980-х гг. 62
13.1. Попытки реформирования государственной власти
после смерти Сталина 62
13.2. Стагнация системы государственного управления
в 1970-е - первой половине 1980-х гг. 64
13.3. КПСС в политической системе советского общества 65
13.4. Конституция СССР 1977 г. Высший, центральный и
местный государственный аппарат 66
Лекция 14. Модернизация государственного аппарата СССР
в период перестройки 69
14.1. Изменения в государственно-политической системе СССР
в годы перестройки 69
14.2. Кризис и крах советской государственности. Распад СССР 71
Лекция 15. Государственно-политическое развитие Российской
Федерации на современном этапе 73
15.1. Становление новой российской государственности 73
15.2. Конституция РФ 1993 г. о государственном строе.
Федеральные органы власти России 75
субъектов РФ. Местное самоуправление 78
Тест 81
Библиографический список 85
Содержание 86и
Федеральное агентство по образованию Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Омский государственный технический университет» Н.И. ХРОМЕНКОВА ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ Учебное пособ
Copyright (c) 2024 Stud-Baza.ru Рефераты, контрольные, курсовые, дипломные работы.